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Projet de loi de finances pour 2003 : Le budget de 2003 et son contexte économique et financier

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue dans la matinée du mercredi 6 novembre 2002 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2003, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Le rapporteur général a souligné, tout d'abord, les incertitudes inhérentes à la prévision économique. Il a rappelé que l'hypothèse centrale de croissance de la loi de finances initiale pour 2002, qui s'élevait à 2,5 % en volume, avait été ramenée progressivement à seulement 1 %. Pour 2003, le projet de loi de finances inscrit une prévision de croissance de 2,5 % qui correspond au consensus des économistes à l'été 2002, celui-ci étant toutefois plutôt proche de 2 % aujourd'hui compte tenu de la dégradation de la situation des marchés financiers, des risques pesant sur l'économie réelle et des incertitudes géopolitiques. Plus précisément, il a expliqué que le ralentissement de la croissance avait débuté dès la fin de l'année 2000, si bien que les événements du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis avaient eu un effet accélérateur, mais pas déclencheur, du ralentissement économique. Pour 2003, il a détaillé les zones de risques, la volatilité des marchés, la perte de confiance des investisseurs dans l'information financière, et la fragilité du système bancaire. Il a évoqué l'évolution du prix du pétrole, la réévaluation de l'euro face au dollar, le risque de conflit en Irak, et il en a déduit que les pouvoirs publics pouvaient tout aussi bien espérer un scénario court de ralentissement économique que subir une phase de dépression économique plus longue.

Le rapporteur général s'est ensuite félicité des nouveautés introduites par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui consistent notamment à ouvrir la discussion budgétaire par un cadrage économique et une évaluation claire des prélèvements obligatoires, éléments d'information qui permettent d'éclairer les débats parlementaires sur le projet de loi de finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a expliqué que sur la période 1997-2001, les prélèvements obligatoires avaient considérablement augmenté en valeur, 53 % des prélèvements supplémentaires provenant de la sécurité sociale, 36 % de l'État et 8 % des collectivités locales. L'augmentation de la richesse nationale a été prélevée à hauteur de près de 50 % sur la période 1997-2001, avec un pic de plus de 60 % en 1999, année de la « cagnotte ». En 2001, les prélèvements obligatoires représentent 45 % du produit intérieur brut (PIB), près de la moitié étant affectés à la sécurité sociale, 40 % à l'État, 11 % aux collectivités locales et 1,4 % à l'Union européenne.

Le rapporteur général a expliqué que, face à l'accroissement considérable des prélèvements obligatoires sur les cinq dernières années, le nouveau gouvernement avait choisi un cap clair de diminution de la pression fiscale et sociale pesant sur les ménages et les entreprises. Il a cité la baisse de l'impôt sur le revenu confirmée dans le projet de loi de finances pour 2003, l'allégement des charges sur les bas salaires et la réforme de la taxe professionnelle. Il a expliqué que ces mesures s'inscrivaient dans le cadre du programme pluriannuel de baisse des prélèvements obligatoires, ceux-ci devant atteindre 44,6 % du PIB dès 2002, puis ne plus représenter que 43,8 % à 44,1 % du PIB en 2006, selon l'hypothèse de croissance annuelle.

Le rapporteur général a estimé que trois conditions essentielles devaient être remplies pour atteindre l'objectif de baisse durable des prélèvements obligatoires : une remise à plat de la dépense, une réforme de l'État en profondeur et un contrat de législature consistant à lier les allégements d'impôts au rythme de la croissance. Il a indiqué que les premières mesures prises par le Gouvernement s'inscrivaient entièrement dans le cadre des préconisations de la commission, qui, sur la base d'une étude commandée à un organisme d'analyse économique, avait conclu que pour soutenir la croissance et lutter contre le chômage, une baisse des cotisations sociales des employeurs et de l'impôt sur le revenu devait être la priorité.

M. Philippe Marini a ajouté que des réformes ambitieuses devaient être menées pour rendre la France plus compétitive, dans la mesure où notre pays connaissait l'un des taux de prélèvements obligatoires les plus élevés de l'OCDE. Il a cité comme piste de réforme l'harmonisation de l'assiette et du taux de l'impôt sur les sociétés, des mesures pour rendre la fiscalité patrimoniale moins pénalisante, qu'il s'agisse des droits de mutation à titre gratuit, de l'impôt de solidarité sur la fortune ou des taxes foncières, enfin, il a souhaité rendre notre système fiscal plus lisible et plus stable en renonçant par exemple aux mesures fiscales rétroactives.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors abordé les prévisions de recettes.

Il a indiqué que le projet de loi de finances pour 2003 prévoyait une augmentation des recettes de 7 milliards d'euros, ainsi que la non-reconduction de certaines dépenses, à hauteur de 2,4 milliards d'euros. Ces ressources doivent permettre de financer, en particulier, près d'1 milliard d'euros de baisses d'impôts. Il a estimé que l'évolution récente des recettes de l'Etat, qui, pour la première fois depuis 1992, ont diminué en 2002, était préoccupante.

Il a rappelé que le projet de loi de finances s'appuyait sur les hypothèses d'une croissance du PIB de 2,5 % en 2003, ainsi que d'une élasticité des recettes fiscales au PIB de 0,8. Il a considéré que cette élasticité était plus réaliste que celle, de 1, retenue pour élaborer le projet de loi de finances pour 2002, qui avait en son temps été jugée optimiste par la commission des finances. En effet, l'élasticité des recettes fiscales au PIB est évaluée, par le Gouvernement, à 0,3 en 2002. MM. Paul Loridant, Michel Sergent et Bernard Angels ont estimé que la prévision de l'élasticité des recettes fiscales au PIB était un exercice difficile.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les allégements fiscaux prévus par le projet de loi de finances étaient de 2,8 milliards d'euros, dont 1,8 milliard relatif à la taxe professionnelle, 771 millions concernant l'impôt sur le revenu et 280 millions relatifs à la réforme de la prime pour l'emploi des salariés à temps partiel. En sens inverse, la modification du régime fiscal des distributions entre personnes morales accroîtrait les recettes de 274 millions d'euros.

M. Bernard Angels a rappelé que la réforme de la taxe professionnelle avait été décidée par le précédent Gouvernement.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'en 2002 les recettes de l'impôt sur le revenu avaient diminué, après cinq années consécutives d'augmentation. Les recettes non fiscales actuellement prévues pour l'année 2002 sont de seulement 35 milliards d'euros, contre une prévision de 38 milliards d'euros par la loi de finances initiale pour 2002, ce qui provient notamment de la surestimation des prélèvements sur recettes d'entreprises publiques, d'Electricité de France en particulier. Selon le projet de loi de finances pour 2003, l'année prochaine les recettes non fiscales seraient de 34 milliards d'euros. Les prélèvements sur recettes connaîtraient, quant à eux, une progression soutenue de 2,4 milliards d'euros.

Abordant la question des dépenses, M. Philippe Marini, rapporteur général, a affirmé que le précédent Gouvernement avait accordé la priorité à la fonction publique, dont les crédits avaient augmenté de 17,2 milliards d'euros de 1997 à 2002. Sur la même période, la charge de la dette a quant à elle crû de 1,65 milliard d'euros, et selon le Gouvernement progresserait encore de 1,72 milliard d'euros en 2003. Les crédits d'investissement ont quant à eux diminué, revenant de 25,89 milliards d'euros en 1997 à 25,67 milliards d'euros en 2002. M. Philippe Marini, rapporteur général, a affirmé que le projet de loi de finances pour 2003 donnait la priorité à l'investissement militaire (en croissance de 9,7 %) et civil (en croissance de 6,3 %). La charge de la dette augmenterait également de 3,8 %. Les emplois budgétaires civils diminueraient, quant à eux, de 821 personnes, après une croissance de 15.892 personnes en 2002 (titularisations de contractuels non comprises). Au total, les dépenses augmenteraient de 0,2 % en 2003, contre 1,5 % en 2002. La marge de manoeuvre du Gouvernement serait relativement faible, l'accroissement des crédits destinés à financer la charge de la dette et la fonction publique ne lui permettant de disposer que de 2 milliards d'euros supplémentaires pour financer ses priorités.

En ce qui concerne les soldes publics, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les prévisions pour l'année 2003 étaient de - 3 points de PIB pour l'Etat, - 0,2 point de PIB pour les régimes sociaux, + 0,1 point de PIB pour les collectivités locales et + 0,5 point pour les organismes divers d'administration centrale. Les emprunts sur les marchés financiers s'élèveraient à 113,5 milliards d'euros en 2003, dont 17,16 destinés à financer des dépenses courantes. Le déficit structurel serait de 2 points de PIB en 2002 et en 2003. La forte croissance du PIB observée de 1997 à 2000 aurait permis d'améliorer le seul solde conjoncturel. Après une diminution en 1999 et en 2000, puis une stabilisation en 2001, le poids de la dette dans le PIB augmenterait de nouveau, passant de 58,4 % du PIB en 2002 à 58,8 % du PIB en 2003. Le stock de dette publique par habitant serait de l'ordre de 15.000 euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait quelques préconisations de méthode : respecter un calendrier de diminution des prélèvements obligatoires conditionné par la croissance, veiller à la bonne application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, tirer les enseignements des exemples étrangers, et prendre en compte la conjoncture dans l'interprétation du pacte de stabilité. Enfin, il a souligné la nécessité d'une meilleure efficience de la dépense publique, évalué le « hors-bilan » constitué par les engagements de retraite dans la fonction publique entre 600 et 800 milliards d'euros, et estimé que le renforcement de la décentralisation pouvait être un facteur de maîtrise des dépenses publiques.

Un vaste débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la dérive préoccupante de la section de fonctionnement du budget de l'Etat.

M. Bernard Angels a invité ses collègues à la prudence et à l'humilité à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2003. Il a observé que sur 2,8 milliards d'euros de dépenses fiscales pour 2003, 1,8 milliard d'euros, destinés aux entreprises, avaient été engagés sous le précédent gouvernement. Il a rappelé que le contrat de législature évoqué par le rapporteur général serait conditionné par la croissance. Il a considéré que celle-ci était alimentée non seulement par des facteurs objectifs comme la conjoncture internationale, mais aussi par des facteurs plus psychologiques, comme la confiance des ménages, regrettant que l'équipe gouvernementale actuelle ne soit pas en mesure de susciter celle-ci. Il a conclu en évoquant le lien entre le produit des recettes fiscales et le financement des services publics.

M. Jean Arthuis, président, a noté qu'en matière fiscale aujourd'hui, il convenait de prendre en compte le degré de consentement à l'impôt et les problèmes de concurrence fiscale entre États.

M. Jacques Oudin a déploré le niveau atteint par le stock de la dette, dont il a indiqué qu'il était directement issu d'une décennie 1990 marquée par la « revalorisation de la dépense publique » et la manie du « toujours plus ». Il a salué dans le projet de loi de finances actuel la reprise de l'investissement public.

M. Roland du Luart a comparé la France à un grand pétrolier lancé à pleine vitesse ayant un mal fou à changer de cap, alors même que ce changement de cap était indispensable, soulignant que la France ne pouvait plus être une exception fiscale en Europe. Évoquant le chantier de la décentralisation, il s'est montré sceptique sur la maîtrise des coûts qui serait réellement possible, rappelant que les premières lois de décentralisation de 1982 avaient engendré une dérive des coûts de la fonction publique territoriale.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a reconnu qu'en ce qui concerne les coûts engendrés par une nouvelle décentralisation, tout serait lié à la volonté et au courage des collectivités locales. Il a néanmoins fait observer que, compte tenu de la proximité, la pression, face à une aggravation de la fiscalité, des contribuables locaux sur leurs élus était beaucoup plus forte que celle du contribuable national sur le gouvernement.

M. Paul Loridant a rappelé les risques qui pesaient sur la croissance en 2003 et a indiqué que l'hypothèse de croissance retenue par le gouvernement ne lui paraissait pas réaliste. Il a jugé que la crise boursière actuelle comportait des risques de déstabilisation pour l'économie réelle. Il s'est interrogé sur la véritable existence d'un « contrat de législature », considérant, quoi qu'il en soit, qu'il y avait un autre chemin que la baisse de la fiscalité, jugée par lui peu crédible, et qu'une stabilisation de la fiscalité aurait pu, au contraire, être mise à profit pour restructurer la dépense publique. Il a terminé en soulignant qu'en matière de dette publique, le problème résidait non dans le stock, mais dans sa variation et dans son incidence sur l'exécution des lois de finances.

M. Joël Bourdin s'est interrogé sur l'opportunité pour le gouvernement d'avoir retenu en matière de taux de croissance l'hypothèse la plus élevée de la fourchette, alors que le consensus des économistes était bien plus bas. Il a expliqué qu'une prévision de croissance trop élevée entraînait une prévision de dépense trop élevée, mettant en évidence ses effets pervers sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur laquelle pesait une correction négative lorsque la prévision avait été trop importante par rapport à l'exécution. Il a par ailleurs souligné les effets de richesse négatifs aujourd'hui engendrés par la crise boursière, notamment aux Etats-Unis.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait observer que les crédits votés en loi de finances initiale ne constituaient pas une obligation de dépense, mais un plafond de dépense et qu'ils pouvaient faire l'objet d'ajustements en cours d'année. Il a montré qu'en matière de loi de finances, c'était le solde budgétaire voté dans l'article d'équilibre qui faisait foi et emportait tout le reste.

M. Yann Gaillard s'est demandé si le budget exécuté n'était pas toujours inférieur au budget voté, mettant en avant, dans certains ministères, la sous-consommation des crédits qu'il a qualifiée de vertueuse.

M. Michel Sergent a rappelé que le taux de prélèvements obligatoires pour 2003, à 44,6 % du PIB, était identique à celui de 1997. Il a montré que la différence entre le niveau de prélèvements obligatoires en France et celui de certains pays comme l'Allemagne, le Royaume-Uni ou le Japon, s'expliquait non par l'impôt sur les sociétés, dans la moyenne européenne, ni même par l'impôt sur le revenu, plus bas en France qu'ailleurs, mais par les prélèvements sociaux. Notant que ceux-ci permettent de financer la protection sociale, il a demandé qui souhaitait réellement une diminution de ces prélèvements sociaux au niveau correspondant aux prestations sociales offertes par le Royaume-Uni, notamment en termes d'assurance maladie.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré que la période 1997-2002 avait été une législature pour rien car la croissance, plus élevée qu'auparavant, avait provoqué une augmentation du taux des prélèvements obligatoires. Il a rappelé que le projet du gouvernement était d'abaisser le taux de prélèvements obligatoires à 43,8 % du PIB et qu'il n'ouvrait aucune perspective de démantèlement des systèmes sociaux.

M. Yves Fréville a déploré que le gouvernement soit amené à mener une politique de soutien conjoncturel avec « des semelles de plomb », soulignant que le déficit structurel s'était aggravé d'un point entre 1995 et 2002 et que le poids de celui-ci ôtait toute marge de manoeuvre significative au gouvernement.

M. Maurice Blin a considéré que la prospérité exceptionnelle de la période 1997-2002 avait été gâchée par l'augmentation des dépenses de fonctionnement de l'Etat et l'absence d'effort de réduction de la dette. Il a reconnu que la prudence dont faisait preuve le gouvernement dans la réduction des effectifs de fonctionnaires constituait une bonne méthode.

M. Michel Charasse a noté la vanité des exercices de prospective économique dans les projets de loi de finances en raison de la prégnance sur la croissance de la conjoncture internationale et de la volatilité de celle-ci. Il a jugé qu'il conviendrait d'expliquer aux Français qu'il n'existait que deux moyens de réduire les déficits, faire des économies, ou augmenter les impôts. Il a souligné que la seule règle que connaissait un ministre du budget était de tenir le déficit, et que la régulation budgétaire n'était que la conséquence de cette règle. Il a considéré que le discours selon lequel la décentralisation n'allait pas alourdir les dépenses locales était un mythe, rappelant les difficultés de la péréquation entre collectivités et des transferts d'emploi. Il a également observé que l'élargissement de l'Union européenne à dix nouveaux pays aurait nécessairement un coût.

Mme Marie-Claude Beaudeau s'est élevée contre la politique de baisse des prélèvements obligatoires, mettant en évidence qu'ils finançaient les services publics et une politique de redistribution. Elle a indiqué que la taxation du capital avait baissé sur la dernière période, alors que la taxation du travail avait connu une légère augmentation.

M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur les raisons qui faisaient figurer, dans le hors bilan de l'Etat, au titre des engagements de retraite des fonctionnaires, une fourchette de chiffres aussi éloignés que les 600 à 800 milliards d'euros évoqués.

M. Michel Mercier a indiqué que l'on ne pouvait pas compter sur la décentralisation pour diminuer les dépenses publiques. Il a souhaité que les transferts de compétences ne soient pas accompagnés des transferts des modes de gestion des effectifs correspondants. Il a ainsi jugé nécessaire, pour maîtriser les dépenses de fonctionnement, que les statuts des agents ne soient pas transférés en même temps que ces derniers.

M. Jean Arthuis, président, a expliqué qu'en matière de prévision de taux de croissance inscrit au projet de loi de finances, le ministre de l'économie et des finances était obligé de s'aligner sur le taux le plus élevé de la fourchette disponible au moment du dépôt du texte, mettant en évidence que s'il ne le faisait pas, il pèserait sur la confiance des agents économiques.

En réponse aux différentes interventions, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué partager l'analyse de M. Michel Mercier sur la décentralisation. Il a expliqué l'écart des chiffres, en ce qui concerne les engagements hors bilan de retraite des fonctionnaires, par des considérations techniques liées au taux d'actualisation et à leur impact financier sur longue période. Il a indiqué qu'il reprendrait les études sur les évolutions respectives de la taxation du capital et du travail à l'occasion des débats sur l'attractivité du territoire.

Il a par ailleurs démontré que si la France voulait avoir une voix dans le monde, elle se devait d'être exemplaire, y compris dans sa gestion économique et que pour être indépendant, il convenait d'avoir une bonne signature. Il a indiqué que les orientations du gouvernement en matière budgétaire lui paraissaient gouvernées par le principe de précaution et par la préoccupation, justifiée, de ne pas ajouter la « crise à la crise ». Il a ainsi qualifié l'année 2003 d'année de transition.

A l'issue de ce débat, la commission des finances a donné acte au rapporteur général de sa communication.