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Projet de loi de finances pour 2003 : Décentralisation

21 novembre 2002 : Budget 2003 - Décentralisation ( rapport général - première lecture )

 

 

V. L'ENVELOPPE NORMÉE ET SA VARIABLE D'AJUSTEMENT

A. LES PRINCIPES DU « CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ »

Depuis 1996, une partie des relations financières entre l'Etat et les collectivités est régie par un mécanisme dit de « l'enveloppe normée ». Il s'agit de regrouper une partie des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales dans un ensemble plus vaste et d'appliquer à cet ensemble une norme de progression.

Les dotations comprises dans l'enveloppe évoluent en fonction d'indexations prévues par la loi, sauf une. Le montant de cette dernière dotation, dite « variable d'ajustement » est déterminé par la différence entre le montant total de l'enveloppe et la somme des dotations indexées qui la composent.

L'objectif de l'enveloppe normée est de permettre une maîtrise de l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales en fixant une norme globale de progression et en désignant une variable d'ajustement, grâce à laquelle une augmentation du montant des dotations indexées plus rapide que le taux d'évolution de l'ensemble est sans conséquence pour le budget de l'Etat.

Initialement, l'objectif était également de permettre aux collectivités locales d'avoir une vision pluriannuelle de l'évolution des concours quelles reçoivent de l'Etat en fixant la norme de progression de manière pluriannuelle. Ainsi, les années 1996-1998 ont été marquées par l'application du « pacte de stabilité », dont les règles étaient définies par la loi de finances pour 1996, et les années 1999-2001 par celle du « contrat de croissance et de solidarité », dont les règles étaient définies par la loi de finances pour 1999.

Depuis deux ans, les règles d'évolution de l'enveloppe normée sont définies de manière annuelle, la loi de finances pour 2002 ayant reconduit pour un an les dispositions applicables en 2001 et le projet de loi de finances pour 2003 reconduisant pour un an les règles applicables en 2002.

La norme de progression de l'enveloppe normée s'applique à une part décroissante des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales (59 % dans le loi de finances pour 1999 contre 53 % dans le projet de loi de finances pour 2003). Les concours financiers de l'Etat qui ne sont pas compris dans le champ de l'enveloppe normée sont le FCTVA, le produit des amendes de police, les compensations d'exonérations fiscales (sauf la DCTP) et les dégrèvements d'impôts locaux.

En outre, le périmètre de l'enveloppe normée ne comprend pas la totalité du montant des dotations qui la composent. Ainsi, les abondements exceptionnels de la DGF en sont exclus, de même que la fraction du prélèvement sur les recettes de l'Etat correspondant au produit de la fiscalité locale de France Télécom et de la Poste, les majorations exceptionnelles dont bénéficie le FNP depuis plusieurs années, les ajustements à la baisse du montant de la dotation spéciale instituteurs, la fraction de la DCTP correspondant à la REI et à la compensation des conséquences de l'arrêt du Conseil d'Etat Commune de Pantin et les mesures nouvelles majorant le montant de la DGD (par exemple, en 2003, l'intégration dans la « DGD formation professionnelle » du coût des primes d'apprentissage).

Dans le projet de loi de finances pour 2003, le montant de la DGE des communes retenu pour calculer l'enveloppe normée (428 millions d'euros)est supérieur de 15 millions d'euros au montant inscrit dans les documents budgétaires afin de neutraliser les conséquences du prélèvement de 15 millions d'euros sur la DGE des communes pour financer le fonds d'aide à l'investissement des SDIS.

Enfin, s'agissant des dotations d'équipement, l'enveloppe normée est calculée en tenant compte des autorisations de programme inscrites dans le projet de loi de finances, et non des crédits de paiement qui pourtant sont ceux qui ont un impact le solde budgétaire. Alors que les autres « sources de complication » du mode de calcul de l'enveloppe normée sont destinées à préserver le montant de la variable d'ajustement, la prise en compte des autorisations de programme, dont le montant est généralement supérieur à celui des crédits de paiement, est pénalisant pour la variable d'ajustement. L'article 57 de la loi de finances pour 1999 relatif au contrat de croissance et de solidarité ne précise pas que l'enveloppe normée est calculée en tenant compte des autorisations de programme plutôt que des crédits de paiement.