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B. L'IMMINENCE DE L'ELARGISSEMENT

Le projet de budget pour 2003 est marqué par la nécessité de préparer l'élargissement de l'Europe à dix nouveaux pays dès le premier semestre 2004, qui fera passer le nombre d'habitants de l'Union de 375 à 480 millions. Cette ouverture vers l'est constitue un saut majeur et peut-être le plus grand défi économique et politique qu'ait connu l'Union.

L'impact de l'élargissement sur l'économie française

Votre rapporteur avait remis en février 1996 un rapport d'information réalisé au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, intitulé « Union européenne : les conséquences économiques et budgétaires de l'élargissement à l'est », qui s'appuyait sur une étude réalisée par l'OFCE pour le compte de la délégation. Ce rapport mettait en évidence que « le processus d'élargissement ne devrait ni provoquer de perturbation sectorielle majeure, ni entraîner de dérive budgétaire non maîtrisable ; en lui-même, il n'implique nullement un abandon des principes de la PAC ». Il considérait ainsi que l'élargissement ne poserait pas de problème insurmontable sur le plan macroéconomique, à condition d'être mis en oeuvre de manière progressive, mais que les difficultés seraient sans doute davantage d'ordre politique et institutionnel.

Les conclusions de ce rapport demeurent valides, et se voient confirmées pour le cas de la France par une étude réalisée cette année par le CEPII à la demande de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale. Ses principales conclusions sont les suivantes :

Les échanges commerciaux des PECOs ont fait l'objet d'une vaste réorientation au cours de la dernière décennie, puisque l'Union européenne concentre désormais près de 70 % de leur commerce extérieur. La composition des flux s'est maintenue autour de spécialisations traditionnelles, telles que le bois, le textile ou l'agriculture, mais ces pays ont su également conquérir de nouvelles positions dans l'électronique, l'électrique, les moteurs et l'automobile. Ces derniers produits s'inscrivent en particulier dans un commerce intra-branche, qui correspond à des technologies de production à rendements croissants et affecte moins la rémunération du travail non-qualifié qu'un commerce selon des avantages sectoriels marqués.

L'impact de la spécialisation dans des secteurs capitalistiques à forte main-d'oeuvre qualifiée réside dans la baisse relative voire absolue de la rémunération du travail non qualifié, mais cette conséquence de l'élargissement paraît réduite, avec une variation inférieure à 1 % en valeur absolue par rapport à la situation actuelle, selon les simulations du CEPII. En outre une convergence rapide des PECOs tendrait à privilégier les secteurs à rendements croissants, avec de possibles réallocations sectorielles de main d'oeuvre mais un faible impact sur la rémunération des facteurs.

Dans le domaine agricole, la production a diminué de 10 à 50 % depuis 1990 dans quasiment tous les PECOs et l'essentiel des échanges se fait avec l'Union. La compétitivité des produits repose essentiellement sur le faible coût de la main d'oeuvre et des terres abondantes et peu chères, mais les biens ne sont généralement pas conformes aux normes communautaires, et à qualité égale les prix à l'Est sont parfois supérieurs. Le recours à l'antidumping et la moindre qualité des exportations agricoles des PECOs induisent des protections tarifaires élevées (jusqu'à 70% pour les denrées de Pologne), qui seront supprimées lors de l'adhésion des nouveaux Etats. Le modèle MIRAGE simule l'impact qu'aurait l'application de la PAC dans les nouveaux candidats, c'est-à-dire :

- la suppression des tarifs agricoles : l'offre augmente à l'Est et la France importe davantage qu'elle n'exporte, mais les écarts demeurent faibles par rapport à la situation avant libéralisation, puisque le ratio d'exportations agricoles (d'importations) rapportées à la production (à la demande) ne s'écarte que de 0,5 point par rapport à son niveau de référence pour la France, et de 3 points pour l'Union. En revanche l'Allemagne et l'Autriche sont beaucoup plus exposées, avec des variations de respectivement 35 et 25 points ;

- l'extension des subventions au prorata de la production agricole, à budget global de la PAC inchangé : l'impact est cette fois beaucoup plus significatif, puisque la part de la production agricole dans le revenu global devrait décroître de 7 % en France et de 1 % dans le reste de l'Union. En outre le modèle anticipe une diminution de la main d'oeuvre agricole de 9 % pour celle qualifiée, et de 13 % pour celle non qualifiée. Ce scénario à budget constant ne serait toutefois conforme qu'aux hypothèses actuellement envisagée pour l'après 2006, ce qui impliquerait d'introduire de nouveaux paramètres dans le modèle ;

- l'extension des subventions dans le cadre d'un budget de la PAC variable, déterminé de manière endogène par l'évolution de la production agricole dans l'Europe élargie : la production française est dans cette hypothèse mieux soutenue et l'impact de l'élargissement moins sévère, avec une diminution de 1,2 % de la part de la production agricole sur le revenu, et de 2,3 % de la main d'oeuvre non qualifiée.

Au total, l'impact éventuellement négatif de l'élargissement sur l'économie française paraît plutôt réduit en termes de variation de la production comme de la rémunération des facteurs, car les avantages comparatifs sectoriels des PECOs ne sont pas suffisamment déterminants (contrés sur les coûts plutôt que sur la qualité) ou sont amenés à s'estomper. Il convient cependant d'être prudent avec les résultats de telles simulations, dont les paramètres sont quelque peu réducteurs et ne sont de surcroît pas nécessairement conformes à la situation qui prévaudra dans deux ans. L'extension de l'Europe offre plutôt des perspectives attractives en termes d'accession à de nouveaux marchés et de partenariats dans les secteurs qui ont été marqués par les progrès les plus décisifs (l'automobile en particulier), et les difficultés économiques créées par l'élargissement sont finalement davantage concevables du côté des PECOs, dont les infrastructures et cadres juridiques sont encore inachevés, que du côté des pays occidentaux aux velléités prédatrices.

Les grandes orientations du cadre financier de l'élargissement ont été dessinées dès les accords de Berlin mais largement révisées cette année, notamment du fait des nouvelles perspectives de l'élargissement, avec l'adhésion de dix pays en 2004, au lieu de six en 2002 comme anticipé à Berlin. La Commission a proposé le 30 janvier 2002 un nouveau cadre plus « généreux » et tendant à fragiliser le Conseil dans sa volonté de maîtriser le coût de l'élargissement : mise en oeuvre progressive des aides agricoles directes, sensible accélération du « phasing in » des fonds structurels (notamment par une réduction à trois ans de la période de montée en puissance), régime transitoire de compensation budgétaire et deux mesures additionnelles de politiques internes.

Après le référendum irlandais sur la ratification du Traité de Nice, le Conseil européen de Bruxelles des 24 et 25 octobre 2002 a toutefois permis de préciser le cadrage budgétaire, et d'ouvrir la voie à la conclusion des négociations d'adhésion d'ici au sommet de Copenhague (12 et 13 décembre). Les principales orientations en sont les suivantes :

- la liste des dix pays candidats qui pourront conclure leurs négociations d'adhésion a été approuvée : Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie, Slovénie, Estonie, Lituanie, Lettonie, Malte et Chypre. La perspective de l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie a été reportée à 2007, et le Conseil a estimé que « la perspective de l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Turquie se trouvait rapprochée », sans qu'une date n'ait toutefois été fixée. La Commission présentera mi-2003 un rapport final sur la mise en oeuvre de l'acquis par les futurs membres ;

- trois clauses de sauvegarde, permettant à la Commission de prendre des « mesures appropriées » en cas de difficulté sérieuse, devraient être introduites dans le traité d'adhésion et pourraient être invoquées durant une période de trois ans après l'élargissement (contre deux ans dans la proposition initiale de la Commission) : une clause économique générale, une clause sur « toutes les politiques sectorielles qui concernent des activités économiques ayant un effet transfrontalier » et une clause en matière de justice et d'affaires intérieures, ces deux dernières ne concernant que les nouveaux membres ;

- le compromis franco-allemand a permis de trouver une solution temporaire sur la question des aides agricoles, tout en reportant un nécessaire examen au fond. Celles-ci seront progressives : 25 % en 2004, 30% en 2005, 35 % en 2006, 40 % en 2007, puis par seuil de 10 % pour atteindre 100 % en 2013. Les pays candidats semblent circonspects sur cette formule, qui selon eux ne leur permet pas d'affronter dans des conditions équitables la concurrence de l'Union. Les prochaines négociations de fin d'année devraient cependant se focaliser sur les quotas laitiers accordés aux futurs membres ;

- l'offre de fonds structurels serait de 23 milliards d'euros pour 2004-2006, soit 2,5 milliards de moins que dans la proposition de la Commission.

Les candidats auraient également droit à une compensation par la dépense si leur solde net est moins favorable en 2004 qu'avant l'adhésion. Ces paiements seraient toutefois dégressifs et limités aux années 2004 à 2006. Le nouveau cadre financier pose en effet des difficultés pour cinq candidats - Chypre, Malte, la République tchèque, Hongrie et Slovénie - qui risquent de devenir contributeurs nets dès les premières années d'adhésion, du fait de l'extinction des aides de pré-adhésion, ce qui est naturellement mal perçu par les populations concernées. La République tchèque, après avoir reçu 158 millions d'euros en 1993, connaîtrait ainsi un solde net négatif de 342 millions d'euros en 2004 et de 109 millions d'euros en 2005. Toutefois, la perspective d'une adhésion au 1er mai 2004, ainsi qu'elle a été récemment évoquée par la Commission, permettrait d'atténuer le « manque à gagner » pour cet exercice.

Rattrapage, convergence réelle et convergence nominale :
le point sur la situation des nouveaux candidats

La perspective d'un élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale (PECO) a été évoquée assez rapidement après la chute du Rideau de Fer (d'abord comme une aspiration des anciens satellites de l'URSS, puis comme un horizon concevable voire souhaitable par l'Europe occidentale), et le thème du rattrapage économique a été logiquement mis en avant. Ce rattrapage sous-entend la mise en place progressive d'une économie de marché, de régulations efficaces et une progression rapide du PNB, selon un rythme parfois considéré comme trop rapide et qui a alimenté bien des débats (notamment la thèse de la « thérapie de choc » favorable a une transition accélérée). En outre, différents types de critères ont été conçus afin de juger les avancées des pays officiellement candidats. Ces critères sont porteurs de trois aspects de la convergence - politique et économique, et au sein de cette dernière nominale ou réelle - qui engendrent parfois imprécision et confusions, en particulier entre critères de Copenhague et critères de Maastricht.

Le sommet de Copenhague de 1993 a établi des critères de convergence politique clairs (stabilité des institutions, démocratie, respect des droits de l'homme et des minorités...) ; en revanche la logique économique donne davantage matière à controverse. Les objectifs d'une économie de marché, de la sécurité juridique des investisseurs et de la capacité à souscrire à l'UEM, auxquels s'est jointe en 1995 l'obligation d'intégrer l'acquis juridique communautaire, ont été concrétisés par 31 chapitres à respecter. A ces critères de convergence réelle s'ajoutent ceux de Maastricht, qui visent une convergence nominale sur l'inflation, le taux d'intérêt à court terme, la dette et le déficit publics, et la stabilité du taux de change. Dès 2004 toutefois, les nouveaux adhérents seront membres de l'UEM par dérogation et participeront au Mécanisme de Change Européen de la deuxième phase. Or les deux types de convergence ne sont pas nécessairement compatibles et ne s'entendent pas selon la même échéance. En effet les critères de Maastricht consistent en l'affichage de standards occidentaux lisibles et rassurants pour les investisseurs, mais présentent le risque de déséquilibrer ces économies et de compromettre leur processus de rattrapage à long terme.

Dès lors les candidats se trouvent confrontés à une forme de dilemme dans lequel critères de Copenhague et de Maastricht tendent à la fois à se compléter et à s'opposer : la convergence nominale en vue d'intégrer la zone euro est nécessaire à moyen terme pour profiter pleinement des synergies européennes et faciliter les mouvements de capitaux, mais requiert des moyens parfois contradictoires (en particulier en termes de dépense publique) avec l'impératif du respect des critères de Copenhague d'ici mi 2003. Les PECOs risquent donc de sacrifier la convergence nominale à moyen terme à l'urgence de leur engagement politique, ce qui pourrait générer des coûts d'élargissement plus élevés que prévus, alors même que certains critères nominaux sont d'ores et déjà loin d'être atteints. L'analyse des taux d'intérêt à moyen terme (cinq ans) de ces pays montre en effet que la situation des finances publiques (très dégradée en Pologne et en République tchèque) et les perspectives d'inflation demeurent des facteurs clés de discrimination et de différenciation financière, autrement dit que les fondamentaux domestiques tendent à l'emporter sur les caractéristiques techniques du marché obligataire et les influences mondiales (parmi lesquelles l'élan politique de l'élargissement). En outre le processus de convergence réelle apparaît largement dépendant des flux d'investissements étrangers directs (capitaux et transferts de technologies facteurs de croissance), qui ont été abondants au cours de la décennie 90 mais dont les opportunités commencent à se tarir, à mesure que les privatisations et restructurations sont menées à bien, sans que l'épargne et la recherche nationales ne soient réellement susceptibles de prendre le relais.

Le processus d'adhésion a néanmoins connu une accélération cette année. Le 9 octobre, la Commission a présenté au Parlement son rapport sur les progrès réalisés par les candidats au regard des critères d'adhésion, et recommandé que les négociations soient finalisées lors du sommet de Copenhague en décembre. La Commission constate que les futurs Etats membres sont parvenus à un stade avancé d'alignement législatif dans de nombreux domaines, mais que des lacunes doivent être comblées d'urgence dans des chapitres en nombre restreint mais d'importance majeure : douane, agriculture (en particulier en Pologne, où elle emploie 20% de la population active sur des parcelles moins productives), politique régionale et contrôle financier. La corruption demeure un sujet préoccupant en Pologne, en Hongrie, en en Slovaquie et en République tchèque, et la plupart des pays ont un PIB par habitant inférieur à la moitié de la moyenne de l'Union (soit une situation moins favorable que celle de l'Irlande ou de la Grèce lors de leur adhésion), ce qui contribue à maintenir le choc de l'ouverture en dépit des progrès réalisés. Les pays les plus avancés dans le processus de convergence sont la Slovénie, Chypre, la Hongrie et la République tchèque. Concernant la Bulgarie et la Roumanie, la Commission a reconnu des avancées récentes dans l'adoption de l'acquis communautaire et la mise en place d'une économie de marché, et entend accroître le soutien communautaire (augmentation progressive des aides de pré-adhésion) en vue d'une adhésion en 2007, date proposée par les deux Etats.

Les besoins d'investissement des PECOs pour mener à bien leur rattrapage, notamment en infrastructures de transports, sont évalués à 4 à 6 % de leur PIB. Leur financement devra reposer sur le soutien communautaire, mais aussi sur un recours massif aux investissements privés, dont le flux actuel est estimé par la BERD à 2 milliards d'euros annuels, alors qu'une mise à niveau des économies exigerait qu'il atteigne 15 milliards d'euros en 2006, soit 1,5 à 2 % du PIB prévisionnel des PECOs. Cette nécessité de capitaux privés importants suppose de créer, éventuellement par voie de fusion comme cela s'est réalisé avec Euronext, des marchés financiers larges et profonds, traitant aussi bien les actions que les obligations, et donc in fine une accélération de la convergence réelle.

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