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Projet de loi de finances pour 2003 : Sécurité

 

N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès verbal de la séance du 21 novembre 2002

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2003, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 22

INTÉRIEUR, SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET LIBERTÉS LOCALES :

SÉCURITÉ

Rapporteur spécial : M. Aymeri de MONTESQUIOU

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 230, 256 à 261 et T.A. 37

Sénat : 67 (2002-2003)

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

A titre liminaire, votre rapporteur spécial remercie le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales pour la grande disponibilité de ses services et pour ses efforts de mise en oeuvre des dispositions de la nouvelle loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances visant à renforcer l'information du Parlement. Ainsi, la quasi-totalité des réponses au questionnaire budgétaire de votre commission des finances ont été transmises dans les délais de rigueur fixés par la loi organique précitée. En outre, les analyses et synthèses budgétaires communiquées à votre rapporteur spécial se sont améliorées et apparaissent désormais beaucoup plus satisfaisantes.

De manière plus générale, votre rapporteur spécial se félicite des progrès réalisés en matière d'indicateurs de gestion, notamment pour l'administration préfectorale, ainsi qu'en matière de transparence des moyens et des résultats, dont la mise en place de conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance constitue la mesure emblématique. Ces instances de concertation sur les priorités de la lutte contre l'insécurité, présidées par les maires, permettront en effet à ceux-ci de se tenir régulièrement informés des moyens et des effectifs de police et de gendarmerie affectés à leur territoire, ainsi que de l'évolution de la délinquance dans leurs communes, alors qu'ils apprenaient auparavant trop souvent par la presse les crimes et délits commis sur le territoire dont ils sont les élus, tout en étant sollicités par la population pour avoir des explications et recueillir leur désarroi.

De même, votre rapporteur spécial approuve pleinement la réintroduction dans le texte de la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI), à l'initiative du président et du rapporteur spécial des crédits de la sécurité intérieure et de la gendarmerie de la commission des finances de l'Assemblée nationale, du dispositif d'évaluation qui avait été partiellement censuré pour des motifs de forme par le Conseil Constitutionnel.

Votre rapporteur spécial rappelle toutefois que cette évaluation ne prendra pleinement son sens que si elle s'appuie sur un point de départ incontestable sous la forme d'un « audit » de l'organisation actuelle du travail de nos forces de sécurité intérieure.

Par ailleurs, le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales doit encore réaliser des progrès importants en matière d'information.

En premier lieu, force est de réitérer trois observations formulées les années précédentes :

- la concentration des dépenses de pension dans le seul agrégat administration générale introduit dans la présentation des agrégats un biais qu'il conviendra de résoudre dans le cadre de la prochaine loi organique, en tendant notamment vers la ventilation de ces dépenses au sein de chaque programme ;

- l'importance des mises à disposition au profit d'autres entités que le ministère de l'Intérieur donne une vision fausse des moyens en effectifs du ministère et, si cette pratique peut se justifier pour certaines institutions nationales dépourvues d'emplois budgétaires, elle est extrêmement contestable pour une myriade de structures sociales et pour les services des rapatriés qui relève du ministère de la solidarité. On peut toutefois constater avec satisfaction que cette pratique tend à se réduire ;

- enfin, la pratique du programme d'emploi des crédits (PEC) transforme l'examen du présent projet de budget en un exercice pour partie virtuel. On peut en effet rappeler que ce document notifié aux services par le directeur du cabinet du ministre, voire le ministre lui-même, en début d'année, recense l'ensemble des moyens disponibles du ministère et les ventile par services : dotations ouvertes par la loi de finances initiale, reports de crédits, fonds de concours, produits des ventes des Domaines, transferts. De ce strict point de vue, il n'appelle aucune observation, et constitue même un outil efficace de pilotage de la gestion du ministère. Cependant, l'élaboration de ce PEC donne lieu à des pratiques contraires à la transparence budgétaire et aux droits de la représentation nationale. En particulier, le PEC conduit à demander en loi de finances initiale des dotations qui n'ont rien à voir avec les moyens réels des services. A cela, la réforme de la loi organique relative aux lois de finances devrait toutefois apporter des progrès en contraignant par exemple à une budgétisation initiale des ressources tirées des fonds de concours.

En second lieu, les objectifs et les indicateurs associés aux agrégats du budget, qui préfigurent les objectifs et les indicateurs de performance des programmes prévus à partir de 2005 par l'article 7 de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, demeurent, malgré certaines améliorations, notamment pour l'agrégat « Police nationale », extrêmement perfectibles.

En particulier, ces indicateurs, parfois pléthoriques, sont encore trop souvent des indicateurs d'activité et non pas des indicateurs de performance. En outre, compte tenu notamment de changements de méthodes ou de périmètre, les évolutions de ces indicateurs telles que retracées dans le bleu budgétaire ne traduisent parfois aucune réalité, notamment pour l'agrégat « Administration territoriale ».

Enfin, votre rapporteur spécial rappelle qu'il est indispensable que la communication annuelle au Parlement des résultats obtenus par la police nationale et par la gendarmerie nationale s'appuie sur des enquêtes périodiques de « victimation » et sur des enquêtes régulières relatives à l'évolution du sentiment d'insécurité.

Apparues aux Etats-Unis dans les années 1960 et en France dans les années 1980, les enquêtes de victimation consistent à interroger un échantillon de la population sur les préjudices qu'elle dit avoir subis sur une période déterminée. Ces enquêtes ne sauraient évidemment se substituer aux statistiques traditionnelles relatives à la délinquance : par construction, elles ne fournissent aucun renseignement sur les infractions sans victime directe, comme le trafic de drogue. Elles en constituent toutefois un précieux complément, car elles permettent de connaître la proportion et les caractéristiques des personnes victimes d'infractions, ainsi que d'apprécier la propension des victimes à signaler ou non les faits qu'elles ont subis, c'est à dire en fait leur confiance dans nos institutions. En outre, elles peuvent appréhender des faits, comme les injures ou les menaces, qui concourent au développement d'un sentiment d'insécurité sans être pris en compte dans les statistiques de délinquance. Les travaux de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs ont d'ailleurs mis en lumière tout l'intérêt des enquêtes de victimation. Or la France a pris du retard dans la généralisation de cet outil et les résultats disponibles, en particulier ceux produits par l'INSEE, restent sous-exploités.

De même, les enquêtes relatives au sentiment d'insécurité, qui consistent à apprécier auprès d'un échantillon de la population la proportion des personnes qui se sentent plus ou moins en sécurité en tel ou tel lieu, peuvent constituer un indicateur d'évaluation des politiques de sécurité. En effet, ces politiques ne sauraient avoir pour seul objectif de lutter directement contre la délinquance. Elles doivent aussi contribuer à réduire le sentiment d'insécurité qu'éprouvent certains de nos concitoyens, car il porte atteinte à leur qualité de vie. Les travaux conduits aux Etats-Unis au début des années 1980 sur la « théorie de la vitre  brisée » par James Wilson Et Georges Kelling suggèrent que le sentiment d'insécurité constitue le terreau de la délinquance. En effet, le sentiment d'insécurité contribue à détruire les voisinages.

Or, moins les personnes sont impliquées dans leur voisinage, moins elles sont prêtes à défendre les règles de la vie collective. Les petits comportements antisociaux, les actes de vandalisme et les incivilités non sanctionnés signalent alors un lieu sans loi, ce qui crée un environnement propice aux trafics en tout genre et aux crimes les plus graves. En Espagne, la mesure du sentiment d'insécurité est ainsi considérée comme un indicateur de qualité du service public. Tout en reconnaissant que ce type d'enquête est difficile à conduire, votre rapporteur spécial souhaite qu'il en soit de même en France.

Tout en relevant qu'il demeure là encore beaucoup à faire, votre rapporteur spécial constate avec satisfaction les progrès réalisés par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en matière de gestion et de contrôle de gestion.

Trois axes de progrès lui semblent devoir être plus particulièrement soulignés.

En premier lieu, la politique immobilière du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a été profondément réformée au cours de ces dernières années, avec notamment pour objectifs d'effectuer un recensement détaillé du patrimoine immobilier, de développer des démarches prévisionnelles et prospectives, d'améliorer le contrôle de gestion et de prendre en compte les coûts de maintenance et d'entretien dès l'origine des projets. La poursuite et l'approfondissement de ces réformes, qui visent à une meilleure maîtrise des coûts et des délais des projets immobiliers, constituent d'ailleurs la contrepartie indispensable de la participation financière accrue demandée aux collectivités locales dans le cadre de la LOPSI.

En second lieu, l'expérience de globalisation des crédits des préfectures conduite depuis l'an 2000 semble à ce jour très positive, notamment en favorisant la diffusion d'une culture de gestion et l'amélioration du pilotage des services, mais aussi en permettant l'approfondissement du dialogue social et le développement des réflexions de l'encadrement sur les priorités locales. On peut ainsi ce féliciter de ce que le projet de budget pour 2003 prévoie l'accélération de la diffusion de cette expérience, à la fois riche d'enseignements et de bon augure général pour la mise en oeuvre de la nouvelle loi organique, même s'il apparaît d'ores et déjà que cette dernière pourrait soulever certaines difficultés spécifiques pour le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, dès lors que la définition des programmes pourrait accroître le cloisonnement budgétaire et administratif des politiques au niveau territorial.

Enfin, votre rapporteur spécial approuve l'impulsion nouvelle donnée à l'externalisation de certaines fonctions, comme l'entretien du parc automobile, le nettoyage des locaux et la maintenance des bâtiments. Certaines expériences, comme l'externalisation de l'entretien de la zone d'attente de Roissy et de la maintenance de l'Hôtel de police de Strasbourg, montrent en effet s'agit là d'une piste d'autant plus prometteuse que la souscription de contrats pluriannuels avec des entreprises privées évite que l'entretien et la maintenance ne demeurent les variables d'ajustement du budget et que la dégradation corollaire des locaux ne donne une image négative de l'Etat.

Ces deux derniers exemples illustrent d'ailleurs l'intérêt de la méthode, à laquelle le nouveau gouvernement s'est déclaré très attaché dans d'autres domaines, consistant à expérimenter de nouvelles pratiques administratives et à les évaluer avant de tenter de les généraliser.

Les avantages de cette méthode sont d'ailleurs démontrés a contrario par les retards et les surcoûts du projet de communication radio sécurisée ACROPOL, imputable pour partie à des difficultés techniques et à l'apparition de besoins nouveaux, comme la couverture des lieux souterrains, mais aussi, selon un rapport de l'inspection générale de l'administration, à des carences en termes de pilotage :  absence de suivi physico-financier, suivi irrégulier par les instances de supervision, affaiblissement progressif de la direction de programme, etc.

De manière plus générale, votre rapporteur spécial se félicite de la démarche pragmatique, dont la LOPSI constitue l'incarnation, mise en oeuvre par le nouveau ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en matière de sécurité intérieure.

En effet, en présentant la LOPSI, le gouvernement a tout d'abord constaté, souligné, reconnu et décrit la gravité de la situation : d'un côté le développement inquiétant de la délinquance, notamment la plus violente et en particulier au détriment des plus démunis de nos concitoyens ; de l'autre, les dysfonctionnements de notre appareil répressif, avec le malaise des forces de sécurité intérieure, une perte de confiance dans le pouvoir politique et dans la capacité de la justice à sanctionner, une répartition des zones de police et de gendarmerie dépassée, des capacités opérationnelles réduites par les tâches annexes et une répartition des effectifs inadaptée aux évolutions de la délinquance.

Puis, le gouvernement a pris dans la LOPSI des engagements en termes de moyens, qui sont à ce jour tenus au travers du dépôt du projet de loi sur la sécurité intérieure pour ce qui est des moyens juridiques et au travers du projet de loi de finances pour 2003 pour ce qui est des moyens budgétaires : on peut ainsi souligner que le projet de loi de finances pour 2003 prévoit pour la police nationale des mesures d'ampleur sans précédent en matière d'indemnités, de moyens de fonctionnement et surtout de crédits d'investissement, ainsi que la création de 1.900 emplois sur les 6.500 annoncés sur la période 2003-2007, parmi lesquels 1.000 emplois administratifs qui devraient être rapidement pourvus afin de remettre des policiers sur le terrain.

Ces mesures s'accompagnent d'un soutien moral et d'une volonté politique forte de faciliter et de valoriser le travail des forces de sécurité. Elles constituent une première réponse aux attentes de policiers désemparés par les atermoiements du précédent gouvernement et par une succession de promesses non tenues. Elles participent de la nécessaire reconnaissance sociale des policiers en tant que professionnels. Elles contribuent aussi à rétablir des conditions de travail dignes de la République : votre rapporteur spécial avait en effet souligné combien l'état de délabrement des locaux, le vieillissement du parc de véhicules et l'inadéquation des équipements de protection individuelle démoralisaient les personnels, décrédibilisaient l'Etat et sapaient la confiance des victimes dans nos institutions. Enfin, elles favorisent le redressement de l'attractivité des concours et de la qualité des recrutements, dont s'alarmaient certains observateurs.

A moyen terme, votre rapporteur spécial souhaite d'ailleurs que soient examinées deux réformes statutaires complémentaires susceptibles de faciliter les recrutements : le reclassement de certains officiers de police en catégorie A de la fonction publique, d'une part, la création de concours régionaux de gardiens de la paix, comme c'est par exemple le cas pour les professeurs des écoles, d'autre part. Cette dernière mesure éviterait en effet que les jeunes gardiens de la paix soient transplantés en début de carrière dans des zones qu'ils ne connaissent nullement, où ils résident souvent dans des conditions difficiles et dont ils rêvent de repartir soit en congés (ce qui se traduit par des difficultés d'organisation du temps de travail), soit en mutation (au risque de désorganiser leurs unités et de transformer les débuts de carrière en une longue parenthèse). Cette réforme ne devrait toutefois être mise en oeuvre que progressivement afin de ne pas bloquer les demandes de mutation des fonctionnaires en poste.

Quoi qu'il en soit, votre rapporteur spécial a recueilli le sentiment lors de ses auditions que la politique du gouvernement s'était d'ores et déjà traduite par un net regain de confiance et de motivation de la part des forces de sécurité intérieure.

Enfin, votre rapporteur spécial se félicite de ce que cette confiance retrouvée et ces moyens supplémentaires contribuent à accélérer les réformes indispensables.

On ne peut notamment qu'approuver la démarche du ministre de l'intérieur de la sécurité intérieure et des libertés locales consistant :

- à conjuguer la revalorisation indemnitaire de ses agents, la diffusion d'une culture des résultats et de l'évaluation, le développement de la mobilité, le renforcement de l'avancement au mérite, ainsi que la refonte des doctrines d'emplois et la réorganisation du temps de travail afin notamment d'adapter la présence des forces de sécurité à l'évolution de la délinquance et d'exploiter des gisements de productivité ;

- à associer des efforts d'investissement immobilier et des créations d'emplois au nécessaire redéploiement progressif des forces de sécurité intérieure.

Votre rapporteur renouvelle à cet égard son souhait que le ministère de la justice marche du même pas : la sécurité intérieure ne peut s'améliorer que si la justice conforte ces nouvelles dispositions et surtout ce nouvel état d'esprit.

En effet, la première cause du découragement des forces de sécurité réside dans l'absence de poursuites ou de sanctions contre les délinquants interpellés, trop souvent immédiatement relâchés et jouissant alors d'un sentiment d'impunité. D'ailleurs, la première cause de récidive des délinquants n'est, comme on l'entend parfois, la prison, mais l'impunité.

De même, votre rapporteur spécial rappelle son souhait :

- que des expériences de transfert à l'administration pénitentiaire de certaines opérations de transfèrement de détenus soient mises en place à l'échelle locale et accompagnées bien évidemment de moyens nouveaux spécifiques. Cette expérimentation devra notamment avoir pour objectif d'évaluer dans quelles mesure ce transfert est source d'économies et favorise un meilleur fonctionnement de la Justice ;

- et surtout, que les magistrats acceptent davantage de tenir des audiences « foraines », c'est à dire dans des lieux de Justice spécialement aménagés à l'intérieur des lieux de détention, ce qui leur permettrait par surcroît de mieux connaître l'état des prisons de leur ressort.

En conclusion, votre rapporteur spécial souligne son attachement au renforcement des moyens dans deux domaines particuliers.

En premier lieu, il constate avec satisfaction que le projet de loi de finances pour 2003 prévoit une forte augmentation des crédits demandés pour la sécurité civile et que les premiers hélicoptères EC 145 commencent enfin à être livrés.

Là encore, ce soutien financier devra s'accompagner d'une reconnaissance morale et sociale accrue des professionnels et des bénévoles de la sécurité civile. On ne peut donc qu'approuver les mesures inscrites dans le projet de loi de finances qui revalorisent les indemnités des professionnels, notamment celles des démineurs, ainsi que les mesures envisagées consistant notamment à créer une option sécurité civile au baccalauréat et à prendre en compte les années de volontariat des sapeurs-pompiers sous la forme de bonifications pour la retraite.

Cependant, la technicité accrue des métiers de la sécurité civile devra également donner lieu à des réflexions sur son organisation et ses missions, visant notamment à identifier les tâches qui pourraient être accomplies à moindre coût par d'autres organismes.

A cet égard, on peut d'ailleurs se féliciter de ce que le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales ait décidé de renforcer les communications et de faire jouer certaines synergies entre la direction de la défense et de la sécurité civile et les forces de sécurité intérieure, par exemple en matière de doctrine d'emplois des hélicoptères.

De la même manière, votre rapporteur spécial souhaite que le renforcement indispensable de nos moyens de lutte anti-terroriste s'accompagne d'une réflexion d'ensemble sur leur organisation.

On peut en effet rappeler que la menace extérieure a non seulement dramatiquement gagné en intensité, mais aussi changé de nature : aux risques d'agressions militaires ou actions terroristes commanditées par des structures étatiques extérieures ont aujourd'hui succédé des crimes perpétrés par des organisations plus diffuses.

Or les quatre grandes directions qui participent à la mission de renseignement (direction centrale des renseignements généraux et direction de la surveillance du territoire pour le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, direction générale de la sécurité extérieure et direction du renseignement pour le ministère de la défense) se sont toutes redéployées, avec une réactivité et une efficacité qu'il convient de saluer. Mais l'organisation d'ensemble du dispositif doit être repensée, pour éviter les redondances, le gaspillage et la concurrence stérile.

Votre rapporteur spécial n'estime pas souhaitable à ce stade d'opérer la fusion de certaines de ces entités, notamment de la DCRG et de la DST. En effet, elles se distinguent par des savoir-faire et des réseaux propres ; une fusion risquerait de tarir certaines sources d'information ; enfin, la multiplicité des analyses et des regards est en ce domaine indispensable et serait limitée dans une structure unique.

Le monde occidental a constaté depuis le 11 septembre 2001 que l'invraisemblable, qui lui paraissait en conséquence impossible, s'était réalisé. En d'autres termes, il a pris conscience de ce qu'il devait désormais considérer l'invraisemblable comme possible, comme de la nécessité d'une coordination accrue des structures chargées du renseignement, qui demeurent trop souvent cloisonnées, afin qu'elles croisent leur regards et leurs informations.

Or on ne peut pas toujours s'appuyer sur les bonnes volontés pour transcender les structures administratives existantes. Il semblerait donc à tout le moins opportun de constituer un organisme ou un lieu d'échanges, qui pourrait être commun au ministère de l'intérieur, au ministère de la défense et au ministère des affaires étrangères, voire au ministère de la justice, de réflexion prospective en matière de prévention de la menace terroriste. De même, il serait souhaitable de promouvoir le développement d'une véritable filière de formation au renseignement, ouverte sur les profils et les compétences les plus variés, dès lors que l'on constate notamment que nos services manquent aujourd'hui des compétences linguistiques nécessaires.