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Projet de loi de finances pour 2003 : Aviation et aéronautique civiles

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 29 octobre 2002 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a ensuite procédé à l'examen du budget annexe de l'aviation civile et des crédits de l'équipement, des transports et du logement : III. - Transports et sécurité routière : Aviation et aéronautique civiles et article 71 rattaché, sur le rapport de M. Yvon Collin, rapporteur spécial.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a rappelé que le secteur du transport aérien subissait, depuis les attentats du 11 septembre 2001, la plus importante crise de son histoire, avec une diminution du trafic aérien sur l'ensemble du monde, pour la première fois depuis la guerre du Golfe. Pour la France, le trafic de passagers s'est réduit de 2,2 % au cours de l'année 2001 et ce n'est qu'au mois d'août 2002 que le trafic a connu une légère progression par rapport à l'année écoulée. Il a noté que le contexte international incitait également à une grande prudence quant à l'évolution du marché.

M. Yvon Collin a rappelé que les compagnies aériennes avaient été fortement affectées par la diminution du trafic et qu'elles avaient également été confrontées à une hausse de leurs charges : croissance des coûts liés aux mesures de sûreté, hausse « mécanique » des redevances compte tenu de la diminution du trafic, coûts liés à la hausse des primes d'assurance. Il a souligné que cet « effet de ciseaux » avait condamné les compagnies les plus fragiles financièrement, notamment, pour l'Europe, Swissair et Sabena. Il a rappelé que d'autres compagnies étaient dans une situation financière particulièrement précaire, notamment, en France, Air Lib et Air Littoral.

Dans ce contexte, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a souligné que la construction du budget annexe de l'aviation civile était particulièrement tendue, les marges de manoeuvres de la direction générale de l'aviation civile concernant les dépenses étant très limitées, car le renouvellement des équipements ou la mise en oeuvre des mesures de sûreté peuvent difficilement être reportés à des jours meilleurs. Il a indiqué que les dépenses de personnel augmentaient de plus de 5 % en 2003, soit les deux tiers de l'accroissement des dépenses du budget annexe, compte tenu des mesures indemnitaires et de la création de 393 emplois supplémentaires prévues par le protocole triennal d'accord conclu le 7 décembre 2000 avec des syndicats.

Il a souhaité rappeler que les durées de formation des personnels de l'aviation civile rendaient difficilement envisageable un ajustement conjoncturel des emplois. Cependant, il s'est s'interrogé sur la croissance des primes et indemnités diverses prévue par le protocole d'accord, qui constituent, in fine, une dépense à la charge des compagnies aériennes. Enfin, il a rappelé que l'accord conclu en 2000 reposait sur une hypothèse de croissance annuelle du trafic de 5,8 %, ce qui est loin d'être le cas pour les deux premières années d'application.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a souligné que la construction du budget annexe de l'aviation civile (BAAC) était également contrainte par le niveau d'endettement de celui-ci. Il a rappelé que la direction générale de l'aviation civile (DGAC) avait dû reporter ses ambitions de désendettement, compte tenu de la situation du transport aérien, et que l'endettement du BAAC devrait s'accroître en 2003 de 35,2 millions d'euros. Cependant, il a estimé que la DGAC devait demeurer vigilante sur son niveau d'endettement.

M. Yvon Collin a indiqué que les recettes du budget annexe devraient augmenter de 4,4 % en 2003 par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, grâce, outre la hausse du montant des emprunts, à la hausse des recettes tirées des redevances, dont les tarifs devraient progresser en 2003, bien que de manière modérée par rapport aux autres pays européens. Par ailleurs, il a indiqué que la fin du programme d'équipement pour assurer 100 % du contrôle des bagages de soute permettait de réduire la part du produit de la taxe de l'aviation civile affectée au fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et d'augmenter celle versée au profit du budget annexe, alors que ce produit est en régression.

Il a considéré que la suppression de la subvention du budget général au BAAC créait une situation où tous les acteurs étaient logés à la même enseigne et que, dans ce contexte, il s'agissait de répartir le poids des charges entre les acteurs privés et la DGAC, de manière à préparer au mieux l'avenir. Il a considéré que ce projet de budget montrait que chacun prenait sa part dans cette situation.

Il a indiqué que son homologue de l'Assemblée nationale, Charles de Courson, avait vivement dénoncé l'accroissement des coûts liés à la mise en oeuvre des mesures de sûreté, considérant qu'elles étaient inefficaces, et que leur coût nuisait à la compétitivité des compagnies françaises par rapport à leurs concurrentes, dès lors que la France avait pris de l'avance sur les normes internationales en vigueur.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a estimé pour sa part que ces mesures de sûreté étaient indispensables, même si l'on pouvait formuler des doutes sur leur efficacité dans l'absolu, compte tenu des risques liés au terrorisme qui sont toujours, et peut-être plus que jamais, d'actualité. Cependant, il a considéré que la situation concurrentielle des entreprises françaises devait être examinée avec beaucoup de soin. Or, il a indiqué que la fiscalité pesant sur les acteurs français du transport aérien ne paraissait pas, à ce jour, particulièrement défavorable par rapport à leurs concurrents européens.

En revanche, il a estimé qu'il convenait de contrôler très fermement la mise en oeuvre de la politique de sûreté. Il a rappelé que la France avait choisi d'en confier une part importante aux gestionnaires d'aéroport, qui font appel à des entreprises de sous-traitance. En dépit des précautions prises, il a considéré que la rotation importante des effectifs, ainsi que le niveau de rémunération des personnels en charge de ces missions ne pouvaient empêcher d'exprimer certaines craintes. Il a souligné qu'une part importante de l'augmentation des coûts de sûreté était d'ailleurs liée à la hausse des rémunérations de ces personnels, suite à la grève du début de l'été.

A ce sujet, il a indiqué que les Etats-Unis avaient privilégié le recours à des agents fédéraux pour assurer la sûreté des infrastructures aéroportuaires. Par ailleurs, il a rappelé que les compagnies américaines, en grande difficulté, avaient bénéficié d'importantes mesures de soutien suite aux attentats du 11 septembre, et sollicitaient actuellement le Congrès américain pour la mise en oeuvre de nouvelles mesures transitoires destinées à couvrir les coûts des mesures de sûreté, ainsi que pour prolonger le régime de couverture des risques mis en place par le gouvernement américain.

Alors que le marché américain du transport aérien a été libéralisé dès le début des années 1980, M. Yvon Collin a souligné que le gouvernement intervenait fortement pour aider les compagnies à surmonter la crise actuelle. Il a considéré que la Commission européenne pratiquait une politique davantage orientée vers un libre ajustement du marché, avec un encadrement très strict des aides publiques. Il a précisé que le système assuranciel mis en place après les attentats du 11 septembre pour pallier la hausse considérable des primes demandées par les compagnies d'assurance ne devrait par exemple pas être reconduit après le 1er novembre de cette année, la Commission européenne considérant que le retour des compagnies aériennes sur le marché aura un effet bénéfique sur les tarifs, tout en lançant une enquête sur d'éventuelles ententes entre les assureurs ! Cela, alors que pour leur part, les Etats-Unis et le Japon envisagent de reconduire leur système jusqu'à la mise en oeuvre de fonds de mutualisation dont la création est envisagée.

S'agissant des crédits consacrés aux avances remboursables, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget était marqué par une certaine stabilité, et permettra notamment de poursuivre le développement du projet d'Airbus A 380. Il a ajouté que les crédits consacrés à la recherche étaient, quant à eux, en forte augmentation, après une diminution en loi de finances initiale 2002, partiellement compensée par une ouverture de crédits dans le cadre du collectif d'été. Il a noté que les constructeurs aéronautiques français avaient assez bien résisté à la crise jusqu'ici. Cependant, il a rappelé que les dépenses consacrées à la recherche et au développement par les constructeurs français demeuraient sensiblement moindres que leurs concurrents américains, qui bénéficient des synergies développées avec les contrats militaires.

Il a estimé que l'Union européenne était appelée à jouer un rôle croissant en matière de transport aérien. Dans l'absolu, il s'en est félicité, considérant qu'il convenait d'harmoniser autant que possible les normes en la matière. Mais il a souhaité que cela ne contribue pas à accroître le décalage concurrentiel existant avec les Etats-Unis.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a ensuite présenté l'article 71 rattaché, concernant la fixation des tarifs planchers et plafonds de la taxe d'aéroport. Il a indiqué que l'augmentation de ces tarifs visait à prendre en compte l'augmentation des coûts d'exploitation des équipements de sûreté dans les aéroports. Il a rappelé que c'était la deuxième hausse consécutive, mais qu'elle ne concernait cette année que les tarifs passagers applicables aux grands aéroports (Aéroports de Paris et 4 grands aéroports de province) et le tarif « fret » d'Aéroports de Paris.

Il a indiqué que les tarifs applicables aux petits aéroports étaient inchangés, ce qui soulignait la volonté de conserver la vocation péréquatrice du FIATA, qui subvient aux besoins non couverts par le produit de la taxe. Il a précisé que si les tarifs de la taxe d'aéroport n'étaient pas modifiés, le FIATA serait également sollicité pour assurer le financement des dépenses de sûreté des grands aéroports, ce qui impliquerait soit une hausse des tarifs de la taxe de l'aviation civile, soit une moindre affectation du produit de celle-ci au budget annexe, qui devrait en conséquence augmenter le montant de ses emprunts.

Il a donc considéré sur ce point, comme pour l'ensemble du budget, que la disparition de la subvention du budget général conduisait à n'offrir qu'une alternative pour réduire le niveau de la fiscalité du secteur : soit revenir sur les mesures de sûreté décidées suite aux attentats du 11 septembre, soit accroître l'endettement du budget annexe.

A l'issue de cette présentation, il a exprimé un avis favorable sur le budget annexe de l'aviation civile et sur les crédits de l'aviation et de l'aéronautique civiles, ainsi qu'à l'article 71 qui lui est rattaché, qui marquent la recherche d'un certain équilibre dans un contexte de crise et d'incertitude.

La commission a alors décidé de réserver sa position sur le budget annexe jusqu'à l'audition du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, le 6 novembre, ainsi que celle sur les crédits de l'aviation et de l'aéronautique civiles, le président rappelant qu'il serait procédé à un seul vote sur les crédits du ministère de l'équipement, le 13 novembre.