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N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2003, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME II

Fascicule 2

AFFAIRES EUROPÉENNES ET ARTICLE 33 : ÉVALUATION DE LA PARTICIPATION FRANÇAISE AU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Rapporteur spécial : M. Denis BADRÉ

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 230, 256 à 261 et T.A. 37

Sénat
: 67 (2002-2003)



Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Le moindre dynamisme du budget des Communautés - dû à des facteurs plus conjoncturels que structurels - permet de solliciter de la France un prélèvement moins important qu'en loi de finances initiale pour 2002. Bien que de louables réformes aient été récemment engagées sur ce terrain, il n'en constitue pas pour autant la manifestation d'une amélioration substantielle de la gestion des crédits européens.

1. L'évolution de la contribution française, témoin d'une évaluation perfectible du budget communautaire

L'évolution du prélèvement sur recettes au profit du budget 2003 des Communautés européennes peut être considérée de deux manières : il s'inscrit en baisse de 6,3 % par rapport au montant retenu dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2002, mais en hausse de 8 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2002 (et de 5,5 % par rapport au montant inscrit en loi de finances rectificative). Quelle que soit la base considérée, l'évolution demeure toutefois beaucoup plus modérée qu'en LFI 2002, puisque le prélèvement connaissait alors une forte augmentation de 11,2 % par rapport à la LFI 2001, et de 16,3 % par rapport à l'exécution en 2001.

Cette hausse était en bonne partie imputable à la réforme des ressources propres adoptée par le Conseil le 29 septembre 2000, mais devait également financer une hausse de 2,5 % du budget européen. Inversement, l'évolution anticipée pour 2003 reflète le moindre impact de la décision relative aux ressources propres et la progression plus modeste du budget européen, du moins en l'état actuel de la procédure budgétaire. Sur le long terme, la progression continue du prélèvement au profit de l'Union européenne demeure néanmoins incontestable, puisqu'il était de 4,1 milliards d'euros (soit 3,7 % des recettes fiscales nettes) en 1982.

L'écart entre prévision et exécution tend néanmoins à fausser l'appréciation et illustre le manque de réalisme des prévisions budgétaires de la Commission. La surestimation des besoins des Communautés, et in fine du montant de la contribution française, est chronique depuis 1989 et tend à s'aggraver depuis quatre ans, comme l'illustre le tableau suivant :



On constate clairement deux périodes : avant la mise en place de la ressource PNB, l'exécution dépasse systématiquement la prévision, reflétant le dynamisme des dépenses agricoles et l'insuffisance des recettes dont disposait alors la Communauté. Depuis 1989, la surestimation est en revanche davantage liée à la montée en puissance de la politique régionale et au surcalibrage de crédits de paiement dont elle fait l'objet, notamment en début de période de programmation (1989/1990, 1994/1995, 2000/2001). Ce décalage tient certes à des aléas qui rendent la prévision nécessairement imparfaite (plus ou moins grand dynamisme des ressources propres, régularisation a posteriori de la correction britannique et des assiettes TVA et PNB, impact en 2002 de l'application rétroactive de la hausse des frais de perception...), mais également à de réelles lacunes en matière d'exécution de certains programmes communautaires - les fonds structurels et actions extérieures en particulier - qui se traduisent par l'accumulation d'excédents budgétaires1(*).

Le manque de fiabilité des prévisions communautaires conduit ainsi à ce que les Etats membres soient davantage sollicités que nécessaire, alors même que la conjoncture économique dégradée et le pacte de stabilité exercent des contraintes majeures sur leurs finances publiques. Certes la loi de finances rectificative conduit in fine à ramener le prélèvement à un niveau plus conforme aux besoins effectifs, mais l'affichage en loi de finances initiale n'en est pas moins douloureux et conduit les Etats membres à financer l'inertie et les déficiences des services communautaires. Plus précisément, la confrontation de restes à liquider massifs à la situation budgétaire tendue de certains Etats ne peut que donner une amère impression de gaspillages, si ce n'est de « caisse d'épargne » accumulant les excédents financiers, succédant ainsi à ceux des produits agricoles dans les années 80.

Il importe toutefois de rappeler que la majeure partie des sous-consommations de crédits et des erreurs de paiement est imputable à la « gestion partagée », c'est-à-dire au système de gestion des fonds communautaires (structurels notamment) appliqué par les Etats membres eux-mêmes2(*). A ce titre, la Cour des comptes européenne avait dans son rapport relatif à l'exercice 2000 émis des critiques justifiées sur les graves défaillances des systèmes de contrôle des paiements agricoles3(*) en France et en Italie. Les évolutions en la matière dépendent tant de la capacité de coercition et de persuasion de la Commission que du niveau d'inertie des Etats membres.

Cette inertie budgétaire de certains Etats membres peut être reliée à l'inertie juridique en matière de transpositions des directives. Votre rapporteur tient à rappeler que la France est à cet égard le pays le moins bien positionné, avec le plus grand nombre de procédures engagées par la Cour européenne de justice (205 infractions constatées) et le taux le plus élevé de directives non transposées (3 %, contre moins de 2 % en moyenne dans les autres pays de l'Union).

Le gouvernement a ainsi récemment pris une initiative, dont se félicite votre rapporteur, pour tenter de remédier à cette fâcheuse situation : dans les six prochains mois, chaque ministère devra réduire des deux tiers le nombre de directives non transposées de son ressort, et intégrer prioritairement celles qui ne l'ont pas été depuis plus de deux ans. En outre, une communication sur la transposition sera effectuée en conseil des ministres tous les six mois.

2. Le budget communautaire entre opportunisme conjoncturel et volontarisme politique

La hausse modérée du budget communautaire pour 2003 n'est pas le résultat d'une démarche réellement volontariste de la Commission, mais les prévisions sur le long terme sont en revanche davantage le fruit d'une volonté politique de maîtrise des dépenses manifestée par le Conseil.

L'avant-projet de budget 2003 présenté par la Commission respectait, en crédits d'engagement, le cadre des perspectives financières, et se montrait modéré en crédits de paiement. Votre rapporteur considère cependant que cette modération résultait moins d'un véritable effort d'économie que d'effets d'aubaine involontaires et non reconductibles :

- la suppression de la réserve monétaire agricole (250 millions d'euros) se traduit par une diminution de 35,8 % de la rubrique 6, qui regroupe les crédits de réserve. Cette suppression avait cependant été décidée lors du sommet de Berlin, et ne devait prendre effet qu'à compter de l'exercice 2003 ;

- la faible progression des dépenses agricoles de marché s'explique par le retour à un niveau plus normal des crédits consacrés à la lutte contre l'ESB et la fièvre aphteuse ;

- la Commission n'a pas voulu se livrer à une surenchère face au « Farm Bill » américain ;

- le lancement du sixième PCRD conduit à ce que les crédits de paiement de la recherche soient fixés à un niveau sensiblement inférieur à celui qu'ils atteindront ensuite en régime de croisière (entre 2005 et 2008), comme c'est traditionnellement le cas pour la première année de programmation.

Le Conseil a revu à la baisse le projet de la Commission en tenant compte - sans toutefois en prendre la pleine mesure - de la sous-consommation des crédits des fonds structurels (diminution homogène de 525 millions d'euros sur l'ensemble des lignes) et des politiques internes, et en refusant le recours à l'instrument de flexibilité pour financer la restructuration de la pêche portugaise et espagnole (27 millions d'euros) et la forte hausse des dépenses administratives4(*). Le Conseil a ainsi accru ou rétabli les marges sous plafond des crédits d'engagement pour un montant global de 480 millions d'euros, en vue de faire face à d'éventuelles dépenses de crise en 2003.

Sur le long terme, le Conseil européen de Bruxelles a contribué à contenir les dépenses sur les deux axes majeurs que sont les dépenses agricoles, plafonnées à partir de 2007, et l'élargissement de l'Union, dont le cadre financier a été précisé5(*). De notables zones d'incertitude perdurent cependant : l'éventuelle renégociation de la correction britannique, la réforme des aides agricoles et leur conformité au cycle de Doha, l'ampleur réelle du budget de l'Union élargie après 2007, et la capacité d'absorption des fonds communautaires de la part des nouveaux Etats membres (et le risque consécutif d'une aggravation de la sous-consommation des crédits). Sur un plan institutionnel, on peut regretter que le cadre financier de l'élargissement soit fixé avant même que ne soient connus les résultats de la Convention et les extensions possibles du vote à la majorité qualifiée.

3. Une procédure budgétaire insuffisamment démocratique

Si les ressources du budget des Communautés européennes sont déterminées par les Etats membres et votées par les Parlements nationaux, ces derniers n'ont aucun pouvoir d'influence sur la fixation des dépenses dont le montant résulte d'un compromis entre le Conseil et le Parlement européen, à partir de l'avant-projet de budget proposé par la Commission européenne.

Cette asymétrie procédurale entre recettes et dépenses n'est pas réellement conforme aux exigences de « démocratie budgétaire », et ne tire pas toutes les conséquences du principe fondamental de consentement à l'impôt. En outre le rôle de l'institution intergouvernementale qu'est le Conseil européen attise les revendications et les compromis parfois douloureux sur la problématique du « taux de retour », dont le caractère souvent primordial tend à nuire à l'établissement d'une « communauté de destins » européenne.

Ainsi un cadre plus démocratique devrait théoriquement aligner les processus décisionnels relatifs aux dépenses et aux recettes sur un même niveau institutionnel, national ou communautaire.

4. Une programmation peu efficace et des dysfonctionnements de gestion majeurs

Depuis longtemps, le budget communautaire manifeste à bien des égards une amplitude excessive et une insuffisante profondeur, c'est-à-dire une multiplication déraisonnable d'actions ne présentant pas nécessairement la taille critique et les effets d'entraînement adéquats, et un niveau d'exécution notoirement faible dans certains domaines, que la Cour des comptes européenne n'a pourtant de cesse de déplorer6(*).

Le saupoudrage des crédits est particulièrement patent dans les politiques internes
, où 28,6 % des crédits assurent le financement d'une vingtaine de domaines d'activité dont l'importance stratégique des intitulés (éducation et formation, emploi, environnement...), comparable à celle de départements ministériels nationaux, excède largement celle des montants engagés. Cet éparpillement n'est pas conforme au principe de subsidiarité, pas plus qu'aux exigences fondamentales d'efficacité socio-économique.

La politique de recherche, qui regroupe la plus grande partie des crédits de politique interne, prête également le flanc à la critique en ce qu'elle tend à doublonner celle menée par les Etats, et ne se concentre pas suffisamment sur les synergies potentielles et sur la coopération des équipes nationales de recherche, bien que des efforts aient récemment été engagés. Votre rapporteur considère que la mise en oeuvre des crédits européens devrait être notamment conditionnée par la collaboration d'équipes de plusieurs Etats.

Il estime également que les réseaux transeuropéens de transports, dont les externalités positives ne sont plus à démontrer, devraient se concentrer sur des projets emblématiques sur les plans politique, géographique et économique. Il a remis cette année une proposition à la Commission et aux ministres français de l'Agriculture et des Transports, tendant à renverser la perspective du cofinancement des axes transalpins, en particulier l'axe Lyon-Turin. Il ne s'agirait plus de concevoir le financement européen comme subsidiaire, mais comme désormais majoritaire, sur des projets comportant de nombreuses implications sur la protection de l'environnement, le rapprochement de l'Europe du nord et de l'Europe méditerranéenne, et l'optimisation des flux économiques.

Comme il a été exposé dans la deuxième partie de la présente note, les crédits d'actions structurelles et d'actions extérieures font l'objet d'une sous-consommation chronique, se traduisant par des restes à liquider massifs en 2001 (50,16 milliard d'euros pour les fonds structurels et 13,22 milliards pour les actions extérieures). De même la mise en oeuvre des nouveaux instruments de préadhésion est lente, la Cour des comptes européenne relève ainsi que les bénéficiaires finaux du programme SAPARD n'ont perçu qu'un million d'euros en 2001... Dans ses deux derniers rapports annuels, la Cour a également relevé, entre autres, les carences suivantes :

- un recouvrement de créances insatisfaisant sur le FEOGA-Garantie (deux milliards d'euros de créances fin 2000), 450 millions d'euros de dépenses annuelles inutiles au sein du régime d'aide au blé dur, et une aggravation du manque de rigueur de la Commission dans la gestion des virements de crédits ;

- l'inachèvement du système de gestion intégré, de telle sorte que la fiabilité des déclarations des pays bénéficiaires des aides agricoles et structurelles demeure partielle7(*) ;

- des retards dans l'application des contrôles sur les fonds structurels, l'imprécision des objectifs du FEDER et le saupoudrage des financements de l'initiative communautaire URBAN (objectifs trop ambitieux et peu concrets) ;

- une amélioration de la gestion des politiques internes (fondée sur le principe de la déclaration de dépenses et l'absence de sanctions contractuelles), mais qui ne permet pas de dissuader les risques de surdéclaration de coûts réels8(*). La Cour n'a délivré qu'une déclaration d'assurance limitée pour le 5e PCRD, du fait de l'absence de manuel officiel de procédures et des dysfonctionnements du service d'audit ;

- une forte concentration en fin d'année des engagements sur les actions extérieures, en particulier pour les programmes relatifs à l'Asie, l'Amérique latine et MEDA.

5. La mise en place de la modernisation des procédures de gestion

Les dysfonctionnements chroniques constatés de longue date par la Cour des comptes européenne, et qui avaient notamment conduit à la démission du précédent collège de la Commission, ont incité la Commission à présenter une refonte du règlement financier du budget communautaire, après avoir initié la réforme de ses procédures et de son fonctionnement internes9(*). Cette réforme tend à introduire un budget de résultat et à renforcer la responsabilisation des ordonnateurs, et comprend les dispositions suivantes :

- budgétisation par activité : le budget devrait être présenté en 29 titres10(*) correspondant aux domaines politiques de la Communauté, et 200 activités, elles-mêmes déclinées en chapitres. Cette nouvelle approche, nommée ABB (« Activity Based Budgeting », qui constitue la première composante de l'ABM, « Activity Based Management »), permet de visualiser l'utilisation complète des ressources pour chacune des politiques de la Commission, en regroupant de manière transversale les crédits opérationnels, dépenses administratives et moyens humains. Depuis trois ans, l'APB est présenté en parallèle selon la nomenclature traditionnelle (qui fait référence aux sept rubriques des perspectives financières) et la nouvelle présentation, et le basculement devrait être définitif pour l'exercice 2004 ;

- responsabilisation accrue des ordonnateurs : le contrôle financier central indépendant est supprimé et un auditeur interne, chargé de livrer une appréciation sur la qualité des procédures de gestion et la performance du service, est créé au sein de chaque service. En outre la possibilité pour chaque institution de procéder librement à des virements de crédits est introduite, avec certaines limites concernant les dépenses administratives de la Commission. Depuis l'année dernière, les directeurs généraux sont également invités à remettre un rapport annuel sur leur activité ;

- rationalisation de la gestion : une clause de dégagement automatique des engagements dormants est introduite, et les principes encadrant la délégation à des tiers de la gestion des programmes sont mieux définis.

Le Conseil a enrichi cette proposition de réforme sur différents points :

- le vote avant le 31 mars n+1 d'un budget rectificatif spécifique à l'affectation du solde de l'exercice précédent, en vue d'accroître les remboursements d'éventuels excédents de recettes aux Etats-membres plutôt que d'encourager le financement de nouvelles dépenses, comme c'est aujourd'hui le cas ;

- des mesures « liant les mains » pour accroître l'emploi effectif des crédits : introduction d'un mécanisme de dégagement automatique des engagements juridiques (et non pas seulement budgétaires) n'ayant donné lieu à aucun paiement dans un délai de deux années, et durcissement de la clause de dégagement des engagements relatifs à l'aide extérieure de la Communauté ;

- le renforcement de l'indépendance des auditeurs internes ;

- le renforcement de l'information sur l'exécution des programmes, transmise au Conseil par la Commission.

Le projet de règlement ainsi amendé a été approuvé par le Conseil et le Parlement en juin, pour une mise en oeuvre en 2003.

Votre rapporteur se félicite de ces nouvelles dispositions, qui devraient contribuer à une meilleure exécution des dépenses, et considère que l'esprit de cette réforme est à rapprocher de celui de la loi organique du 1er août 2001, en particulier en termes d'organisation par grandes missions, de fongibilité accrue des crédits au sein des programmes et d'amélioration de la responsabilité sur l'exécution.

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