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Projet de loi de finances pour 2003 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) Volume 1: Examen des articles Volume 2: Tableau comparatif

 

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE 20

Dispositions relatives aux affectations

Commentaire : le présent article confirme, pour l'année 2003, les affectations résultant des budgets annexes et des comptes spéciaux.

L'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que, par exception au principe d'universalité, certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses par le biais de budgets annexes et de comptes spéciaux du Trésor. L'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances. Au sein même du budget général ou d'un budget annexe, des procédures comptables particulières d'affectation peuvent être décidées par voie réglementaire (fonds de concours ou rétablissements de crédits).

Le présent article propose de confirmer les affectations en vigueur pour l'année 2003, sous réserve des dispositions du présent projet de la loi de finances créant de nouvelles affectations ou modifiant les règles de certaines d'entre elles.

Par ailleurs, l'article 16 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui ne s'appliquera qu'à la loi de finances pour 2006, maintiendra la possibilité, par dérogation au principal général de non affectation, d'affecter certaines recettes de l'Etat à certaines de ces dépenses, selon une rédaction similaire à celle de l'actuel article 18 précité : « Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 21

Mesures de financement du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)

Commentaire : le présent article vise à définir deux mesures de financement du BAPSA pour 2003 consistant, d'une part, dans la détermination du montant de C3S affecté au BAPSA, d'autre part, dans l'institution d'un prélèvement sur les caisses de mutualité sociale agricole au profit du BAPSA.

I. LA FIXATION DU MONTANT DE C3S AFFECTÉ AU BAPSA EN 2003

Le I du présent article dispose que le montant de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) mentionnée à l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, affecté au régime d'assurance vieillesse des professions agricoles, est fixé à 650 millions d'euros en 2003.

A. UN RECOURS À LA C3S QUI A ÉTÉ PÉRENNISÉ

La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S)

Ses principales caractéristiques

La C3S a été instituée par la loi du 3 janvier 1970. D'après les dispositions de l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, elle est versée par les sociétés commerciales au régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non agricoles et aux régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles afin de compenser les pertes de recettes subies par ces régimes du fait du développement de l'exercice sous forme sociétaire des professions artisanales et commerciales. Elle a fait l'objet d'une réforme en 1995 destinée à augmenter son rendement (loi du 4 août 1995 portant loi de finances rectificative pour 1995) : extension du champ de recouvrement, de l'assiette et augmentation du taux. Son taux est fixé par décret à 0,13 % du chiffre d'affaires des sociétés redevables. Elle n'est pas perçue lorsque le chiffre d'affaires est inférieur à 5 millions de francs, soit 760.000 euros.

La répartition de son produit

En application de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, le produit de la C3S est réparti, au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables, entre trois régimes prioritaires : le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM), le régime d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) et le régime d'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA).

Le cas échéant, le solde du produit de la C3S était jusqu'en 1998 réparti entre les autres régimes de non-salariés déficitaires, parmi lesquels le BAPSA. Aujourd'hui, ce solde est versé soit au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), soit au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) (loi n° 2000-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel).

Ces montants de répartition sont fixés par un arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget. 

L'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA a été évolutive, voire instable, au cours du temps et n'a pas toujours eu de fondement juridique fiable.

Historique de l'affectation d'un montant de C3S au BAPSA

En 1992, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés, destinée à financer les régimes sociaux des non-salariés non-agricoles, et la cotisation similaire prélevée sur les sociétés agricoles sont fusionnées. Le BAPSA devient dès lors l'un des affectataires de la nouvelle contribution unique.

L'affectation au BAPSA a été opérée en 1992 et 1993 au-delà du produit annuel de la contribution, conduisant à épuiser rapidement les réserves constituées sur le produit de la C3S.

De 1994 à 1996, le BAPSA, bien que demeurant attributaire d'une partie du produit de la contribution, cesse en pratique d'en recevoir une fraction.

La loi n° 96-314 du 12 avril 1996 exclut le BAPSA de la liste des bénéficiaires de la C3S. Il semblait donc acquis que désormais le BAPSA ne pourrait plus être bénéficiaire d'une fraction de la C3S.

Toutefois en 1999 et en 2000, 150 millions d'euros ont été prélevés forfaitairement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA alors même que les projets de BAPSA pour 1999 et pour 2000 ne prévoyaient aucun versement au titre de cette contribution. En exécution pourtant, les versements pour 1999 et 2000 s'élèvent chacun à 150 millions d'euros avec pour objet le financement de la revalorisation des petites retraites agricoles.

En outre, l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2000, n° 2000-1353 du 30 décembre 2000, a majoré de 53,4 millions d'euros le prélèvement opéré sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

L'article 38 de la loi de finances pour 2001 avait quant à lui fixé le prélèvement sur la C3S à 279 millions d'euros dans le but de financer la revalorisation des retraites agricoles ainsi que diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles.

En outre, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, il avait été décidé que le prélèvement sur la C3S au profit du BAPSA devait retrouver un caractère pérenne dans la mesure où le coût de l'élargissement du champ des personnes bénéficiaires de l'exonération de CRDS était supporté par l'Etat et non par la CADES. Pour compenser cette participation de l'Etat à l'exonération de CRDS, une diminution de la subvention budgétaire de l'Etat au BAPSA avait été décidée, diminution elle-même compensée par une augmentation du prélèvement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

Dès lors il est apparu justifié de rendre son caractère permanent à l'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA. C'est pourquoi, l'article 38 de la loi de finances pour 2001 a modifié l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, qui mentionne désormais les régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles comme destinataires d'une partie du produit de la C3S, et non pas explicitement le BAPSA. En outre, l'article 38 précité a également modifié l'article L. 651-2-1 du même code de telle sorte que le produit affecté au régime vieillesse des exploitants agricoles, de fait au BAPSA, soit calculé après le versement de leur dû aux régimes maladie et vieillesse des non-salariés non agricoles, mais avant le versement du solde au FSV.

Cependant, six mois plus tard, l'article 7 de la loi n° 2000-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel supprimait dans l'article L. 651-2-1 précité la référence explicite au versement du produit affecté au régime vieillesse des professions agricoles, et donc, de fait, du produit attribué au BAPSA.

Enfin, la loi de finances pour 2002 qui fixe le montant de C3S affecté au BAPSA à 520 millions d'euros, montant destiné à financer le déficit du régime vieillesse des exploitants agricoles et notamment la dernière étape du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles.

Désormais, le caractère pérenne de l'affectation d'un montant de C3S au BAPSA est acquis puisque l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale définit clairement les bénéficiaires de la C3S. Il s'agit :

- du régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non-agricoles ;

- des régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles ;

- du Fonds de solidarité vieillesse et du Fonds de réserve pour les retraites.

Pour autant, l'article L. 651-2-1 du même code, qui définit la clé de répartition du prélèvement sur la C3S entre les différents bénéficiaires ne fait plus référence, depuis la loi n° 2001-624 précitée, aux régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles et donc au BAPSA.

Dès lors, les exploitants agricoles peuvent demeurer bénéficiaires de la C3S, mais il n'existe plus de texte précisant suivant quelles modalités est arrêté le montant de ce prélèvement à leur profit.

S'agissant d'une recette du BAPSA, ce montant de C3S ne saurait qu'être déterminé par une disposition de la loi de finances.

B. POUR 2003, UN MONTANT DE C3S DE 650 MILLIONS D'EUROS AFFECTÉ AU BAPSA

En 2003, le montant de C3S affecté au BAPSA s'élèvera à 650 millions d'euros, soit une augmentation de 25 % par rapport au prélèvement sur la C3S effectué en 2002 (520 millions d'euros).

Le I du présent article précise que ce montant sera affecté au régime d'assurance vieillesse des professions agricoles. Traditionnellement, en effet, le recours au prélèvement sur la C3S affecté au BAPSA devait permettre de financer la mise en oeuvre du plan quinquennal (1997-2002) de revalorisation des petites retraites agricoles. La dernière étape de ce plan ayant été réalisée en 2002, les dépenses supplémentaires induites en 2003 sont réduites au coût de l'extension en année pleine de cette dernière étape, soit un coût supplémentaire de 90,2 millions d'euros, réduit à 30 millions d'euros, déduction faite des économies réalisées sur le FSV.

Pour 2003, en matière de retraite agricole, il faut noter la mise en place du régime de retraite complémentaire obligatoire, en application de la loi n° 2002-308 du 4 mars 2002 tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles. Ce nouveau régime n'est cependant pas intégré au BAPSA, la seule conséquence de sa création pour celui-ci étant l'inscription dans ses dépenses, au chapitre 46-96 (Prestations vieillesse versée aux non-salariés du régime agricole) d'une subvention de 28 millions d'euros au titre de la participation de l'Etat au financement du régime complémentaire obligatoire, en application de l'article L. 732-58 du code rural et conformément aux dispositions de l'article 61 du présent projet de loi de finances.

Le recours croissant au produit de la C3S a, de fait, constitué une solution pour couvrir une partie du besoin de financement global du BAPSA. Il a aussi été souvent utilisé par le gouvernement précédent comme un moyen de réduire la subvention d'équilibre versée par le budget des charges communes au BAPSA.

Évolution respective du montant de C3S affecté au BAPSA et de la subvention d'équilibre budgétaire entre 1997 et 2003

(en millions d'euros)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

C3S affectéé au BAPSA

0

0

150

205,81

278,98

(LFI)

514,06

(LFR)

520

650

Subvention d'équilibre du budget général

1.109,7

1.190

1.204,8

539,1

823,7

270,2

(LFI)

560,2

(LFR)

522,7

II. UN PRÉLÈVEMENT SUR LES CAISSES DE MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE

Le II du présent article vise à instituer pour 2003, au profit du BAPSA, un prélèvement de 31 millions d'euros sur les caisses de MSA et en définit les modalités.

A. LA MISE À CONTRIBUTION DES CAISSES DE MSA DANS LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2002

L'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2002 n° 2002-1050 du 6 août 2002 a institué, pour 2002, des prélèvements sur trois organismes agricoles, pour un montant total de 456 millions d'euros, afin de couvrir une partie du besoin de financement du BAPSA pour 2002, chiffré à 746 millions d'euros, les 290 millions d'euros restant étant financés par une majoration de la subvention d'équilibre du budget général.

Parmi ces trois prélèvements, figurait un prélèvement de 161 millions d'euros sur les caisses de MSA institué au profit du BAPSA.

Ce prélèvement se justifiait à la fois par la nécessité impérieuse de trouver une solution au besoin de financement sans précédent du BAPSA en 2002 et par l'existence de réserves excédentaires disponibles des caisses de MSA en 2002.

L'existence de réserves excédentaires des caisses de MSA

Un rapport conjoint de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale de l'agriculture et de l'inspection générale des affaires sociales, datant de janvier 2002 et consacré à la centralisation de la trésorerie de la Mutualité sociale agricole, a mis en évidence la constitution d'importantes réserves de trésorerie par la majorité des caisses départementales de mutualité sociale agricole.

C'est le système du financement à l'émission qui a conduit les caisses à constituer des réserves afin de couvrir le risque de non-recouvrement. Le décret n° 550 du 21 juin 1971, relatif à la gestion financière des caisses de mutualité sociale agricole, encadre ces réserves entre un minimum et un maximum et prévoit d'abonder la réserve par les résultats de gestion des caisses.

Les caisses de MSA sont ainsi tenues de constituer, d'après l'article 2 du décret du 21 juin 1971 susvisé, par affectation des excédents de gestion enregistrés à leurs comptes de pertes et profits, les réserves suivantes, qui sont seules autorisées :

- une réserve d'immobilisation en contrepartie des investissements effectués nécessaires au fonctionnement de la caisse, au financement des oeuvres sociales et à l'octroi de prêts aux ressortissants dans le cadre de l'action sanitaire et sociale ;

- une réserve générale destinée à couvrir les restes à recouvrer des cotisations techniques et de gestion ;

- des réserves spécifiques pour partie affectées à des activités complémentaires (médecine du travail, assurance complémentaire, accidents du travail des exploitants agricoles).

Ce système est à la base de l'autonomie financière des caisses de MSA. Selon les décisions du conseil d'administration, l'excédent de gestion peut donc être affecté à la constitution de marges de manoeuvre futures mais également au bénéfice des adhérents de façon indirecte (développement de l'action sociale et services de proximité) ou directe (baisse des cotisations de gestion, date et taux provisionnel d'appel des cotisations des exploitants, financement des reports d'échéance).

Le rapport d'inspection précité a mis en évidence, en bilan 2000, un montant total des réserves de MSA de 1,84 milliard d'euros, dont 1,64 milliard d'euros provenant des réserves des caisses départementales et près de 200 millions d'euros provenant des réserves de la caisse centrale. Le rapport souligne que l'accumulation de ces réserves a été peu maîtrisée par les caisses de MSA et que ces dernières « peuvent toujours agir sur leur excédent de gestion pour enrayer la croissance des réserves. Cette action passe notamment par le développement de l'action sanitaire et sociale envisageable après plusieurs années de gel des budgets, la modulation à la baisse des cotisations de gestion des exploitants et salariés mais également le report des dates d'appel des cotisations exploitants. Force est toutefois de constater que ces actions qui mobilisent les réserves en soutien de trésorerie et affectent les produits financiers, ne sont que très marginalement mises en oeuvre même au niveau des caisses les plus dotées de réserves ».

Le prélèvement de 161 millions d'euros sur les caisses de MSA, institué au profit du BAPSA en 2002, a été effectué selon les modalités suivantes :

- 16 millions d'euros sur les allocations de gestion versées aux caisses en vertu de l'article 723-11 du code rural, répartis au prorata du montant de l'assiette des cotisations mentionnées à l'article 731-10 du même code émises au titre de l'année 2001 ;

- 145 millions d'euros sur les réserves et reports à nouveau des caisses de mutualité sociale agricole, au prorata de ces réserves et reports à nouveau disponibles inscrits à leurs comptes financiers au 31 décembre 2001.

Ainsi, 10 % du montant total du prélèvement institué pour 2002 sur les caisses de MSA ont été prélevés sur les allocations de gestion versées aux caisses de MSA en proportion du montant de l'assiette des cotisations techniques levées par chaque caisse. Cette forme de prélèvement avait pour but de permettre de faire participer toutes les caisses, même symboliquement, au financement de ce prélèvement en retenant une contribution minimale calculée au prorata de l'assiette des cotisations sociales des non-salariés agricoles émises au titre de l'année 2002, cette assiette sociale étant représentative de leur poids respectif dans le financement total de la gestion administrative de la MSA.

Le reste du prélèvement, soit 145 millions d'euros, a été réparti au prorata des réserves et reports à nouveau disponibles des caisses de MSA.

Au total, le montant des réserves des caisses de MSA au 31 décembre 2001 s'établissait de la manière suivante :

Total des réserves des caisses de la Mutualité sociale agricole
au 31 décembre 2001

(en millions d'euros)

Réserves hors immobilisation (1)

1.091

Réserve technique (2)

620,8

Mobilisation des réserves destinées au Fonds de solidarité (3)

106,4

Solde [1 - (2 + 3)]

364

Réserves disponibles des caisses ayant un solde positif

445,6

Prélèvement en 2002

161

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. LE PRÉLÈVEMENT DE 31 MILLIONS D'EUROS EFFECTUÉ SUR LES CAISSES DE MSA PAR LE PRÉSENT ARTICLE

1. Le dispositif initialement proposé par le gouvernement

Dans sa rédaction initiale, le présent article instituait, pour 2003, un prélèvement de 31 millions d'euros effectué selon les modalités suivantes :

- 3 millions d'euros sur les allocations de gestion versées aux caisses de mutualité sociale agricole en vertu de l'article L. 723-11 du code rural, répartis au prorata du montant desdites allocations de gestion au titre de l'année 2002 ;

- 28 millions d'euros sur les réserves et reports à nouveau des caisses de mutualité sociale agricoles, au prorata de ces réserves et reports à nouveau disponibles inscrits à leurs comptes financiers au 31 décembre 2002.

En outre, il était précisé que le recouvrement de ce prélèvement est assuré par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, par compensation sur les financements qu'elle alloue aux caisses de MSA.

Il revient donc à la Caisse centrale de MSA de collecter l'ensemble des prélèvements sur chacune des caisses concernées, par compensation sur les financements qu'elle leur alloue, c'est-à-dire concrètement que la Caisse centrale minorera du prélèvement prévu sur chaque caisse départementale concernée le versement de dotations effectué aux dites caisses. Cette procédure de recouvrement a pour objet de réduire les flux financiers de sens contraire. La Caisse centrale de MSA effectuera ensuite le transfert du montant total du prélèvement (31 millions d'euros) au BAPSA.

2. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale

L'assemblée nationale a adopté un amendement déposé par notre collègue député Yves Censi, rapporteur spécial du BAPSA, visant à préciser que la fraction de 3 millions d'euros prélevée sur les allocations de gestion versées aux caisses de MSA en vertu de l'article L. 723-11 du code rural, est répartie au prorata du montant de l'assiette des cotisations mentionnées à l'article L. 731-10 du même code émises au titre de l'année 2002, et non plus au prorata desdites allocations de gestion.

Il s'agit ici de calquer la rédaction du présent article sur celle de l'article 2 de loi de finances rectificative pour 2002 précitée. En effet, la répartition au prorata des allocations de gestion reçues par chaque caisse de MSA, retenue dans la version initiale du gouvernement, constituait un critère insuffisamment précis au regard de l'article 34 de la Constitution, d'où la nécessité d'y substituer une répartition au prorata du montant de l'assiette des cotisations des non salariés-agricoles de chaque caisse de MSA.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SUR LA FIXATION DU MONTANT DE C3S AFFECTÉ AU BAPSA

Votre rapporteur général a eu plusieurs fois l'occasion, au cours de la précédente législature, d'exprimer la position de la commission des finances sur le recours croissant et systématique au produit de la C3S pour financer les dépenses du budget annexe des prestations sociales agricoles.

Traditionnellement, votre commission des finances considérait que, en raison notamment de son fondement juridique instable et mouvant, ce prélèvement sur le produit de la C3S n'était pas acceptable.

Il convient néanmoins ici de souligner que le régime juridique de cette affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA s'est amélioré grâce à la modification de l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale qui mentionne désormais explicitement le régime de protection sociale des exploitants agricoles comme affectataire direct de la C3S, ce qui permet de donner un caractère pérenne à cette affectation.

En outre, la détermination du montant de ce prélèvement en loi de finances initiale tranche avec les méthodes auxquelles avait le plus souvent recours le gouvernement précédent.

Ainsi, pour 1999, le prélèvement avait été opéré uniquement par l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, sans prévoir de disposition « miroir » en loi de finances.

L'année suivante, le projet de loi de finances pour 2000 n'avait pas intégré ce prélèvement sur la C3S dans les recettes du BAPSA mais le gouvernement avait corrigé cette erreur par un amendement présenté en fin de première partie, devenu l'article 54 de la loi de finances pour 2000, n° 99-1172 du 30 décembre 1999. En revanche, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, n° 99-1140 du 29 décembre 1999 n'avait pas prévu de disposition équivalente.

En outre, l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2000, n° 2000-1353 du 30 décembre 2000, a majoré de 53,36 millions d'euros le prélèvement opéré sur le produit de la C3S au profit du BAPSA en 2000.

Enfin les projets de loi de finances pour 2001 et 2002 avaient prévu cette affectation par un article de première partie et l'avaient intégré dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Toutefois, l'article 12 de la loi de finances rectificative pour 2001, n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 a affecté au BAPSA un montant supplémentaire de C3S de 235,08 millions d'euros, conformément aux dispositions de l'article 17 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

La procédure suivie par le gouvernement actuel est plus satisfaisante et permet d'assainir les conditions du prélèvement désormais traditionnel sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

Il n'en reste pas moins que le prélèvement croissant sur le produit de la C3S au profit du BAPSA a pour conséquence de détourner des régimes des commerçants et des artisans ainsi que du FSV et du FRR, une partie des sommes qui leur sont normalement dues au titre de la C3S.

Compte emplois-ressources de la C3S depuis 2000

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

prévisions

2003

prévisions

Ressources (I)

Total des encaissements de C3S et revenus des placements

2.813

3.081

3.287

3.420

Emplois II

Total des emplois

2.261

2.514

2.329

2.253

- Affectation à la CANAM

1.259

598

703

569

- Affectation à l'ORGANIC (y compris régime complémentaire du bâtiment)

553

861

771

643

- Affectation à la CANCAVA

288

477

322

379

- Prélèvement au profit du BAPSA

152

567 c)

520

650

- Transfert du fonds de réserve pour les retraites

-

-

-

-

- Dépenses de gestion

9

11

13

12

Solde des opérations courantes (I-II)

552

567

958

1.167

Solde transféré au FSV (1ère section) en année n+ 1 (= réservé du compte en N - 1)

623

551

567

958

Réserve du compte en fin d'année n

551

567

958

1.167

Source : rapport sur les comptes de la sécurité sociale, commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2002

B. SUR LE PRÉLÈVEMENT EFFECTUÉ SUR LES CAISSES DE MSA

Dans son analyse de l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée, votre rapporteur général avait tenu à rappeler que « de façon générale, la concertation et la négociation valent mieux que la pratique de ponctions autoritaires ». En outre, il avait estimé que « le besoin de financement du BAPSA risque de perdurer au delà de 2002 du fait, par exemple, de la mise en oeuvre de la loi n° 2002-308 du 4 mars 2002 tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles, dont les premières manifestations financières devraient être constatées en 2003, du fait également de la dérive des dépenses d'assurance maladie qui ne devraient sans doute pas être maîtrisées d'ici 2003 ».

À l'aune de cette analyse, votre rapporteur général souhaite d'abord souligner que, contrairement au prélèvement de 161 millions d'euros effectué par la loi de finances rectificative pour 2002 précitée qui n'avait l'objet d'aucune négociation avec les caisses de MSA, le prélèvement opéré par le présent article « a fait l'objet d'une consultation des organisations professionnelles agricoles et des dirigeants de la mutualité » d'après l'exposé des motifs du présent article. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, il semble en effet qu'un dialogue entre le gouvernement et les représentants de la MSA ait été engagé pour la fixation du montant du prélèvement en 2003.

En outre, il convient de souligner que ce prélèvement supplémentaire devrait permettre de couvrir la participation de l'Etat au financement du nouveau régime de retraite complémentaire obligatoire fixée par l'article 61 du présent projet de loi de finances à 28 millions d'euros pour l'année 2003. Toutefois, la question de l'équilibre financier de ce nouveau régime de retraite complémentaire obligatoire reste entière et son financement en année pleine risque de déséquilibrer de manière durable le BAPSA. À l'avenir, le gouvernement ne pourra plus avoir recours aux réserves des caisses de MSA qui se sont drastiquement réduites.

Au total en effet, on peut estimer que, sur 2002 et 2003, la mise à contribution des caisses de MSA au financement du BAPSA se sera élevé à plus de 280 millions d'euros.

En effet, pour compenser la perte de cotisations de gestion induite par l'introduction de la CSG comme mode de financement du régime des prestations sociales agricoles, l'article 75 de la loi de finances rectificative pour 2001 précitée prévoit qu'une partie du produit de la CSG sera affectée à la gestion des caisses de MSA et des autres assureurs habilités. Cet article dispose que le montant du prélèvement est fixé par arrêté, dans la limite de 31 millions d'euros. Ce prélèvement a été effectué en 2001 mais il ne le sera ni en 2002 ni en 2003.

Votre rapporteur général, conscient des graves difficultés financières actuelles du BAPSA, soutient la volonté du gouvernement de trouver une solution à ce besoin de financement.

Il tient toutefois à souligner, d'une part, que les réserves des caisses de MSA ne sont pas extensibles « à l'infini » et qu'un renouvellement de ce type de prélèvement dans les années à venir serait dangereux pour la pérennité des actions menées par ces caisses, d'autre part, qu'il demeure indispensable de trouver des sources de financement pérennes au BAPSA et de faire reposer le BAPSA sur des prévisions de dépenses et de recettes réalistes, afin de garantir à terme l'équilibre du budget annexe sans avoir recours à de tels prélèvements.

Il convient en outre de rappeler que, si la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances n'a pas supprimé les budgets annexes, la rédaction de son article 18 rend encore plus rigoureuses les conditions qui autorisent d'y recourir. Le BAPSA sera amené à disparaître au plus tard d'ici le premier exercice d'entrée en vigueur des dispositions budgétaires de la nouvelle loi organique, à savoir d'ici 2006.

La suppression à terme du BAPSA devrait entraîner son intégration dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ainsi, l'ensemble du régime social agricole devrait être examiné par le Parlement au moment de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, comme l'ensemble des autres régimes sociaux des non-salariés. D'ailleurs le BAPSA ne recouvre à l'heure actuelle qu'une partie du régime social des exploitants agricoles puisqu'il exclut, de fait, les salariés agricoles, le régime des accidents du travail et le régime de retraite complémentaire obligatoire des exploitants agricoles, ainsi que les dépenses de gestion, d'action sanitaire et sociale en faveur des agriculteurs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22

Aménagement de l'assiette des cotisations de solidarité affectées au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)

Commentaire : le présent article vise à créer une assiette forfaitaire provisoire applicable au calcul de la cotisation de solidarité due au régime de protection sociale exploitants agricoles par les personnes ayant le statut d'associés de sociétés de personnes non affiliées à ce régime, percevant des revenus professionnels au titre de l'activité agricole de ces sociétés.

I. LE DROIT EXISTANT

Le code rural définit actuellement deux types de cotisations de solidarité, dues au régime de protection sociale des non-salariés agricoles, à la charge de personnes non affiliées à ce régime.

La cotisation de solidarité, mentionnée à l'article L. 731-23 du code rural, est due par les personnes qui dirigent une exploitation ou une entreprise agricole dont l'importance est inférieure à la moitié de la surface minimum d'installation (SMI), qui correspond au seuil d'affiliation au régime des exploitants agricoles.

Le présent article vise la cotisation de solidarité, mentionnée à l'article L. 731-24 du code rural, qui est due par les associés de sociétés de personnes non affiliés au régime des non-salariés agricoles et percevant des revenus professionnels provenant d'activités non-salariées agricoles. Cette cotisation est calculée en pourcentage de leurs revenus professionnels afférents à l'année précédant celle au titre de laquelle la cotisation est due.

En 2001 et en 2002, le taux de cette cotisation a été fixé par décret à 3,4 %.

Elle est due, théoriquement, par 45.000 associés identifiés par les caisses de MSA mais effectivement payée par seulement 18.000 personnes.

En 2001, le rendement effectif de cette cotisation a été de l'ordre de 4,1 millions d'euros, ce qui représentait 15,5 % de l'ensemble des cotisations de solidarité versées au BAPSA.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les difficultés de recouvrement de cette cotisation par les caisses de mutualité sociale agricole (CMSA) sont grandes. En effet, cette cotisation n'est pas systématiquement mise en recouvrement par les CMSA qui, pour certaines décident de ne mettre cette cotisation en recouvrement qu'en cas de besoin de ressources supplémentaires, pour d'autres ne la recouvrent pas. En outre, le recouvrement de cette cotisation de solidarité, qui s'apparente plus à une taxation d'activité, n'est pas soumise à un régime de sanction spécifique.

En outre, le régime de cette cotisation de solidarité a pu inciter à des « montages » juridiques consistant pour l'associé minoritaire - en général le conjoint - d'une société de personne ayant une activité agricole, à continuer à participer aux travaux de l'exploitation agricole, sans être affilié au régime des non-salariés agricoles et donc sans verser de cotisations à la MSA (au taux moyen par exploitant de 30 % des revenus professionnels), mais en ne versant que cette modeste cotisation de solidarité, au taux de 3,4 %. Ainsi la mise en société permet, dans ce cas, de pratiquer une forme d'évasion « sociale » et d'échapper au paiement des cotisations sociales concernant l'associé minoritaire, à savoir le plus souvent le conjoint.

II. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article concerne la seule cotisation de solidarité visée par l'article L. 731-24 du code rural.

Dans sa version initialement proposée par le gouvernement, il avait pour but, d'une part, de créer une assiette forfaitaire provisoire sur la base de laquelle ladite cotisation de solidarité pourrait être calculée lorsque les revenus professionnels des associés de société de personnes concernés ne sont pas connus, d'autre part, d'appliquer cette même assiette forfaitaire à la CSG et à la CRDS dont sont redevables ces associés.

A. LA CRÉATION D'UNE ASSIETTE FORFAITAIRE PROVISOIRE POUR LE CALCUL DE LA COTISATION DE SOLIDARITÉ DUE AU TITRE DE L'ARTICLE L. 731-24 DU CODE RURAL

Le I du présent article, dans sa rédaction initiale proposée par le gouvernement, avait pour but de créer une assiette forfaitaire provisoire sur laquelle sera assise la cotisation de solidarité dont sont redevables les associés de société de personnes non-affiliés au régime de protection des exploitants agricoles et percevant des revenus professionnels au titre d'une activité agricole, lorsque ces revenus ne sont pas connus pour l'année précédant celle au titre de laquelle la cotisation est due.

Cette assiette forfaitaire provisoire est déterminée dans des conditions fixées par décret. En outre, le montant de la cotisation est régularisée lorsque les revenus sont connus.

L'exposé des motifs du présent article précise que « l'absence d'assiette forfaitaire provisoire accroît les risques de perte d'assiette dus notamment à l'absence de déclarations de revenus par les intéressés ».

Désormais, même en l'absence de déclaration de revenus, les associés de société de personnes redevables de la cotisation de solidarité de l'article L. 731-24 du code rural se verront dans l'obligation d'acquitter cette cotisation, sur la base d'une assiette forfaitaire.

L'objectif de cette disposition est donc, avant tout, de permettre un meilleur recouvrement et un meilleur contrôle du versement de cette cotisation de solidarité.

Le rendement prévu au titre de l'aménagement de l'assiette de cette cotisation de solidarité est évalué à 15 millions d'euros. Les effets de la mise en place de cette assiette forfaitaire devrait concerner les nouveaux associés non-exploitants et permettre un certain nombre de régularisations. Quelques 45.000 personnes sont en effet potentiellement assujetties à cette cotisation, alors qu'en 2000 seules 9.000 personnes cotisaient effectivement. En 2001, le ministère de l'agriculture et la caisse centrale de mutualité sociale agricole ayant attiré l'attention des CMSA sur la nécessité d'améliorer le recouvrement de cette cotisation, ce sont 18.000 personnes, soit le double de l'année précédente qui ont cotisé, ce qui ne représente cependant que la moitié des personnes potentiellement redevables.

B. L'APPLICATION DE CETTE ASSIETTE FORFAITAIRE À LA CSG ET À LA CRDS

Le II du présent article vise à harmoniser le régime de la cotisation de solidarité due au titre de l'article L. 731-24 du code rural avec celui de la CSG et de la CRDS dont sont également redevables les associés de société de personnes visés à l'article L. 731-24 précité.

Ainsi, il sera appliqué à la CSG et à la CRDS la même assiette forfaitaire que celle définie au I, via une modification de l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale.

Cette assiette forfaitaire provisoire est égale à 900 fois le SMIC, le montant de cette contribution étant régularisée une fois les revenus connus.

La fixation du montant de l'assiette forfaitaire provisoire a été établie pour inciter les associés non-exploitants à déclarer leurs revenus et donc à ne pas avoir recours à cette assiette forfaitaire provisoire.

Le présent article précise également que le SMIC et la valeur de la SMI à prendre en considération pour le calcul de ces assiettes forfaitaires sont ceux en vigueur au 1er janvier de l'année au titre de laquelle la contribution est due.

Enfin, le III précise que les dispositions du présent article sont applicables à compter du 1er janvier 2003.

C. LA DÉTERMINATION PAR DÉCRET DU TAUX DE LA COTISATION DE SOLIDARITÉ ET DU MONTANT DE L'ASSIETTE FORFAITAIRE PROVISOIRE QUI LUI EST APPLICABLE

Le I du présent article, visant la cotisation de solidarité définie à l'article L. 731-24 du code rural, précise que l'assiette forfaitaire applicable aux revenus des associés de sociétés de personnes concernés, sera définie dans des conditions fixées par décret. De même il dispose que le taux de cette cotisation est déterminé par décret.

L'exposé des motifs accompagnant le présent article précise que « le relèvement du taux de cette cotisation dans le cadre du décret annuel relatif au financement du régime de protection sociale des non salariés agricoles portera le rendement total supplémentaire de cette mesure à 56 millions d'euros ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, ce rendement supplémentaire correspondrait à un relèvement du taux de la cotisation à 10 % des revenus professionnels, au lieu des 3,4 % actuels, soit un quasi-triplement du taux aujourd'hui en vigueur.

Les dispositions nouvelles adoptées à l'Assemblée nationale devraient toutefois permettre de contenir l'augmentation du taux annoncée par le gouvernement.

III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. L'ÉLARGISSEMENT DE L'ASSIETTE DE LA COTISATION DE SOLIDARITÉ VISÉE À L'ARTICLE L. 731-24 DU CODE RURAL

Estimant qu'un quasi-triplement du taux de la cotisation de solidarité définie à l'article L. 731-24 du code rural n'était pas acceptable, l'Assemblée nationale a adopté un amendement déposé par nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Yves Censi, rapporteur spécial du BAPSA, visant, notamment, à élargir l'assiette de cette cotisation de solidarité aujourd'hui uniquement applicable aux associés de sociétés de personnes.

Ainsi, le I du présent article prévoit désormais que cette cotisation de solidarité est également due par :

- les associés de sociétés de personnes, non affiliés au régime des exploitants agricoles, sur les revenus de capitaux mobiliers qu'ils reçoivent au titre de leur participation dans des sociétés ayant une activité agricole, tels que définis à l'article 109 du code général des impôts, à savoir tous les bénéfices ou produits qui ne sont pas mis en réserve ou incorporés au capital et toutes les sommes ou valeurs mises à la dispositions des associés, actionnaires ou porteurs de parts, non prélevées sur les bénéfices ;

- les associés, personnes morales, des sociétés ne relevant pas de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S).

L'élargissement de l'assiette de la cotisation de solidarité aux membres non-participant aux travaux des sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés ainsi que, plus largement, aux personnes morales, membres d'une société agricole non soumise à la C3S, a pour objectif de contribuer à l'amélioration du rendement de cette cotisation de solidarité.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, cet élargissement de l'assiette des cotisations de solidarité devrait permettre de multiplier cette assiette déclarée par quatre. Elle passerait ainsi de 223 millions d'euros actuellement à 881 millions d'euros.

En outre, cet élargissement d'assiette devrait permettre de couvrir les 56 millions d'euros de besoins supplémentaires annoncés par le gouvernement sans augmentation du taux de la cotisation.

B. LA MODIFICATION DES CONDITIONS D'AFFILIATION AU RÉGIME DES NON-SALARIÉS AGRICOLES

1. Le droit existant

Le premier alinéa de l'article L. 722-5 du code rural dispose que l'importance minimale de l'exploitation ou de l'entreprise agricole requise pour que leurs dirigeants soient considérés comme non-salariés agricoles est fixée à la moitié de la surface minimum d'installation (SMI).

En outre, le troisième alinéa du même article dispose qu'en cas de coexploitation ou d'exploitation sous forme sociétaire, l'importance de l'exploitation ou de l'entreprise doit être au moins égale ou équivalente à la moitié de la SMI multipliée par le nombre de membres ou d'associés participant aux travaux que comprend la coexploitation ou la société.

2. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement déposé par nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Yves Censi, rapporteur spécial du BAPSA, visant à redéfinir les conditions d'affiliation au régime des non-salariés agricoles en cas de coexploitation ou d'exploitation sous forme sociétaire.

Le I bis du présent article propose, à ce titre, une nouvelle rédaction du troisième alinéa de l'article L. 722-5 du code rural qui disposerait qu'en cas de coexploitation ou d'exploitation sous forme sociétaire, pour que les membres ou associés participant aux travaux soient considérés comme non-salariés agricoles, l'importance minimale de l'exploitation ou de l'entreprise agricole requise est égale à la moitié de la SMI.

Désormais, il est donc proposé que les membres ou associés participant aux travaux de coexploitations ou d'exploitations sous forme sociétaire soient considérés comme appartenant au régime des non-salariés agricoles dès lors que l'importance minimale de l'exploitation ou de l'entreprise est égale à la moitié de la SMI, et non plus à la moitié de la SMI multipliée par le nombre de membres ou d'associés participant aux travaux.

Le raisonnement qui est ici privilégié est un raisonnement collectif, considérant la taille de l'exploitation ou de l'entreprise dans son ensemble, et non plus un raisonnement individuel considérant la taille de l'exploitation ou de l'entreprise en fonction du nombre de membres ou d'associés participant aux travaux, le but étant d'éviter un partage artificiel des sociétés entre une multitude d'associés qui permet actuellement aux membres ou associés de ces sociétés de ne pas franchir le seuil d'affiliation au régime des non salariés agricoles et donc de ne pas verser de cotisations sociales à ce titre.

Cette modification devrait avoir pour conséquence de faire basculer 17,5 % des redevables de la cotisation de solidarité visée par le présent article dans le catégorie des exploitants agricoles.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans l'ensemble, votre rapporteur général estime que la définition d'une assiette forfaitaire provisoire applicable au calcul de la cotisation de solidarité visée à l'article L. 731-24 du code rural devrait permettre un meilleur recouvrement de cette cotisation ainsi qu'un meilleur contrôle des assujettis potentiels ne déclarant pas toujours leurs revenus à ce titre aux caisses de mutualité sociale agricole.

Le projet initial présenté par le gouvernement faisait état d'un relèvement très significatif du taux de cette cotisation afin notamment d'en augmenter le rendement.

Afin de « contrecarrer » le relèvement important de ce taux, l'Assemblée nationale a modifié le présent article par des dispositions justifiées mais d'une portée inégale sur le régime des exploitants agricoles.

L'élargissement de l'assiette de la cotisation de solidarité à d'autres catégories d'associés de société est justifié puisqu'il permettra d'une part, de contenir l'augmentation du taux de la cotisation initialement envisagée par le gouvernement, d'autre part d'asseoir cette cotisation sur une assiette plus équitable.

La modification des conditions d'affiliation au régime des non-salariés agricoles semble plus problématique à votre rapporteur général.

Elle devrait en effet permettre le rattachement de nombreux nouveaux non-salariés agricoles au régime, qui cotiseront cependant à un niveau modeste puisque situés sur une petite exploitation. Ces « nouveaux arrivants » pourraient contribuer au creusement du déséquilibre financier du BAPSA puisque, d'une part, leurs cotisations seront inférieures aux prestations versées et que d'autre part, leur entrée dans le régime entraînera une baisse de la compensation démographique.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le but de cette nouvelle définition d'affiliation au régime des exploitants agricoles est, avant tout, de permettre à certains membres ou associés, participant aux travaux des sociétés ayant pour objet de développer une activité agricole, d'avoir une couverture sociale autre que la seule couverture maladie universelle par exemple.

Votre rapporteur général souhaiterait que le gouvernement puisse apporter des éléments d'information complémentaires quant à l'impact sur le BAPSA de cette modification de conditions d'affiliation au régime des non-salariés agricoles.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23

Détermination du montant du prélèvement de solidarité pour l'eau, affecté au compte d'affectation spéciale n° 902-00
« Fonds national de l'eau »

Commentaire : le présent article vise à maintenir à 81,63 millions d'euros en 2003 le montant du prélèvement de solidarité pour l'eau sur les agences de l'eau, destiné à abonder le Fonds national de solidarité pour l'eau qui prend en charge le financement de missions régaliennes de l'Etat en matière de politique de l'eau.

I. LE FONDS NATIONAL DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU (FNSE) ET SON FINANCEMENT

A. LE FNSE

L'article 58 de la loi de finances pour 2000 a renommé le compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de développement des adductions d'eau » (FNDAE) en « Fonds national de l'eau » (FNE) et créé deux sections autonomes en son sein139(*) :

- la section A correspond au FNDAE : gérée par le ministère de l'agriculture, elle permet de retracer l'octroi de subventions, et subsidiairement de prêts, aux collectivités territoriales qui réalisent des travaux d'adduction d'eau potable et d'assainissement dans les communes rurales ;

- la section B correspond au nouveau fonds dénommé « Fonds national de solidarité pour l'eau » (FNSE) : gérée par le ministère de l'écologie et du développement durable, elle permet de retracer les opérations relatives aux actions de solidarité nationale dans le domaine de l'eau et de la connaissance de l'eau, de la pêche et des milieux aquatiques, ainsi que le fonctionnement d'instances de concertation relatives à la politique de l'eau.

Chacune de ces sections a ses dépenses, ses recettes propres, son comité de gestion ainsi que son « ministère dépensier ».

Le FNSE est géré par le ministre de l'écologie et du développement durable, assisté par un comité consultatif dont la composition est fixée par décret140(*). Ce comité, composé de trente-deux membres, « émet un avis sur le projet de programmation annuelle des crédits du FNSE et sur le bilan annuel de l'utilisation de ces crédits ».

Ce fonds a pour objectifs :

- d'une part, de renforcer les moyens de l'Etat dans le domaine de la politique de l'eau : les « programmes publics d'intérêt national » (préservation des zones humides, économies d'eau dans les quartiers d'habitat social dégradés, connaissance de la ressource en eau, assainissement outre-mer, etc.) sont pris en charge par ce fonds ;

- et, d'autre, part de mener des actions de péréquation entre bassins.

Les crédits du fonds national de solidarité pour l'eau

(en millions d'euros)

 

2001

2002

Péréquation et solidarité

36,4

37,5

Connaissance des données sur l'eau et les milieux aquatiques

24,4

28,3

Lutte contre les pollutions diffuses

12,7

16,0

Actions de sensibilisation

4,5

1,6

Total

78,0

83,4

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

En 2002, les crédits du FNSE représentent 37 % de l'ensemble des crédits du FNE.

B. LE FNSE EST FINANCÉ PAR LES AGENCES DE L'EAU

Le FNSE comporte en recettes, outre des recettes diverses ou accidentelles, issues du paiement par des tiers de prestations dans le domaine de l'hydrométrie ou correspondant à la participation d'Electricité de France (EDF) dans le cadre du programme Saône-Rhin, le produit d'un prélèvement de solidarité pour l'eau versé par les agences de l'eau et dont le montant est déterminé chaque année en loi de finances. Le montant de ce prélèvement est inscrit comme dépense obligatoire dans le budget primitif des agences de l'eau.

La répartition du prélèvement entre les différentes agences est fondée :

- pour un tiers, sur la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole ;

- et, pour les deux autres tiers, sur la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention.

C'est l'article 29 de la loi de finances pour 2002 qui a déterminé le montant et la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau. Ce montant, soit 81,63 millions d'euros, était en progression de 7 % par rapport à l'année précédente.

Quant à sa répartition, elle s'est établie de la façon suivante en 2002 :

Répartition du prélèvement par agence pour 2002

(en millions d'euros et %)

Agences de l'eau

Montant du prélèvement

Pourcentage du total

Artois Picardie

6,25

7,7

Rhin Meuse

6,91

8,5

Adour Garonne

7,51

9,2

Loire Bretagne

13,01

15,9

Rhône Méditerranée Corse

18,81

23,0

Seine Normandie

29,14

35,7

Total

81,63

100

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

II. UN DISPOSITIF INCHANGÉ PAR RAPPORT À 2002

Le gouvernement propose dans le présent article de maintenir à la fois le montant et la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau sur les agences de l'eau décidés en 2002, soit 81,63 millions d'euros.

En revanche, le produit des recettes diverses ou accidentelles du FNSE serait en recul de 24,1 %, à hauteur de 1,37 million d'euros, mais ce montant ne représente que 1,6 % des crédits du fonds.

Les actions qui seront financées en 2003 sur le FNSE sont retracées dans le tableau suivant.

Actions prévues en 2002 et 2003

(en millions d'euros)

 

2002

2003

Investissement

40,60

21,30

Investissements - Equipement pour l'acquisition de données

3,20

3,30

Subventions d'investissement

37,40

18

- Restauration des rivières et des zones d'expansion des crues ; protection et restauration des zones humides ; plans migrateurs

19,21

5,00

- Réduction des pollutions diffuses

3,35

1,00

- Assainissement outre-mer et en Corse

7,85

9,00

- Restauration des milieux dégradés

4,70

1,50

- Economies d'eau dans l'habitat collectif social

2,29

1,50

Fonctionnement

42,85

61,70

Etudes et fonctionnement

23,41

17,9

- Fonctionnement des instances contribuant à la mise en oeuvre de la politique de l'eau

0,31

0,30

- Etudes, connaissance et données patrimoniales sur l'eau

22,61

17,50

- Formation, actions de coopération internationale

0,49

0,10

Subvention de fonctionnement

19,44

43,80

- Subvention de fonctionnement à divers établissements publics

8,23

23,00

- Subvention de fonctionnement aux associations, collectivités locales et territoriales et à d'autres organismes

7,78

17,80

- Subvention au CNASEA

3,43

3,00

TOTAL

83,43

83,00

Source : projet de loi de finances pour 2003 - fascicule comptes spéciaux du trésor

Au total, le « budget simplifié » du FNSE évolue de la façon suivante entre 2002 et 2003 :

« Budget simplifié » du FNSE

(en millions d'euros)

 

2002

2003

Evolution (en %)

Recettes

83,43

83,00

- 0,5

Prélèvement de solidarité pour l'eau

81,63

81,63

-

Recettes diverses ou accidentelles

1,80

1,37

- 23,9

Dépenses

83,43

83,00

- 0,5

Investissement

40,60

21,30

- 47,5

Fonctionnement

42,83

61,70

+ 44,1

Source : projet de loi de finances pour 2003 - fascicule comptes spéciaux du Trésor

Il convient de noter que, si les recettes du FNSE vont rester globalement stables en 2003, ses dépenses vont connaître une profonde évolution de leur ventilation, au bénéfice du fonctionnement et au détriment de l'investissement.

III. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La position de l'Assemblée nationale sur le présent article a évolué.

En effet, au cours de la réunion de sa commission des finances, elle a adopté à l'unanimité, sur proposition de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, un amendement de suppression du présent article, au motif que « le taux de consommation des crédits ouverts est si faible que les reports de crédits disponibles sont supérieurs à un an de consommation. Même en extrapolant à l'année 2002 et à l'année 2003 l'accélération de la consommation des crédits qui semble apparaître depuis quelque temps, il y aura encore à la fin de l'année 2002 des reports de crédits très importants, suffisant pour garantir un bon niveau d'activité du fonds en 2003 », et ajoutait que « au demeurant, la trésorerie des agences [de l'eau] est d'environ 860 millions d'euros »141(*).

Or, au cours des débats à l'Assemblée nationale142(*), le rapporteur général du budget a retiré l'amendement de suppression adopté en commission, pour déposer un « amendement de repli », réduisant de 80 à 40 millions d'euros le montant du prélèvement de solidarité, après des « contacts » pris auprès du ministère de l'écologie et du développement durable.

Au terme d'un débat, au cours duquel le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire avait demandé que le montant du prélèvement de solidarité soit au moins fixé à 60 millions d'euros, l'Assemblée nationale a adopté l'amendement de son rapporteur général, qui propose de répartir ce prélèvement de 40 millions d'euros entre les agences de l'eau de la façon suivante :

Répartition du prélèvement adopté par l'Assemblée nationale

(en millions d'euros)

Agences de l'eau

Montant du prélèvement

Artois Picardie

3,06

Rhin Meuse

3,38

Adour Garonne

3,68

Loire Bretagne

6,38

Rhône Méditerranée Corse

9,22

Seine Normandie

14,28

Total

40,00

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général tient à rappeler que le Sénat, sur sa proposition, avait, l'année dernière, supprimé le prélèvement de solidarité pour l'eau affecté au FNSE, sur la base de deux arguments :

- l'extrême faiblesse du taux de consommation des crédits du fonds et, par conséquent, l'importance des reports ;

- et le caractère non satisfaisant de la répartition des dépenses entre le compte d'affectation spéciale et le budget général, également souligné par la Cour des comptes : il paraissait dès lors légitime à votre commission des finances que l'Etat assume sur « son » budget général les dépenses qui lui incombent au titre de ses missions régaliennes et des actions de solidarité et que le compte d'affectation spéciale ne finance que des actions d'intérêt commun aux agences.

Or, force est de constater que la gestion du FNSE ne s'est guère améliorée depuis lors sur chacun de ces deux points.

Il convient de rappeler à cette occasion l'appréciation portée par notre collègue Philippe Adnot, rapporteur spécial des crédits de l'écologie et du développement durable, sur le FNSE.

À quoi sert le FNSE ?

L'année dernière, notre collègue Philippe Adnot avait dénoncé « l'hypocrisie du financement de la politique de l'eau », et écrivait : « l'instauration du FNSE constitue le moyen de faire payer la politique de la direction de l'eau par les agences de l'eau. Les crédits de la direction de l'eau ont été réduits drastiquement, le prélèvement du FNSE sur les agences a été revalorisé ».

Cette situation l'a conduit à s'interroger sur l'utilité du FNSE, d'autant plus qu'elle semble perdurer.

L'ancien contrôleur financier central du ministère lui a d'ailleurs indiqué qu'il était « difficile de définir l'activité du fonds ». Cette appréciation paraît d'autant plus fondée que le fonds a versé, en 2002, une subvention au Conseil supérieur de la pêche ! Pourquoi une telle subvention n'est-elle pas inscrite au budget général alors qu'il s'agit à l'évidence de financer une mission de service public ? Cette anomalie tendrait à démontrer que le FNSE a été institué avant que n'auraient été définies ses missions.

Par ailleurs, le fonctionnement du fonds, effectif à compter de 2001, paraît peu optimal143(*). Si le fonds est doté d'un comité consultatif chargé par le décret n° 2000-953 du 22 septembre 2000 d'assister le ministre, il convient de souligner que ce comité ne s'est réuni qu'une seule fois, et que, selon les informations dont dispose votre rapporteur spécial, aucun procès-verbal n'en aurait jamais été établi.

La gestion financière du FNSE n'est guère meilleure. Dans son rapport sur la gestion 2001, le contrôleur financier central note que le budget du fonds « démontre que face à 132,13 millions d'euros de ressources, 36,79 millions d'euros seront à reporter, soit plus que la dotation initiale de la LFI de l'année ».

Des montants importants ont fait l'objet de reports de crédits, près de 95 millions d'euros en 2001 et plus de 91 millions d'euros en 2002.

Quant à la Cour des comptes, elle rappelle que le taux de consommation du FNSE s'est établi à 28 % en 2001, soit au même niveau que l'année précédente, et indique que, « sur l'ensemble des années 2000 et 2001, les agences de l'eau ont versé 152,5 millions d'euros au FNSE qui n'en a utilisé que 56,6 millions ». Elle conclut : « l'affectation de ces ressources au budget général aurait sans doute permis une meilleure utilisation ».

Quant à notre collègue Paul Loridant, rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor, il souligne que le compte n° 902-00 « Fonds national de l'eau » fait l'objet de reports vers 2002 « largement supérieurs aux crédits inscrits dans le présent projet de loi de finances ». Le montant de ces reports était ainsi de 144,78 millions d'euros vers 1999, 169,38 millions vers 2000, 241,67 millions vers 2001 et 307,75 millions vers 2002. Il en conclut que ce compte constitue « un cas d'espèce particulièrement éclairement des abus qui peuvent être constatés en matière de reports ».

Il déplore ainsi « que les comptes spéciaux du Trésor [...] soient considérés par certains ministères comme une cagnotte à l'abri des regards dans laquelle il est possible de puiser, quand bon leur semble, en toute quiétude ».

Il considère dès lors que « la résolution de telles anomalies, répétées depuis de nombreuses années, ne peut qu'emprunter deux voies :

- la voie de la réduction des dotations votées en loi de finances initiale. Tel serait le cas pour le fonds national pour le développement des adductions d'eau qui a fait l'objet à l'Assemblée nationale d'un amendement adopté en séance publique qui prévoit de ne pas prélever la taxe affectée à ce fonds en 2003. On voit mal pourquoi cette décision courageuse ne pourrait pas s'appliquer aux autres fonds concernés ;

- la voie de l'annulation des crédits de reports fin 2002, qui, moins porteuse de sens sur le plan politique, est peut être plus simple à pratiquer. Elle est de la responsabilité du gouvernement ».

Enfin, notre collègue député Michel Bouvard avait lui-aussi fait de part de ses interrogations : « la sous-consommation chronique des crédits au ministère de l'environnement, et dans plusieurs chapitres de dépenses, est un problème structurel. Le Parlement ne peut se satisfaire de cette situation qui se renouvelle année après année, et fait régulièrement l'objet d'observations lors de l'examen des lois de règlement et dans les rapports sur l'exécution des lois de finances élaborés par la Cour des comptes ».

Votre rapporteur général vous propose donc, à titre conservatoire, et afin d'inciter le gouvernement à clarifier le mode de fonctionnement et les critères de gestion du FNSE, d'adopter une position similaire à celle de l'an passé.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de supprimer cet article.

* 139 Sur l'ensemble de cette question, on se reportera utilement au commentaire de l'article 31 dans le rapport général de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2000, n° 89, tome II (1999-2000).

* 140 Décret n° 2000-953 du 22 septembre 2000.

* 141 Débats tenus en commission, et reproduits dans le rapport n° 256, tome II, Assemblée nationale, 12ème législature.

* 142 In JO Débats Assemblée nationale n° 45, 3ème séance du vendredi 18 octobre 2002, pages 3684 et suivantes.

* 143 Par ailleurs, la section A du fonds national de l'eau, le fonds national de développement des adductions d'eau, obéit à des règles de fonctionnement différentes.