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B. HAUSSE MODÉRÉE DES DÉPENSES AGRICOLES

Le projet de budget du Conseil25(*) prévoit une hausse de 1,3 % des dépenses agricoles et une importante marge sous le plafond des perspectives financières (2,55 milliards d'euros), permettant de répondre le cas échéant à une crise agricole en 2003. Les trois priorités à financer sont la dernière étape de la réforme de la PAC de 1999 (induisant une hausse des aides directes dans le secteur bovin), la réforme du secteur ovin et caprin de 2001, et la dégradation de certains secteurs à l'exportation (laitier en particulier).

Les dépenses de marché ne progressent que de 1 %, du fait d'une diminution des besoins dans le secteur végétal et des dépenses « annexes » telles que le coût de l'épidémie de fièvre aphteuse, presque intégralement couvert sur 2001 et 2002. Les dépenses dans le secteur animal augmentent en revanche fortement et correspondent aux priorités de la PAC pour 2003. Le niveau des crédits des dépenses de marché sera toutefois réexaminé en seconde lecture à la lumière des prévisions actualisées que la Commission établit à l'automne dans sa lettre rectificative agricole. L'appréciation de l'euro par rapport au dollar pourrait ainsi conduire à une réévaluation des dépenses de marché.



Budget 2002 et projet de budget 2003

(millions d'euros)

Exécution 2000

Exécution 2001

Budget 2002

Projet Conseil 2003 (CP)

Projet Parlement 1ère lecture (CP)

Ecart Parlement 2003/budget 2002

Produits végétaux

25 811

26 714

27 349

26 811

 

 

Produits animaux

9 276

9 558

10 860

12 496

 

 

Dépenses annexes

1 173

1 448

1 451

825

 

 

Mesures d'accompagnement

-

-

-

-

 

 

Total mesures de marché

36 260

37 720

39 660

40 132

40 476

2,1%

Sous-plafond des perspectives financières

 

 

41 992

42 680

 

 

Marge

 

 

2 332

2 548

 

 

Développement rural

4 176

4 363

4 595

4 698

 

 

Total développement rural

4 176

4 363

4 595

4 698

4 698

2,2%

Sous-plafond des perspectives financières

 

-55,3

 

4 698

 

 

Marge

 

434

 

0

 

 

Total FEOGA-garantie

40 436

42 083

44 255

44 830

45 174

2,1%

Plafond des perspectives financières

 

 

46 587

47 378

47 378

1,7%

Marge

 

 

2 332

2 548

2 204

-5,5%

Source : "jaune" annexé au PLF 2003 et document du Parlement européen

 
 

Le projet de budget ne semble toutefois pas tirer pleinement les leçons de la sous-exécution des dépenses agricoles constatée en 2001 et anticipée pour 2002. Le budget 2001 a ainsi été exécuté à hauteur de 96 %, la sous-réalisation étant essentiellement le fait des dépenses de marché (1,81 million d'euros - dont 610 pour la viande bovine - sur 1,94 milliard d'euros), ce qui a permis de financer une partie des dépenses générées par l'épidémie de fièvre aphteuse, sous forme d'une avance de 400 millions d'euros accordée aux Etats membres sur leur remboursement26(*). Le bilan complet des dépenses engagées par l'Union pour atténuer les conséquences des crises animales de 2001 ne pourra toutefois être établi q'une fois l'exécution de l'exercice 2002 achevée, dans la mesure où nombre d'opérations sont encore financées sur cet exercice. L'exercice 2002 paraît confirmer la tendance à la surestimation des dépenses de marché (en particulier dans le secteur de la viande bovine, que la détérioration du secteur laitier compensera toutefois partiellement par des dépenses supplémentaires pour 191 millions d'euros), qui d'après les estimations de la Commission de juillet dernier était de l'ordre de 1,3 milliards d'euros, mais les crédits du second pilier relatif au développement rural devraient être bien consommés.

Les surestimations de crédits sont assez largement tributaires des évaluations et méthodes de gestion des administrations nationales et régionales. A ce titre, la Cour des comptes européenne a souligné dans son rapport sur l'exercice 2001 que les dépenses agricoles sont « affectées de manière significative par des erreurs dans les déclarations présentées par les exploitants ». Ce phénomène de passager clandestin est bien connu (surdéclarations de superficie ou de troupeaux) mais continue de se manifester, faute de contrôles et de sanctions efficaces.

Initiatives et débats actuels sur la PAC

La PAC, traditionnellement considérée comme un secteur communautaire « à part »27(*), a connu des avancées majeures au cours des derniers mois, et demeure au centre des débats entre les principaux Etats membres et du cadre financier élaboré dans la perspective de l'élargissement.

La réforme de 1999 comporte deux volets qui contribuent à réinsérer quelques mécanismes de marché dans le dispositf : une réforme des organisations communes de marché et un volet structurel consistant en une baisse des prix d'intervention dans les trois principaux secteurs concernés (céréales, viande et lait), compensée par une revalorisation des aides au revenu, un renforcement de la politique de développement rural, et l'instauration des deux nouveaux mécanismes de réorientation des aides directes que sont l'écoconditionnalité et la modulation des aides (en fonction de trois critères : l'emploi, la richesse de l'exploitation, et le total d'aides reçues).

La Commission a adopté le 10 juillet 2002 le principe d'une « revue à mi-parcours » de la PAC, afin de pousser à son terme la logique de la réforme de 1999 selon les axes suivants : découplage total des aides directes de la production, baisse des prix d'intervention, bilan des quotas laitiers et renforcement de la politique de développement rural. La France a exprimé son opposition à ce projet, qui aboutirait selon elle à une véritable réforme de la PAC dès 2004, et non pas en 2006 ainsi que le prévoyaient les accords de Berlin. Cette position se heurte à celle des principaux pays contributeurs nets, au premier rang desquels l'Allemagne et le Royaume-Uni, qui souhaitent amender la PAC dès aujourd'hui et prônent la dégressivité temporelle des aides directes.

Le président Jacques Chirac et le chancelier allemand Gerhard Schröder sont cependant parvenus à un accord inattendu le 24 octobre - permettant notamment de lever les blocages aux discussions budgétaires sur l'élargissement - qui prévoit le maintien des aides directes jusqu'en 2006 (et donc l'absence de réforme de la PAC d'ici cette date), assorti d'un versement partiel et progressif aux nouveaux pays adhérents dès 2004, puis la stabilisation, entre 2007 et 2013, des dépenses agricoles réelles (ie. une progression au rythme de l'inflation) au plafond prévu pour 2006 pour une Europe à 25, soit 46,3 milliards d'euros constants. Les dépenses de développement rural ne sont cependant pas incluses dans ce dispositif, ce qui est loin d'être négligeable, considérant notamment la proposition de la Commission de leur transférer 20% des mesures de marché. Cet accord prévoit également que l'approche des dépenses agricoles serait globalisée, c'est-à-dire étendue aux actions structurelles et à la compensation britannique, et que les deux pays coordonneraient leurs positions dans le cadre des négociation du cycle commercial de Doha L'accord franco-allemand est en tout état de cause tactiquement important, dans la mesure où le fonctionnement des marchés agricoles se décide à la majorité qualifiée.

Le 25 octobre, le Conseil européen de Bruxelles a confirmé ces dispositions et précisé la mise en oeuvre des paiements directs par paliers aux nouveaux Etats membres (cf. encadré correspondant), qui ne devraient pas bénéficier du régime « petits agriculteurs ». Les pays qui avaient émis des réserves (notamment les Pays-Bas et la Grande-Bretagne) se sont finalement ralliés à l'accord en obtenant une concession : la limitation à 1% par an de la progression des dépenses agricoles à partir de 2006, afin de tenir compte de l'inflation, au lieu de 1,5 % comme présenté dans une première version. Cette norme aboutirait à un montant nominal de 48,6 milliard d'euros en 2013.

Si le calendrier initial des propositions de réforme de la Commission paraît désormais ajourné, leur contenu, et en particulier le principe de la dissociation des aides au revenu et de la production, est toujours sujet à discussions. Le débat devrait être moins tendu et la France plus réceptive à présent que Paris a obtenu des concessions sur le cadre budgétaire global, mais les positions française et britannique demeurent difficilement conciliables. Les Pays-Bas ont en outre repris à leur compte la proposition allemande originelle (diminution des aides directes de 2 % par an à compter de 2004) et défendent le principe d'un « phasing out » (réduction des dépenses agricoles globales) proportionné au « phasing in » de l'octroi progressif aux nouveaux Etats membres. Enfin les parties prenantes devront s'assurer de la compatibilité du nouveau cadre avec les accords de libéralisation du commerce conclus à Doha fin 2001, qui prévoient que les aides directes devront prendre fin en 2005.

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