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Projet de loi de finances pour 2003 : Sécurité

 

3. L'évolution récente des effectifs

Les emplois budgétaires autorisés par le Parlement gérés par la police nationale (cf. tableau ci-après29(*)) se sont accrus de 12.965 unités entre 1997 et 2002 (soit une progression de 9,5 %), et le nombre total d'emplois gérés par la police nationale, y compris les surnombres (au nombre de 2.162 en 2002), s'est accru de 15.127 unités au cours de la même période (soit une progression de 11,1 %).

Le tableau ci-après établit toutefois que la hausse des emplois de la police nationale intervenue sur la période 1997-2002 résulte aux deux-tiers de la progression du nombre total de policiers auxiliaires et d'emplois jeunes (porté de 10.475 en 1997 à 20.000 en l'an 2002).

En effet, les emplois de personnels actifs ne se sont accrus au cours de la même période que de 4.687 unités (soit une progression de 4,1 %).

EMPLOIS BUDGETAIRES DE LA POLICE NATIONALE 1960-2002

CORPS

1960

1970

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1989

1991

1993

1995

1997

1998

1999

2000

2001

2002

I - PERSONNELS ACTIFS

Hauts fonctionnaires

47

51

68

68

66

66

66

66

73

73

73

77

85

85

89

90

90

90

Commissaires

1.747

1.801

1.992

1.988

1.996

2.056

2.057

2.057

2.084

2.135

2.133

2.129

2.092

2.076

2.051

2.039

2.037

2.032

Inspecteurs

Cdt et officiers de paix

Officiers de police

11.857

1.208

13.065

13.087

1.479

14.566

13.839

1.942

15.781

14.139

1.960

16.099

14.381

2.089

16.470

15.081

2.131

17.212

15.106

2.131

17.237

15.106

2.131

17.237

15.679

2.151

17.830

15.708

2.203

17.911

15.846

2.203

18.049

15.946

2.203

18.149

17.559

16.900

16.414

15.920

15.683

15.283

Gradés et gardiens

Sergents, caporaux et gardes

Contractuels

58.630

113

72.236

1.082

84.950

331

84.662

331

89.613

171

90.648

171

90.651

171

90.651

171

92.470

11

31

92.960

11

31

92.958

11

31

92.834

12

31

93.379

12

31

94.043

12

31

94.491

12

31

94.960

12

31

95.160

12

31

98.235

12

31

Sous-total actifs

73.602

89.736

103.122

103.148

108.316

110.153

110.182

110.182

112.499

113.121

113.255

113.232

113.158

113.147

113.088

113.052

113.013

115.683

Surnombres

                         

234

1.190

2.190

3.162

2.162

Sous-total actifs avec surnombres

               

112.499

113.121

113.255

113.232

113.158

113.381

114.278

115.242

116.175

117.845

II - PERSONNELS ADMINISTRATIFS TECHNIQUES ET SCIENTIFIQUES

Titulaires

Contractuels

Ouvriers cuisiniers

               

10.013

241

273

9.915

331

276

11.677

103

281

12.130

127

291

12.770

147

301

12.657

160

301

12.579

160

301

12.703

163

301

13.381

163

317

13.619

197

317

Sous-total administratifs

3.630

2.933

8.488

9.417

11.225

11.658

11.680

11.656

10.527

10.522

12.061

12.548

13.218

13.118

13.040

13.167

13.861

14.133

Total police nationale

77.232

92.669

111.610

112.565

119.541

121.811

121.862

121.838

123.026

123.643

125.316

125.780

126.376

126.265

126.128

126.219

126.874

129.816

Total avec surnombres

               

123.026

123.643

125.316

125.780

126.376

126.499

127.318

128.409

130.036

131.978

III - POLICIERS AUXILIAIRES

               

3.000

3.925

5.325

8.325

8.825

8.325

4.150

2.075

   

IV - ADJOINTS DE SÉCURITÉ

                       

1.650

8.250

15.850

20.000

20.000

20.000

Source : Police nationale, DAPN

La progression des effectifs réels de la police nationale entre le 1er janvier 1997 et le 1er janvier 2002 (+ 10.923 personnes) fut toutefois nettement moindre que celle des emplois budgétaires entre 1996 et 2001 (+14.333) ou entre 1997 et 2002 (+15.127).

Cela résulte notamment de ce que les postes d'adjoint de sécurité sont loin d'être tous pourvus : au 1er janvier 2002, seuls 77,8 % des emplois d'adjoint de sécurité étaient effectivement pourvus.

Evolution des effectifs réels des personnels de la police nationale (élèves compris)

Du 1er janvier 1995 au 1er janvier 2002

CORPS

1995

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Direction et Contrôle

79

80

86

77

90

88

90

Commissaires

2.104

2.078

2.059

2.028

2.009

1.986

1.955

Officiers

17.968

17.339

16.996

16.643

16.237

15.871

15.445

Gradés et Gardiens

92.146

93.320

94.126

94.512

96.129

97.089

98.581

Total actifs

112.297

112.817

113.267

113.260

114.465

115.034

116.071

Administratifs et Ouvriers

11.701

12.532

12.831

12.700

12.758

12.696

13.060

Policiers auxiliaires

6.385

8.423

6.520

4.680

3.408

1.126

 

Adjoints de sécurité

   

1.208

7.348

12.628

15.936

15.564

Total général

130.383

133.772

133.826

137.988

143.259

144.792

144.695

Source : Police nationale, DAPN

Par ailleurs, votre rapporteur avait montré dans le cadre de l'examen de la LOPSI que cette hausse des effectifs était pour partie un trompe-l'oeil.

En effet, les hausses d'effectif ont principalement concerné les emplois jeunes (adjoints de sécurité ou gendarmes adjoints) et les volontaires, notamment sur la période 1997-2000 : ce n'est qu'en toute fin de législature que le précédent gouvernement a tiré les leçons qui s'imposaient et infléchi ses priorités en recrutant des fonctionnaires titulaires supplémentaires qui, compte tenu de leurs délais de formation, ne sont d'ailleurs pour la plupart pas encore opérationnels.

Or, comme le soulignait récemment une note de la fondation Robert Schumann30(*) « le recrutement des emplois-jeunes suscite de nombreuses difficultés... Même si la durée de formation des adjoints de sécurité a été portée à quatorze semaines en septembre 2001, elle reste inférieure à celle des fonctionnaires titulaires (un an pour les agents du corps de maîtrise et d'application). Il en est de même pour les gendarmes adjoints. Jeunes, inexpérimentés et peu qualifiés, ils doivent être encadrés de fonctionnaires titulaires ; mais, concrètement, la multiplication des missions des forces de l'ordre, le régime de récupération ou le poids des tâches administratives sont peu compatibles avec l'observation stricte de ce principe. La question est d'autant plus importante que les emplois-jeunes sont concentrés dans les départements sensibles qui ont nécessité des renforts en effectifs. ».

L'exemple de la police aux frontières (PAF) est d'ailleurs emblématique de la perte de capacité opérationnelle liée à la déformation de la structure des emplois au profit des emplois jeunes au cours de la législature 1997-2002. En effet, les effectifs de la PAF se sont accrus de 530 personnes entre le 1er janvier 1998 et le 5 juin 2002 (soit une progression de 8,1 %), mais cette hausse est plus qu'en totalité imputable à la progression des effectifs d'adjoints de sécurité (au nombre de 838 au 5 juin 2002 contre 0 au 1er janvier 1998). Or contrairement aux anciens policiers auxiliaires, les adjoints de sécurité n'ont juridiquement pas le droit de consulter les fichiers informatisés, de sorte que le nombre de fonctionnaires de la PAF habilités à le faire s'est en fait réduit au cours de la période considérée !

Par ailleurs, les capacités opérationnelles potentielles de la police nationale ont été considérablement réduites par la décision de principe prise par le précédent gouvernement, de lui appliquer l'aménagement-réduction du temps de travail (« les 35 heures »).

Les principales modalités de l'ARTT dans la police nationale

Le régime d'aménagement-réduction du temps de travail (ARTT) de la police nationale distingue principalement31(*) deux régimes de travail :

- les personnels dont le travail est réparti sur une base hebdomadaire, qui sont aujourd'hui majoritaires, bénéficient en principe soit de 30 jours, soit de 23 jours d'ARTT selon qu'ils effectuent 40h30 ou 39h00 par semaine. Les 10 jours anciennement d'hiver et les 2 jours dits « ministre » s'imputent toutefois sur ces jours d'ARTT. Ces agents bénéficient donc respectivement de 18 jours et de 11 jours de congés supplémentaires ;

- les personnels dont le temps de travail est cyclique ont obtenu une dotation forfaitaire de 12 jours d'ARTT.

Source : ministère de l'intérieur.

Dès l'examen du projet de loi de finances pour 2002, votre rapporteur spécial s'inquiétait pourtant du risque que « les 35 heures » faisaient peser sur la disponibilité des forces de police.

Avec le recul, ces craintes apparaissent hélas fondées : en réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur, le ministère de l'intérieur évalue aujourd'hui les effets potentiels de l'ARTT à une perte équivalant à 7.968 agents.

Cette perte avait été partiellement compensée par le précédent gouvernement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2002, au travers de deux types de mesure :

- le rachat de 3 jours d'ARTT pour certains personnels, pour un nombre total de jours équivalent à 1.476 équivalent-temps plein annuels ;

- le paiement de certaines astreintes en lieu et place de leur récupération sous la forme de jours de congés, pour un nombre total de jours équivalent à 949 équivalent-temps plein annuels.

Au total, ces mesures ont donc limité la perte de capacités opérationnelles potentielles liées à l'ARTT à « seulement » 5.543 équivalent-temps plein annuels.

On peut toutefois s'interroger sur le sens d'une réforme conduisant à offrir des jours de congés supplémentaires à des fonctionnaires pour leur en racheter immédiatement une partie : l'ARTT s'est ainsi traduite pour les fonctionnaires de police par une réduction du temps de travail et par une hausse des rémunérations mensuelles, alors que le précédent gouvernement invitait les salariés du secteur privé à échanger bon gré mal gré la réduction du temps de travail contre des efforts de modération salariale.

Par surcroît, ces mesures de rachat n'étaient en fait financées que pour les ¾ de l'année.

Quoi qu'il en soit, le précédent gouvernement avait également « affecté » 1 700 des emplois d'actifs créés en loi de finances initiale à la « compensation des effets des 35 heures », contrevenant ainsi à ses engagements formels selon lesquels la mise en oeuvre de l'ARTT dans la fonction publique de l'Etat s'effectuerait à effectifs constants.

Enfin, l'ARTT a aggravé un problème récurrent de la police nationale : les heures supplémentaires sont pour la plupart non rémunérées et les agents ont la faculté de capitaliser les heures supplémentaires qu'ils ne peuvent pas ou ne souhaitent pas récupérer de manière à anticiper leur départ en fin de carrière.

Près de 70 % des départs sont ainsi anticipés et l'âge moyen effectif de départ à la retraite est proche de 53 ans. Or il n'est pas possible de pourvoir le poste de ces « pré-retraités » car il n'est pas administrativement vacant, ce qui perturbe considérablement le fonctionnement des services.

* 29 Le tableau ci-après qui présente l'avantage de recouvrir une longue période, ne retrace toutefois que les seuls emplois gérés directement par la direction de l'administration de la police nationale (DAPN), alors que l'agrégat « police nationale » comprend également, en l'an 2002, 416 personnels techniques et spécialisés et 1.118 ouvriers d'Etat gérés par d'autres directions du ministère de l'intérieur. En outre, ce tableau ne prend pas en compte les 754 emplois de contractuels créés par la loi de finances initiale pour 2002 en application de l'article 34 de la loi du 12 avril 2002 à la suite de l'arrêt Berkani du Conseil d'Etat. Au total, les emplois budgétaires de l'agrégat police nationale s'élevaient donc à 132.104 en 2002 + 2.162 surnombres en gestion.

* 30 Cf. « Les moyens de la sécurité publique : éléments d'analyse comparative », février 2002.

* 31 Les commissaires relèvent d'un régime dérogatoire.