C. LES DÉPENSES D'ACTIONS STRUCTURELLES SONT CONFORMES AU CADRE PLURIANNUEL, EN DÉPIT D'UNE EXÉCUTION TRÈS INSUFFISANTE

1. Le cadre financier et réglementaire de l'actuelle programmation

Avec un budget total de 213 milliards d'euros, l'enveloppe déterminée à Berlin pour la période 2000-2006 présente, à structure constante (c'est-à-dire hors développement rural), une progression de 6,5 % par rapport à la programmation 1994-2000.

Perspectives financières de 2000 à 2006
Engagements (millions d'euros)	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Fonds structurels	29 430	28 840	28 250	27 760	27 080	27 080	26 660
Fonds de cohésion	2 615	2 615	2 615	2 615	2 515	2 515	2 510
Total	32 045	31 455	30 865	30 375	29 595	29 595	29 170
Source : "jaune" annexé au PLF 2003

La réforme adoptée en 1999 s'articule autour de trois axes :

- une concentration des aides sur les territoires souffrant des handicaps les plus marqués : réduction de sept à trois^28(*) du nombre d'objectifs et de la couverture de population éligible à chacun d'entre eux, augmentation de l'intensité de l'aide par habitant pour les régions éligibles. Des programmes d'initiative communautaire (PIC) interviennent en complément de ces objectifs et financent des actions revêtant un intérêt particulier pour la Communauté^29(*), pour une enveloppe budgétaire s'élevant à 5,4 % du total des fonds structurels sur la période de programmation. Les mesures de développement rural ont quant à elles été transférées sur la rubrique 1 du budget communautaire ;

- une tentative de simplification de la mise en oeuvre des fonds : introduction du concept de « complément de programmation », règles d'engagements annuels automatiques (après une avance initiale en 2000 et 2001 de 7 % du total du programme) et de dégagement d'office (également connue sous le nom de « règle n+2 ») des crédits non engagés dans les deux années suivant celle de leur rattachement. Le dégagement d'office doit s'appliquer pour la première fois au 31 décembre 2002, et contraint les Etats membres à assurer une gestion et un suivi plus attentifs des projets ;

- un renforcement des procédures de contrôle et d'évaluation : responsabilité accrue des Etats membres dans le suivi et la mise en oeuvre des programmes, possibilité de sanctions financières forfaitaires en cas de mauvaise gestion.

2. Une mise en oeuvre peu satisfaisante que le projet de budget pour 2003 n'intègre guère

Le projet de budget du Conseil pour 2003 est conforme au cadre défini à Berlin avec 33 968 millions d'euros en crédits d'engagement, soit une hausse de 0,4 %, et 33 013 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 2,6 %.

Budget 2002 et projet de budget 2003
	Exécution 2001		Budget 2002		Projet Conseil 2003 (1ère lecture)		Projet Parlement (1ère lecture)		Ecart Parlement 2003/budget 2002
(millions d'euros)	CE	CP	CE	CP	CE	CP	CE	CP	CP
Objectif 1	26 203	13 789	21 330	18 818	21 577	19 367	21 577	19 724	4,8%
Objectif 2	6 264	3 138	3 730	4 360	3 652	4 406	3 652	4 973	14,1%
Objectif 3	3 762	1 630	3 646	3 360	3 719	3 696	3 719	3 696	10,0%
Pêche	173	116	169	380	172	506	172	536	41,1%
PIC	1 434	1 701	1 860	2 327	1 866	2 280	1 866	2 319	-0,3%
Assistance technique	205	98	144	245	143	180	143	183	-25,3%
Reconversion pêche			170	39		79	27	90	130,8%
Fonds de cohésion	3 125	1 983	2 789	2 600	2 839	2 500	2 839	3 000	15,4%
TOTAL	41 166	22 455	33 838	32 129	33 968	33 014	33 995	34 521	7,4%
Source : "jaune" annexé au PLF 2003 et document du Parlement européen

Les crédits d'engagement correspondent aux plafonds décidés à Berlin (qui constituent des objectifs de dépense), actualisés en fonction de l'inflation, et sont augmentés de 1 178 millions d'euros, suite à l'adaptation des perspectives financières qui prévoit la rebudgétisation, sur la période 2002-2006, des 6,1 milliards d'euros de crédits du seul objectif 2 non consommés en 2000 et non reportés en 2001.

Les crédits de paiement serviront pour leur part à couvrir :

- l'apurement des engagements des années antérieures n'ayant pas donné lieu à paiement, dont le montant total est évalué à 16,7 milliards d'euros à la fin 2001 au titre des seuls fonds structurels. Un montant de 7,77 milliards d'euros est prévu en 2003 pour payer le « reste à liquider » des programmes 1994-1999 ;

- les remboursements correspondant aux mesures engagées sur la nouvelle programmation pour un montant de 22,66 milliards d'euros (hors fonds de cohésion).

Par rapport à l'APB de la Commission, la diminution de 525 millions d'euros des crédits de paiement globaux décidée par le Conseil tient compte des mauvaises exécutions successives, mais est susceptible d'être limitée en budget rectificatif. Le Conseil a également refusé la proposition de la Commission visant à utiliser l'instrument de flexibilité pour un montant de 27 millions d'euros en vue de financer la restructuration de la pêche espagnole et portugaise, mais en confirmant qu'une solution serait trouvée d'ici la fin 2002. La requête de la Commission a été réintégrée dans le budget par le Parlement, qui a également sollicité une hausse de 12,9 % des crédits de paiement de l'objectif 2 par rapport à la proposition du Conseil. La modération budgétaire de ce dernier est toutefois minime au regard de l'ampleur de la sous-exécution des crédits de paiement en 2001 et 2002, comme l'indique le tableau ci-après :

Exécution des programmes structurels en 2000 et 2001
	2000		2001
(millions d'euros)	Taux d'exécution des crédits de paiement	Reste à liquider (milliards d'euros)	Taux d'exécution des crédits de paiement	Reste à liquider (milliards d'euros)
Programmes 1994-1999	91%	23,4	66%	17,24
Programmes 2000-2006	56%	9,54	70%	32,92
TOTAL	79,4%	32,9	68,6%	50,16
Source : "jaune" annexé au PLF 2003

Le niveau de consommation des crédits à fin juillet de cette année laissait de surcroît apparaître un retard par rapport à la même période de l'année 2001 (38 % contre 28 %), ce qui laisse augurer une nouvelle croissance du reste à liquider, à moins qu'un rattrapage conséquent ne soit effectué au second semestre.

De manière générale, la résorption du reste à liquider sur les programmes antérieurs à 1999 se poursuit, mais moins rapidement que prévue^30(*). La programmation 2000-2006 connaît pour sa part un démarrage très lent : si les nouvelles règles de gestion (engagement automatique et dégagement d'office) permettent une bonne exécution des crédits d'engagement (99,5 % en 2001), le rythme de consommation des crédits de paiement ne s'est guère amélioré, et le reste à liquider a augmenté de 245 %. Cette situation s'explique principalement par des priorités mal identifiées, des lourdeurs de gestion et une mobilisation parfois insuffisante des partenaires locaux. Le gouvernement français a donc mis en place en juillet 2002 des mesures tendant à la simplification de la gestion des fonds structurels et à la redynamisation des programmes.