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Projet de loi de finances pour 2003 : Aviation et aéronautique civiles

 

N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès verbal de la séance du 21 novembre 2002

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2003, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 18

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS, LOGEMENT, TOURISME ET MER :

III.- TRANSPORTS ET SÉCURITÉ ROUTIÈRE :

AVIATION ET AÉRONAUTIQUE CIVILES

Rapporteur spécial : M. Yvon COLLIN

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 230, 256 à 261 et T.A. 37

Sénat : 67 (2002-2003)

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

I. LA CROISSANCE DES DÉPENSES DE SÛRETÉ

Les dépenses supplémentaires de sûreté aérienne engagées suite aux attentats du 11 septembre 2001 sont assumées par l'ensemble des acteurs du transport aérien. Elles sont essentiellement à la charge des gestionnaires d'aéroports, qui les reportent in fine sur les compagnies aériennes via les taxes et les redevances qu'elles acquittent. Les compagnies aériennes sont les principales victimes des attentats du 11 septembre : elles supportent à la fois la diminution des recettes liées au ralentissement du trafic, et l'augmentation des charges liées aux dépenses nouvelles en matière de sûreté aérienne et aéroportuaire, qui s'élèvent, s'agissant des mesures pérennes (notamment, l'exploitation des dispositifs d'inspection-filtrage des personnels et des bagages de soute), à 104,5 millions d'euros.

Globalement, les coûts liés aux missions de sécurité et de sûreté des aéroports ont très fortement progressé au cours des dernières années. En 2000, ils atteignaient 201 millions d'euros, dont 54 % pour la sûreté. En 2002, cette somme représente 434,15 millions d'euros, dont 79 % sont consacrés à la sûreté.

L'augmentation des dépenses de sûreté est critiquée par notre collègue député rapporteur spécial des crédits de l'aviation civile et des transports aériens, Charles de Courson, qui a indiqué, lors de la discussion à l'Assemblée nationale1(*), que « le montant des dépenses de sûreté, qui était de 116 millions en 2001, passera à 440 millions en 2003. La sécurité sera t-elle améliorée à la hauteur de ce quadruplement ? (...) Je crains donc que nous nous engagions dans une impasse, et ce, pour un coût extraordinairement élevé, sans compter la dégradation de la qualité du service due au temps que prennent tous ces contrôles. Or, le transport aérien connaît actuellement des difficultés considérables (...) ».

Votre rapporteur spécial estime que la sûreté du transport aérien doit être assurée, et ce, en dépit de son coût et des doutes légitime portant sur son efficacité. C'est une condition indispensable pour rétablir et maintenir ensuite la confiance des passagers dans ce moyen de transport. Il considère également qu'il est important d'examiner avec attention l'organisation des dispositifs de sûreté mis en oeuvre. Au cours d'une visite sur l'aéroport de Roissy, il a pu constater les conditions dans lesquelles était effectué le contrôle des bagages de soute. Il s'inquiète du statut et de la qualité des contrôles effectués sur les personnels employés par des entreprises de sous-traitance2(*), et rappelle que les Etats-Unis ont privilégié le recours à des agents fédéraux pour assurer la sûreté dans leurs aéroports. Au contraire, en France, la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, en modifiant l'article L. 282-8 du code de l'aviation civile, a donné aux agents de sûreté, dans des conditions d'encadrement très strictes, la possibilité de procéder à des palpations de sécurité sur les personnes et à des fouilles manuelles de bagages à main, alors que cette compétence relevait jusqu'alors de la seule compétence des agents publics.

A Aéroports de Paris (ADP), la mission de sûreté occupe désormais près de 4.000 agents, soit davantage que le personnel chargé de l'exploitation. Un directeur de la sûreté a été nommé récemment. Ce secteur a pris une importance considérable depuis les attentats du 11 septembre 2001. Il convient aujourd'hui de rationaliser son organisation.

Les conséquences des dépenses supplémentaires en matière de sûreté aéroportuaire sur la situation financière des compagnies aériennes et les gestionnaires d'aérodromes doivent être particulièrement surveillée. En particulier, l'endettement des aéroports est en forte croissance compte tenu de l'explosion des dépenses liées aux mesures de sûreté. Il n'apparaît pas à ce jour que la France soit placée dans une situation trop défavorable par rapport aux autres pays de l'Union européenne en matière de coût. Par ailleurs, la qualité du service et des infrastructures joue un rôle déterminant.

II. UNE HARMONISATION CROISSANTE DU TRANSPORT AÉRIEN DANS LE CADRE DE L'UNION EUROPÉENNE

La réglementation et l'organisation du transport aérien font l'objet d'une harmonisation croissante au niveau communautaire.

A. LE CIEL UNIQUE EUROPÉEN

En 1998, les ministres des transports des quinze pays européens avaient donné mandat à la Commission européenne pour adhérer à Eurocontrol, dont 31 pays sont adhérents. Cette adhésion a été ratifiée le 8 octobre 2002. La commissaire européenne aux transports, Mme Loyola de Palacio, a réaffirmé à cette occasion son ambition que l'initiative du « Ciel unique européen » soit adoptée par les pays membres de l'Union avant la fin de l'année. Cependant, 11 des 15 Etats membres doivent encore ratifier la convention révisée d'Eurocontrol, qui accroît les pouvoirs de cette organisation.

L'adhésion de l'Union européenne à Eurocontrol constitue un changement important, puisque les standards de matériels et de prestations adoptés par cet organisme auront désormais force de loi pour les Etats membres. Lorsque la Commission européenne sera mandatée par les Etats membres pour les représenter, son poids sera tel qu'elle bénéficiera de facto de la majorité qualifiée au conseil d'Eurocontrol. Elle pourra donc aisément faire adopter une politique en matière de contrôle aérien et la faire traduire en réglementation technique. La seule limite concerne les vols militaires, que cette institution n'a pas vocation à réglementer.

S'agissant du projet de ciel unique européen, votre rapporteur considère qu'il constitue un instrument important pour l'amélioration de la ponctualité des vols et de leur sécurité. Il souhaite cependant que la réalisation de ce projet n'oblige pas les Etats membres à ouvrir leurs services de navigation aérienne à la concurrence et permette à chaque Etat d'organiser son système national de contrôle de la navigation aérienne.

B. LA REMISE EN CAUSE DES ACCORDS BILATÉRAUX « CIEL OUVERT »

La Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a estimé dans des arrêts rendus le 5 novembre dernier que les accords bilatéraux « ciel ouvert » conclus par huit Etats membres avec les Etats-Unis étaient contraire au traité sur plusieurs aspects, en particulier au sujet des clauses accordant de façon discriminatoire, aux seules compagnies nationales, une liberté de trafic réciproque sur le territoire de chaque signataire. Suite à ces arrêts, la Commission européenne a demandé aux Etats membres qui ont déjà signé des accords bilatéraux avec les Etats-Unis d'engager la procédure de dénonciation de ces accords, et a demandé à l'ensemble des Etats membres de s'abstenir de prendre des engagements internationaux dans le domaine de l'aviation civile avant que leur compatibilité avec le droit communautaire ne soit vérifiée.

On notera que la France avait signé avec les Etats-Unis, le 22 janvier 2002, un accord mettant fin par anticipation à la période de transition de cinq ans initialement prévue par un accord bilatéral de 1998. Cet accord permet à toutes les compagnies françaises et américaines d'effectuer des vols entre la France métropolitaine et les Etats-Unis, sans limite de fréquences ni de capacités. Son application est remise en cause par les arrêts de la CJCE.

Les arrêts de la CJCE soulignent l'émergence croissante du droit communautaire dans le secteur du transport aérien, et renforcent la position de la Commission européenne qui souhaite élargir son domaine d'intervention. La législation européenne couvre désormais les domaines de la sécurité, des opportunités commerciales, des règles de concurrence, des droits de douane et des règles environnementales.

La Commission européenne souhaite obtenir un mandat de négociation avec les Etats-Unis afin de préparer un accord européen unique de « ciel ouvert ». Une communication de la commissaire européenne en charge des transports, Loyola de Palacio, adoptée par la Commission, mentionnait, suite aux arrêts de la CJCE, que « le marché de l'aviation communautaire est un secteur vivant et inventif. Mais tant qu'il restera divisé en lignes nationales du point de vue des relations extérieures, les compagnies les plus performantes auront des difficultés à atteindre leur vrai potentiel, et les consommateurs seront privés de tous les bénéfices de la concurrence ».

Les initiatives de la Commission européenne vont dans le sens d'une plus grande concurrence dans le secteur du transport aérien et, à terme, d'une restructuration du secteur passant par une réduction du nombre des acteurs en Europe.

C. UNE AGENCE EUROPÉENNE UNIQUE POUR LA CERTIFICATION DES APPAREILS

Un règlement européen du 27 septembre 2002 met en place l'Agence européenne de la sécurité aérienne (ou European Aviation Safety Agency, EASA), dont les compétences seront limités dans un premier temps à la certification des appareils, des ateliers de maintenance et des bureaux d'étude, mais devraient ensuite être étendues à l'ensemble des mesures touchant à la sécurité du transport aérien : d'abord, sa compétence s'exercera sur l'exploitation des aéronefs et sur les licences de pilotes ; ensuite, elle sera élargie à la sécurité sur les aéroports et à la navigation aérienne.

Jusqu'ici, la certification relevait des autorités communes de l'aviation (Joint Aviation Authorities, JAA) qui n'émettaient que des recommandations, tandis que la nouvelle agence édictera des règles dont seule la mise en oeuvre relèvera des Etats membres de l'Union, dès lors qu'elle sera un organe communautaire. Le fait que l'EASA soit un organe communautaire rend complexe la transition entre les deux structures, puisque les JAA regroupent aujourd'hui 36 Etats. La participation de pays extra-communautaires à l'EASA nécessitera donc la signature d'accords bilatéraux de délégation d'exécution.

D. L'ÉDICTION DE CONDITIONS D'ASSURANCE MINIMALES POUR LES COMPAGNIES AÉRIENNES DANS L'UNION EUROPÉENNE

La Commission européenne a adopté une proposition de règlement relatif aux exigences en matière d'assurance applicables aux transporteurs aériens et aux exploitants d'aéronefs. Il vise à imposer à toute compagnie, qu'elle soit originaire d'un pays de la Communauté ou d'un pays tiers, souhaitant utiliser l'espace aérien européen, un niveau minimal d'assurance, alors que les réglementations actuelles varient de manière importante d'un pays à l'autre. Les compagnies qui ne respecteraient pas ce niveau minimal se verraient refuser le droit d'entrer dans l'espace aérien communautaire.

III. L'INTERVENTION DES POUVOIRS PUBLICS EN FAVEUR DU TRANSPORT AÉRIEN

A. LE RÉGIME D'ASSURANCE DES COMPAGNIES AÉRIENNES RESTE EN SUSPENS

A la suite des attentats du 11 septembre 2001, les assureurs des compagnies aériennes avaient résilié de manière unilatérale, avec un préavis de sept jours, les avenants apportant leur garantie pour les risques de guerre et assimilés, tant pour les passagers que pour les dommages aux tiers non transportés. En contrepartie d'une surprime de 1,25 dollar par passager, ces avenants avaient ensuite été rétablis pour les passagers selon les conditions antérieures, et pour des dommages aux tiers non transportés, avec un plafond de garantie de 50 millions de dollars. Dans ces conditions, les transporteurs aériens auraient été contraints de cesser leur activité, les autorités aéronautiques leur refusant l'utilisation de leurs espaces aériens en raison de l'insuffisance de leur couverture d'assurance. L'intervention des pouvoirs publics était indispensable afin de pallier ces difficultés.

La Commission européenne avait autorisé un régime exceptionnel d'aide à l'assurance du transport aérien. Elle a mis fin à ce régime le 31 octobre 2002, les aides à l'assurance octroyées par les Etats membres après cette date relevant d'une décision au cas par cas, en fonction des critères classiques d'octroi des aides publiques. Plusieurs pays européens avaient d'ores et déjà renoncé à apporter un soutien à l'assurance de leurs compagnies aériennes, dont le Danemark, la Suède et le Luxembourg, lorsque la Commission européenne y a mis fin. Elle a considéré que la situation du marché de l'assurance ne justifiait plus une prolongation des garanties d'Etat, et que le retour des compagnies aériennes sur le marché de l'assurance pouvait avoir des conséquences favorables sur les tarifs des primes et les niveaux de couverture proposés par les compagnies d'assurance. Or, selon les compagnies aériennes et les courtiers d'assurance, le marché de l'assurance ne pourra fournir des offres concurrentielles qu'à compter de 2004.

Lors de son audition par la commission des finances du Sénat, le 6 novembre dernier, le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, M. Gilles de Robien, a annoncé qu'en dépit de la décision de la Commission européenne, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie avait autorisé la Caisse centrale de réassurance à accepter la réassurance des risques de responsabilité civile à l'égard des tiers au sol pour actes de guerre jusqu'au 30 novembre, afin de permettre aux opérateurs du transport aérien de bénéficier d'un délai minimum pour souscrire auprès des assureurs et des réassureurs commerciaux, des garanties commerciales dans des conditions satisfaisantes.

Sur ce point, votre rapporteur spécial soutient la position française : l'abandon des aides publiques en matière d'assurance constitue une distorsion de concurrence au détriment des compagnies européennes dès lors que les compagnies aériennes américaines continuent d'être aidées par Washington. De nombreux pays qui avaient mis en place des systèmes d'aide, y compris le Japon et les Etats-Unis, envisagent de les prolonger pour une durée d'un an. On notera d'ailleurs que le coût de la garantie de l'Etat fédéral américain accordée aux transporteurs aériens des Etats-Unis était nettement inférieur à celui supporté par les compagnies aériennes européennes.

Les compagnies aériennes américaines ont demandé cet automne au Congrès américain le versement d'une aide financière destinée à couvrir les frais liés à la mise en oeuvre des mesures de sûreté imposées par le gouvernement. Le président d'American Airlines, première compagnie aérienne mondiale, indiquait ainsi que « sans des mesures immédiates du gouvernement fédéral pour prendre en charge les coûts de sécurité et fournir des assurances pour couvrir le risque terroriste, il pourrait bientôt être trop tard pour empêcher ce secteur de connaître une rapide aggravation de sa situation ». On rappellera que le Congrès américain avait déjà accordé une aide directe de 5 milliards de dollars ainsi qu'une garantie de crédit de 10 milliards de dollars aux compagnies aériennes américaines peu de temps après les attentats du 11 septembre 2001.

Plusieurs projets sont en cours pour créer un fonds mutuel d'assurance pouvant prendre le relais des garanties d'Etat, dans le cadre américain, européen (Association européenne des compagnies européennes de navigation aérienne - AEA) et dans le cadre mondial (Organisation de l'aviation civile internationale - OACI). Votre rapporteur spécial considère qu'à défaut de prolonger le système d'aides publiques à l'assurance, il convient d'encourager vivement le développement de ces fonds.

B. QUEL RÔLE POUR L'ETAT EN PÉRIODE DE CRISE ?

Alors que le secteur du transport aérien traverse la plus grave crise de toute son histoire, l'Etat a supprimé en 2002 la subvention du budget général en faveur du budget annexe de l'aviation civile. Le financement du transport aérien est donc intégralement assuré par les gestionnaires d'aéroports, les compagnies aériennes, et, in fine, par les passagers.

Votre rapporteur spécial a déjà eu l'occasion de dénoncer le désengagement financier de l'Etat du secteur du transport aérien ainsi que son désengagement opérationnel en matière de sûreté aéroportuaire, dont la charge incombe désormais pour une grande part aux gestionnaires d'aéroports. La décision de ne plus solliciter les contribuables pour le financement du transport aérien est politique, elle revient à considérer que le transport aérien est suffisamment concurrentiel pour assurer un service public pour un coût raisonnable. Le développement des compagnies aériennes « low cost » souligne d'ailleurs que sur un marché du transport aérien en crise, l'offre dont bénéficient les consommateurs s'enrichit.

L'Etat et les pouvoirs publics au sens large, y compris les institutions communautaires, prennent en charge l'encadrement du marché, en fixant les règles relatives à la sécurité et à la sûreté du transport aérien, en limitant les externalités négatives liées au développement de ce mode de transport (nuisances sonores et environnementales) et en déterminant les conditions de la concurrence entre les compagnies, par exemple via les critères d'attribution des créneaux horaires sur les plates-formes aéroportuaires.

En l'absence de subvention du budget général, la détermination de l'équilibre financier du budget annexe de l'aviation civile constitue un exercice délicat en période de crise du secteur : la DGAC est soumise à des contraintes fortes en matière de dépense (évolution des effectifs et des rémunérations, poursuite des investissements) et à des contraintes financières à moyen et à long terme, liées notamment à la nécessité de maîtriser le niveau d'endettement du budget annexe.

Dans son relevé de constatations provisoire relatif au budget annexe de l'aviation civile pour les exercices 1997 à 2001, la Cour des comptes indique que la taxe de l'aviation civile (TAC) et l'emprunt constituent « les deux variables d'ajustement dans la construction du budget du BAAC en LFI. Le montant de la TAC tient compte des dépenses affectées au FIATA, qui sont financées par la TAC. Le solde est ensuite affecté au BAAC. La part respective de la TAC et de l'emprunt résulte d'un arbitrage entre le niveau possible ou souhaitable du taux de la taxe (arbitrage auquel participe le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie) et le niveau possible ou souhaitable de l'emprunt ».

Les attentats du 11 septembre 2001 et leurs conséquences sur le trafic aérien mondial ont conduit la DGAC à reporter sa politique de désendettement et à privilégier encore pour 2003, une légère progression de son endettement de 35,2 millions d'euros à une hausse des tarifs unitaires de la taxe de l'aviation civile.

L'évolution des montants empruntés par le BAAC est retracée dans le tableau ci-après :

Evolution des montants empruntés par le BAAC (millions de francs)

 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Amortissement

188

262

252

283

334

446

542

292

Autorisation d'emprunt

780

842

911

984

1.043

830

830

610

Emprunt souscrit

380

840

911

984

1.043

830

0

590

Encours au 31/12 (MF)

1.861

2.439

3.098

3.799

4.508

4.892

4.350

4.648

Encours au 31/12 (M €)

284

372

472

579

687

746

663

709

Source : DGAC / service des affaires financières

Le tableau ci-après reproduit l'évolution de l'endettement du budget annexe au cours des dernières années (en milliers de francs) :

 
           
             
             
             
             
             
             
             
             
             
             
             
             
             
             
             
             
             
             

Lors de son audition par la commission des finances du Sénat, le 6 novembre dernier, le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, M. Gilles de Robien a rappelé que plusieurs décisions avaient été prises pour maintenir la compétitivité des entreprises et des infrastructures dans le domaine du transport aérien :

- le report à 2004 au lieu de 2003 de la régularisation liée au sous-recouvrement de la redevance pour services terminaux en 2002, soit 12 millions d'euros ;

- le gel de 70 millions d'euros de crédits de paiement sur l'exercice 2002, afin de limiter la dépense et de stabiliser la charge d'amortissement ;

- la maîtrise des coûts, afin de limiter la hausse des redevances : la France présentera une progression de 7,8 % en 2003 pour la redevance de route, alors que la Belgique, l'Allemagne, la Suisse, l'Espagne et l'Italie verront leur taux augmenter respectivement de : 19 %, 20 %, 11 %, 23 % et 16 %.

La DGAC semble jouer son rôle d'amortissement de la crise vis-à-vis des opérateurs du secteur, tout en surveillant son niveau d'endettement. Celui-ci représente environ 4,8 années d'autofinancement du budget annexe de l'aviation civile, niveau qui, sans être particulièrement inquiétant, est le plus « fragile » depuis de nombreuses années.

Le désengagement de l'Etat du financement du transport aérien fait en sorte que tous les acteurs se retrouvent en quelque sorte « dans le même avion ». Le choix porte donc entre les charges des uns et des autres, de manière à assurer la viabilité de l'ensemble des acteurs sur un marché concurrentiel, et compte tenu de la marge de manoeuvre limitée en matière de dépenses.

Votre rapporteur spécial émet le voeu que les pouvoirs publics, Etat et Union européenne surtout, surveillent avec attention l'équilibre très instable du marché du transport aérien et la santé financière des acteurs, considérant que la volonté de laisser le marché s'ajuster librement ne doit pas conduire à conférer un avantage concurrentiel relatif important aux compagnies américaines notamment, qui, malgré un marché libéralisé depuis de nombreuses années, peuvent compter sur les pouvoirs publics pour les aider à traverser des périodes de crise comme celle qui existe actuellement.

* 1 3ème séance du jeudi 24 octobre 2002.

* 2 Il convient cependant de noter, sur ce point, que sur tous les aéroports, le contrôle des accès s'accompagne désormais d'un système de badges, qui sont délivrés après une enquête réalisée par la police nationale ou la gendarmerie et sont gérés par une base de données centrale et des serveurs locaux. Un renforcement de la réglementation relative à la délivrance des badges est intervenu avec le décret n° 2002-24 du 3 janvier 2002, qui prévoit une habilitation de police pour être autorisé à pénétrer en zone réservée d'un aérodrome. Cette habilitation est délivrée par le préfet après enquête. En outre, le gouvernement a lancé une opération de revalidation des quelques 100.000 badges qui avaient été distribués sur les aéroports de Roissy et d'Orly.