N° 58
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 13 novembre 2002 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Jean-Louis LORRAIN,
Sénateur.
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Tome II : Famille |
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Christian Bergelin, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 250 , 327, 330 et T.A. 35
Sénat : 47 (2002-2003)
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Sécurité sociale. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La précédente législature n'a pas mis l'accent, c'est le moins qu'on puisse dire, sur la politique familiale.
Ainsi, en 1998, si la France y consacrait moins de ressources qu'aujourd'hui, elle dispensait néanmoins davantage de prestations : ce ne sont donc pas les familles qui ont profité des fruits de la croissance.
Pourtant, l'époque était celle d'une croissance forte, qui a permis une augmentation non négligeable des recettes de la branche, et donc, faute d'une revalorisation conséquente des prestations, de ses excédents.
Or, non content de transformer la politique familiale en une politique « sous conditions de ressources », le précédent gouvernement a également ponctionné les excédents générés par la branche.
Ainsi, depuis son retour à l'équilibre en 1999, la branche connaît d'innombrables transferts en direction de l'Etat mais également d'autres organismes de sécurité sociale, à l'instar du fonds de solidarité vieillesse.
La complexité des circuits financiers qui en résultent ne peut certes être réglée en un jour, à un moment de surcroît où les difficultés budgétaires s'amplifient, mais chaque étape, loi de financement de l'année ou « collectif social », devra être mise à profit pour restaurer les moyens de la politique familiale ambitieuse et plus universelle que souhaite le gouvernement.
Le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale marque à ce titre une transition.
De fait, pour la première fois depuis de nombreuses années, le conseil d'administration de la CNAF y a donné un avis favorable.
Certes, la branche famille continue d'être mise à contribution au titre du financement des majorations de pension pour enfants.
Pas plus qu'hier, votre commission ne considère que cette mesure est fondée. Tout au plus, constate-t-elle que la situation financière du fonds de solidarité vieillesse, durablement affaibli par les ponctions qu'il a lui-même subies au titre du financement du FOREC ou de l'allocation personnalisée d'autonomie, sinon justifie, du moins explique le concours demandé aujourd'hui à la CNAF.
En revanche, un effort certain est fait en direction des familles les plus nombreuses, avec le versement pendant un an d'une allocation forfaitaire pour les familles de trois enfants ou plus qui perdent le bénéfice des allocations familiales au 20 e anniversaire de l'un d'entre eux.
Nul doute que la conférence de la famille, au printemps prochain, est un rendez-vous majeur. Elle verra la mise en place d'une politique familiale de grande ampleur autour de trois priorités : le libre de choix du mode de garde du jeune enfant, la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle et le développement des services aux familles.
I. UNE BRANCHE DYNAMIQUE
A. DES EXCÉDENTS CONVOITÉS
1. Une branche en excédent depuis 1999
a) Un constat désormais bien connu
Après quatre années de déficit (1997-1998), la branche a retrouvé, en 1999, un solde positif de 730 millions d'euros. Depuis lors, la branche est restée constamment en situation d'excédent.
Excédents de la branche famille
(en milliards d'euros)
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1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
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0,73 |
1,4 |
1,7 |
1,1 |
1,7 |
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale
Entre 1968 et 1993, la CNAF n'a connu que trois années de déficit, dues d'ailleurs à des circonstances macroéconomiques ou politiques particulières : 1974, 1981 et 1982.
De sorte que, lors de la mise en place de l'autonomie des différentes branches de la sécurité sociale en 1993, le fonds de roulement positif de la CNAF, c'est à dire ses excédents cumulés, s'élevait à plus de 10 milliards d'euros.
Ces excédents constants depuis 1999 s'expliquent, pour une bonne partie, par l'écart structurel entre les recettes qui, à législation constante, évoluent comme la masse salariale et les prestations qui sont pour 80 % d'entre elles, réévaluées comme les prix.
Evolution des recettes et des dépenses de la branche famille 1998-2003
(en pourcentage)
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Recettes |
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Total |
+ 26,4 |
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dont cotisations |
+ 16,8 |
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dont ITA |
+ 19,8 |
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Dépenses |
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Total |
+ 23,2 |
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dont prestations familiales |
+ 19,2 |
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dont dépenses logement |
+ 3,4 |
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dont dépenses action sociale |
+ 35,4 |
Source : Commission des Affaires sociales
Cette tendance, déjà observée par votre rapporteur l'année passée, se confirme en 2003, avec une augmentation prévue des recettes de 4,1 %, contre seulement 2,9 % pour les dépenses.
Mais cette marge est également le fait de la forte décélération des transferts traditionnels. Il en est ainsi des cotisations de vieillesse des parents au foyer (AVPF), prises en charge par la CNAF depuis 1972, à hauteur d'environ 3 millions d'euros chaque année, et dont le nombre de bénéficiaires diminue.
De même, jusqu'en 1999, la CNAF prenait en charge diverses cotisations d'assurance personnelle ainsi que l'allocation de parent isolé (API), qui ont été reprises par le budget de l'Etat.
Mais surtout la politique de faible revalorisation des prestations familiales aboutit de fait à un gonflement du compte de report à nouveau qui retrace les excédents cumulés de l'organisme.
b) Une progression active des recettes
Dès lors, outre la faible augmentation des prestations familiales, c'est bien au dynamisme des recettes qu'est due la constance des excédents de la branche depuis 1999.
Les recettes de la branche famille, 47,9 milliards d'euros en 2003 , sont constituées de quatre sources principales :
- les cotisations dues par les employeurs et les professions libérales ;
- les remboursements d'exonérations de cotisations par l'Etat correspondant notamment aux dispositifs d'aide à l'emploi ;
- la contribution sociale généralisée (CSG) ;
- les remboursements dus par l'Etat pour l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et l'allocation de parent isolé (API).
les cotisations : une augmentations plus forte que celle du PIB
Elles représentent 65 % des recettes. Comme pour les autres branches, la progression des cotisations sociales affectées à la branche famille a nettement ralenti en 2002 : + 3 % au lieu de + 6,7 % l'année précédente, en raison du ralentissement de la croissance de la masse salariale. Cette décrue se stabilise en 2003 (+ 4,2 %), mais les dernières prévisions macroéconomiques laissent à penser que l'augmentation sera finalement moindre.
Les remboursements d'exonérations de cotisations correspondant notamment aux mesures liées aux bas salaires et aux dispositifs d'aide à l'emploi se sont élevés pour 2002 à 2,8 milliards d'euros.
les impôts et taxes : un poste dynamique malgré un rétrécissement de l'assiette
Le montant total de ces recettes devrait être en 2003 de 9,9 milliards d'euros (+ 3,7 %).
Depuis l'année dernière, ce poste ne comprend plus que la seule CSG. En effet, l'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a supprimé le versement à la branche famille du prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et les revenus de placement pour l'affecter en totalité à la couverture du risque vieillesse (FSV, FRR et CNAVTS).
Votre rapporteur déplore la perte pour la CNAF de cette recette très dynamique, qui aurait assuré un surplus de ressources pour la branche.
les subventions de l'Etat : délais de paiement et problème de la prise en charge des coûts de gestion
Les subventions de l'Etat correspondent à la prise en charge des prestations servies par la branche famille pour le compte de celui-ci. Il s'agit de l'AAH, du solde des cotisations d'allocations familiales dues par l'Etat et des prestations servies aux fonctionnaires, le revenu minimum d'insertion (RMI), de l'allocation spécifique d'attente (ASA) et, depuis 1999, de l'API.
La majoration de l'allocation de rentrée scolaire (MARS) étant désormais totalement intégrée dans l'allocation de base et financée par la branche famille, elle ne donne plus lieu à transfert.
Remboursements de prestations par l'Etat à la CNAF
(en millions d'euros)
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2001 |
2002 |
% |
2003 |
% |
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AAH |
4.238 |
4.448 |
5,0 |
4.551 |
2,3 |
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API |
754 |
789 |
4,7 |
807 |
2,3 |
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TOTAL |
4.991 |
5.236 |
4,9 |
5.358 |
2,3 |
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale
L'examen de la loi de finances rectificative pour 2002 fait en outre apparaître l'ampleur des décalages observés entre le service d'une prestation par la CNAF et le remboursement effectif par l'Etat.
Dettes de l'Etat envers la CNAF au 31/12/2001
(en millions d'euros)
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TOTAL |
586 |
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dont apurement CNAF |
33 |
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dont RMI |
464 |
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dont AAH |
54 |
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dont API |
35 |
Source : annexe PLF pour 2003 - Bilan des relations
financières entre l'Etat et la protection sociale.
Pour la plupart, les dettes constatées au 31 décembre 2001 ont fait l'objet d'ouverture de crédits en collectif d'été 2002. Ont notamment été apurées dans ce cadre les dettes constatées au titre du RMI, de l'AAH et de l'API.
Votre rapporteur regrette à cet égard que ces remboursements, qui s'élèveront à 5,3 milliards d'euros en 2003, ne couvrent que le montant des prestations, les coûts de gestion induits par cette activité n'étant pas pris en charge par l'Etat, alors que le fonds national de l'habitat (FNH) et le Fonds national d'aide au logement (FNAL) s'acquittent des frais de gestion pour le versement des prestations logement.
2. Un dynamisme trop souvent mal utilisé
a) Des excédents confisqués
Comme votre rapporteur le déplore chaque année, des dépenses sans rapport avec la politique familiale, sont venues depuis 2000 amputer lourdement l'excédent de la branche.
Pour les quatre exercices 2002, 2001, 2002 et 2003, cette charge sans bénéfice pour les familles atteint 5,7 milliards d'euros , à égalité entre la MARS et les majorations de pensions pour enfants.
La prise en charge « progressive » de la majoration d'allocation de rentrée scolaire
Ainsi, lors de la conférence de la famille de juin 1999, le gouvernement précédent a annoncé la prise en charge progressive de la MARS par la branche famille, auparavant versée par la CNAF et compensée par l'Etat. En contrepartie, ce dernier devait reprendre à sa charge le fonds d'action sociale des travailleurs immigrés (FASTIF).
En septembre 1999, l'Etat a inscrit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, dans l'objectif de dépenses de la branche famille, un premier montant de 380 millions d'euros au titre de ce transfert. En revanche, et comme s'en est étonnée à l'époque votre commission, ni la loi de finances initiale pour 2000, ni le collectif de printemps, ne prévoyait de dispositif de financement de la MARS en 2000.
C'est donc seulement lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale en septembre 2000 que les intentions du gouvernement ont été connues. Il a ainsi annoncé que serait inscrit, à la charge de la branche famille, un montant de 690 millions d'euros dès l'exercice 2000, procédant donc à une accélération de la débudgétisation de la MARS de 310 millions d'euros.
Puis, le même gouvernement ayant annoncé la débudgétisation totale de la MARS en 2001, soit une dépense de plus de un milliard d'euros sur la base de l'évaluation 2000, celle-ci est mise en place dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Malgré la reprise du FASTIF par l'Etat, l'excédent réel de la branche est dégradé de 37 % par rapport à ce qu'il aurait été suivant son évolution tendancielle.
La prise en charge « progressive » de la majoration de pension pour enfants
La ponction des excédents de la branche famille s'est poursuivie ensuite par la prise en charge progressive des majorations de pensions pour enfants, versées par le FSV en tant qu'avantage vieillesse, par la CNAF.
En effet, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a prévu un mécanisme progressif de prise en charge des majorations de pensions par tranche de 15 % par an.
Dans sa décision du 18 décembre 2001, le Conseil constitutionnel a semblé poser un curseur au-delà duquel cette prise en charge constituerait une rupture d'égalité entre les familles.
De fait, lorsque l'Etat a goûté d'un prélèvement, il peine à réguler son appétit.
De même qu'il avait accéléré la débudgétisation de la MARS, de même accélère-t-il aujourd'hui le transfert à la CNAF du coût des majorations de pension.
Ainsi, le présent projet de loi de financement porte la contribution de la branche famille à 60 % du coût de cette majoration, soit le franchissement d'une étape supplémentaire par rapport à un plan de marche dont, à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement pour 2001, votre rapporteur avait contesté le principe même.
Cette prestation reste pour lui un avantage vieillesse qui, historiquement, était un juste retour accordé aux parents qui avaient contribué, en élevant des enfants, à l'équilibre des régimes de retraite par répartition.
Tout au plus, votre rapporteur prend-il acte que, selon la sagesse populaire, il n'y a que le premier pas qui coûte et que les deux premiers ont été vivement franchis par le précédent gouvernement.
Ce dernier est, en outre, lourdement responsable de la situation financière très dégradée du fonds de solidarité vieillesse, résultant de la double ponction dont il a fait lui-même l'objet pour alimenter le fonds de financement des 35 heures (FOREC) et le fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FAPA).
Or, c'est cette situation alarmante qui, sinon justifie, du moins explique la contribution qu'il est encore demandé à la branche famille d'apporter en 2003.
Des tentatives de ponctions directes sur les réserves de la branche
Votre rapporteur rappelle également que, sous la précédente législature, d'autres dépenses ont eu un impact, non sur les différents exercices, mais cette fois sur les excédents mis en réserve dans le compte de report à nouveau dont elles procèdent à l'affectation.
Ces dépenses en capital, pour un montant de 1,22 milliard d'euros sont de deux ordres : les dépenses en faveur du fonds d'investissement pour l'accueil de la petite enfance (FIPE I et II), pour un montant total de 460 millions d'euros, et le transfert de 760 millions d'euros des excédents de la branche au fonds de réserve des retraites prévu par le projet de loi de financement pour 2002.
Votre commission s'était alors montrée fort critique à l'égard de ces circuits financiers parallèles qui présentaient l'indéniable mérite pour le Gouvernement d'alors de pouvoir utiliser deux fois les excédents de la branche famille : une première fois en affichage, pour équilibrer le résultat du régime général, puis, cet effet atteint, une seconde fois, pour financer des dépenses en marge des objectifs de la loi de financement.
De fait, ces deux mesures ont été annulées par le Conseil constitutionnel .
Le dynamisme de la branche, s'il a permis depuis 1999, on l'a vu, de dégager des marges non négligeables, n'a pas été utilisé au profit des familles et de la politique familiale.
b) Des relations complexes avec l'Etat et les autres caisses
Ces ponctions répétées sur les excédents de la branche s'accompagne en outre de relations complexes de celle-ci avec l'Etat, mais aussi avec les autres caisses.
En raison de sa bonne implantation sur le terrain, la CNAF gère en effet pour le compte du FNAL et du FNH les prestations de logement (APL, ALS et ALF) et pour le compte de l'Etat les minima sociaux (RMI, AAH, API et allocation spécifique d'attente).
Le poids de cette activité « pour le compte de tiers »au sein des missions de la CNAF ne cesse de croître, puisque ces prestations représentent désormais plus de 40 % du montant des prestations légales contre moins du quart en 1998.
De fait, le poste « prestations gérées pour le compte de tiers », au sein du tableau de dépenses, est d'ailleurs celui qui connaît la plus forte augmentation, puisqu'il a plus que doublé. Cette croissance est en particulier due à la forte augmentation du nombre de bénéficiaires de l'AAH et à la budgétisation de l'API.
La Cour des comptes rappelle en outre dans son rapport de septembre 2001 que l'Etat refuse de s'acquitter des frais de gestion engendrés par le versement de ces prestations, estimés par la CNAF entre 1 et 2 % de leur montant (c'est à dire plus de 150 millions d'euros), au motif qu'elle ne disposerait pas d'outil d'analyse des coûts réels suffisamment fiable.
« La branche famille ne possède pas à ce jour de comptabilité analytique . Elle n'est donc pas à même de connaître avec précision les coûts supportés à raison de la gestion des prestation de solidarité qu'elle verse pour le compte de l'Etat. (...) Ce faisant, la CNAF se prive d'un élément d'éclairage utile dans le débat qui l'oppose à l'Etat. » 1 ( * )
Votre rapporteur souscrit à l'analyse de la Cour en ce qui concerne l'utilité de posséder une comptabilité analytique.
Il observe cependant que l'absence de mise en place de cette dernière, qui représente par ailleurs un coût, ne saurait dédouaner l'Etat de ses responsabilités : en effet, c'est hors de toute comptabilité analytique que l'Etat facture, arbitrairement, le concours de ses services fiscaux pour le recouvrement des recettes de la sécurité sociale.
Les relations entre l'Etat et la CNAF sont par ailleurs brouillées depuis 1999 par diverses opérations de budgétisation et débudgétisation :
- LFSS 1999 : l'universalité des allocations familiales est rétablie au bout d'un an en échange de l'abaissement du quotient familial, contrepartie superflue au regard des excédents de la branche. L'ajustement de ce gain fiscal pour l'Etat a été réalisé par la budgétisation d'une prestation familiale, l'API.
- LFSS 2000 : les comptes de la CNAF sont modifiés par la mise à la charge de la branche de la MARS, il est vrai contre la prise en charge, au coût bien plus modeste, du FASTIF par l'Etat.
Mais existent également des transferts entre la CNAF et d'autres organismes de sécurité social, à l'instar de sa contribution au FSV au titre des majorations de pension pour enfants.
C'est pourquoi une clarification et une simplification des comptes de la branche famille au regard de ses missions est aujourd'hui indispensable, ne serait-ce qu'en raison de la nécessité d'une politique familiale intelligible pour nos concitoyens.
Auditionné par la commission des affaires sociales le 5 novembre dernier, M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a rappelé la mise en place d'un groupe de travail placé auprès de M. Jean-François Mattei sur le thème de la clarification des relations entre l'Etat et la sécurité sociale.
Votre rapporteur espère qu'il portera des fruits dès le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.
Il estime, pour sa part, que chaque étape, projet de loi de financement de l'année ou « collectif social », doit désormais être impérativement mise à profit pour réaliser un nouveau pas dans le sens de cette clarification indispensable.
* 1 Rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale (septembre 2001).