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Projet de loi de finances pour 2003 : Décentralisation

 

2. La répartition du produit de la cotisation de péréquation entre le budget de l'Etat et le FNPTP

La cotisation de péréquation de taxe professionnelle a été créée par la loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale. L'article 1648 D du code général des impôts prévoit qu'elle est « à la charge des établissements situés dans les communes où le taux global de cette taxe est inférieur au taux global moyen constaté l'année précédente au niveau national ». La loi du 10 janvier 1980 précisait que le produit de la cotisation de péréquation devait abonder le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

L'article 31 de la loi de finances pour 1989 a majoré les taux de la cotisation de péréquation, en précisant que le produit de la majoration était versé au budget de l'Etat. Ainsi, entre 1989 et 1998, près de 40 % du produit de la cotisation de péréquation n'a pas été affecté au FNPTP mais au budget général.

L'article 44 de la loi de finances pour 1999 a procédé à une nouvelle majoration des taux au profit du budget de l'Etat. Cette mesure était destinée à alléger le coût pour l'Etat de la compensation aux collectivités locales de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle.

Depuis 1999, moins de la moitié du produit de la cotisation de péréquation sert à financer la péréquation.

En 2001, dernière année connue, le produit de la cotisation de péréquation a bénéficié au budget de l'Etat à hauteur de 516 millions d'euros et au FNPTP pour 348 millions d'euros.

3. L'évolution de la contribution de la Poste et de France Télécom

En application des dispositions de l'article 13 du projet de loi de finances pour 2003 relatif à la normalisation du régime de la fiscalité locale de France Télécom, le FNPTP ne sera désormais plus alimenté par une fraction du produit de la fiscalité acquittée par cette entreprise, mais une majoration du montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du fonds.

La compensation, dont le montant s'établit à 271 millions d'euros pour 2003, n'est prévue que pour une seule année, mais le ministre du budget s'est engagée lors de la discussion de cet article au Sénat à préserver les ressources du FNPTP les années suivantes.

4. La dotation de développement rural

La dotation de développement rural (DDR) est une dotation d'équipement aux collectivités locales, dont le bénéfice est depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, réservé aux établissements publics de coopération intercommunale, qui fonctionne selon des modalités proches de celles de la dotation globale d'équipement des communes.

Cette dotation présente la particularité d'être régie par des dispositions qui ne figurent pas dans le code général des collectivités territoriales mais dans le code général des impôts. Elle se singularise également en ce qu'elle constitue une composante du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), et ce bien que son objet n'ait aucun rapport avec la péréquation de la taxe professionnelle.

La DDR constitue même la première fraction du FNPTP, et les dispositions qui la régissent sont celles du 1° du I de l'article 1648 B du code général des impôts. Le 2° du même article dispose que les ressources de la DDR ne peuvent être supérieures à 10 % des ressources totales du FNPTP au titre d'une année.

La DDR connaît des problèmes de consommation de ses crédits. En 2000, 141,3 millions d'euros étaient disponibles, dont 30,5 millions d'euros au titre de reports de l'année précédente, et seuls 79 % des crédits disponibles ont été consommés.

En 2001, 153,3 millions d'euros étaient disponibles13(*), dont 38 millions d'euros au titre de report de l'année précédente, et 73,4 % des crédits ont été consommés.

Compte tenu de `importance des reports constatés, la diminution de 1,3 % entre 2001 et 2002 du montant accordé à la DDR par le comité des finances locales, qui s'établissait à 118,1 millions d'euros, est sans conséquence pour les établissements publics de coopération intercommunale bénéficiaires de ces crédits.

ARTICLE 72

Création d'un fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

Commentaire : le présent article a pour objet de créer un fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours, doté de 45 millions d'euros, les crédits de ce fonds servant à financer, selon des modalités fixées par décret, les projets sélectionnés par une autorité déterminée par décret, après avis d'une commission dont la composition n'est pas précisée.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. L'AUGMENTATION RAPIDE DU MONTANT DES CONTRIBUTIONS DES COLLECTIVITÉS LOCALES AU FINANCEMENT DES SDIS

Les conséquences financières sur les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de la mise en oeuvre des dispositions de la loi du 3 mai 1996 relative à la départementalisation des services d'incendie et de secours et des textes d'application pris par le ministère de l'intérieur sont connues. Elles ont été rappelées par votre rapporteur dans son rapport pour avis au nom de la commission des finances sur le projet de loi relatif à la démocratie de proximité examiné par notre assemblée au mois de janvier 2002.

Elles ont abouti à l'inscription dans la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité de dispositions, largement inspirées des préconisations de votre commission, tendant à rationaliser la gestion des services départementaux d'incendie et de secours et à éviter l'asphyxie financière des communes, qui ont principalement supporté l'augmentation des coûts des SDIS depuis 1997, en transférant aux conseils généraux, à compter de 2003, la charge de la totalité de l'augmentation des contributions au financement des SDIS demandées aux collectivités locales.

Evolution du montant des contributions des collectivités locales au financement des SDIS

(en millions d'euros)

L'augmentation du coût des SDIS de 1,6 milliard d'euros depuis 1997 (soit une progression de 163 %) est principalement due à celle des dépenses de personnel. Cette charge croissante s'est traduite par l'éviction d'une partie des dépenses d'investissement nécessaires.

B. 2000-2002 : L'EXPÉRIENCE DE LA DGE DES SDIS

Lors de l'examen par le Sénat de la loi du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales, le gouvernement avait accédé à une demande formulée, au nom de votre commission des finances, par votre rapporteur et tendant à accorder aux SDIS une fraction des crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) afin de soutenir leur effort d'investissement.

Les crédits dégagés par le gouvernement se sont élevés à 45,73 millions d'euros en 2000, 2001 et 2002 et ont été inscrits à l'article 30 du chapitre 67-52 du budget du ministère de l'intérieur (qui regroupe les crédits de la première part de la DGE des départements).

Malgré les réserves émises par votre commission des finances, la DGE des SDIS a été financée par prélèvement sur la DGE des communes, à hauteur de 30,49 millions d'euros par an pour les reliquats de l'ancienne première part de la DGE des communes (supprimée en 1996 mais au titre laquelle un volume important d'autorisations de programme était reporté d'année en année) et à hauteur de 15,24 millions d'euros par an pour les crédits de la deuxième part de la DGE des communes.

La répartition des crédits de la DGE des SDIS a été réalisée selon les modalités applicables à la DGE des départements et héritées des lois de décentralisation, c'est-à-dire par application aux investissements réalisés par les SDIS d'un taux de concours. De cette façon, la liberté de choix des investissements subventionnés relevait entièrement des SDIS, l'Etat se contentait de subventionner ces projets à hauteur du taux de concours fixé chaque année.

Le taux de concours appliqué aux investissements réalisés au titre d'un exercice était déterminé en rapportant le montant total des crédits disponibles au montant actualisé des dépenses réelles d'investissements réalisées au cours du dernier exercice connu.

Entre 2000 et 2002, la baisse du taux de concours a été continue et importante. Ce taux est passé de 19,17 % en 2000 à 15,73 % en 2001 et à 6 % en 2002. La baisse du taux de concours est révélatrice de deux phénomènes : d'une part, la croissance des investissements réalisés par les SDIS ; d'autre part, le décalage entre les dépenses mises à la charge des SDIS (supportée presque en totalité par les budgets locaux) et le montant de la participation de l'Etat au financement de la sécurité civile.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UN FONDS DOTÉ DE 45 MILLIONS D'EUROS

Le I du présent article propose, d'une part, de remplacer la DGE des SDIS par un « fonds d'aide à l'investissement des SDIS » et, d'autre part, de doter ce fonds de 45 millions d'euros.

La somme de 45 millions d'euros correspond aux sommes prélevées antérieurement sur la DGE des communes. Le prélèvement de 15 millions d'euros sur la deuxième part de la DGE étant reconduit, on peut considérer que seulement les deux tiers de la dotation du fonds constituent des moyens nouveaux dégagés par l'Etat.

Le présent article ne prévoit pas les modalités d'indexation de cette dotation et ne précise pas non plus que la dotation de 45 millions d'euros est la dotation de l'année 2003.

Par conséquent, le présent article n'impose pas que les lois de finances reconduisent chaque année la dotation du fonds d'aide à l'investissement des SDIS.

B. LE REMPLACEMENT D'UN SYSTÈME DE DOTATION GLOBALE PAR UN SYSTÈME DE SUBVENTIONS

Le II du présent article dispose qu' « un décret fixe la liste des différentes catégories d'opérations prioritaires pouvant bénéficier des subventions du fonds (...), [et] les fourchettes de taux de subventions applicables à chacune d'elles ».

Il ressort de cette rédaction que les règles régissant le fonds d'aide à l'investissement des SDIS s'écartent de l'esprit décentralisateur de la DGE des départements et relèvent de la logique plus jacobine du versement de subventions, sur le modèle de la DGE des communes.

Le dispositif proposé est cependant plus jacobin que celui de la DGE des communes car, pour cette dernière, l'article L. 2334-35 du code général des collectivités territoriales dispose que c'est une commission « instituée auprès du représentant de l'Etat » mais composée de représentants des communes et des EPCI qui fixe chaque année la liste des opérations prioritaires et, dans les limites fixées par décret en Conseil d'Etat, les taux maxima et minima de subventions applicables à chacune d'elle.

C. LES MODALITÉS DE GESTION DES CRÉDITS RENVOYÉES A UN DÉCRET

Le présent article ne précise pas quelle est l'autorité qui va attribuer les subventions, ni les modalités de répartition des crédits entre les SDIS. Il indique cependant que les décisions d'attributions des subventions seront soumises pour avis à « une commission comprenant notamment des élus représentant les conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours ».

Le renvoi de ces précisions à un décret s'explique par le fait que les SDIS sont des établissements publics et non des collectivités locales et que, dès lors, les règles constitutionnelles qui imposent d'inscrire dans la loi les règles relatives aux ressources des collectivités locales ne s'imposent pas.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, l'intention du gouvernement est de répartir les crédits du fonds entre les différentes zones de défense et de confier au préfet de zone la responsabilité de choisir les opérations qui pourront bénéficier des subventions.

Les dix zones de défense

Zone de défense

Régions comprises dans le périmètre de la zone

Zone de défense de Paris

Ile-de-France

Zone de défense Est

Lorraine, Alsace, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté

Zone de défense Nord

Nord-Pas-de-Calais, Picardie

Zone de défense Sud-Ouest

Aquitaine, Limousin, Midi-pyrénées, Poitou-Charentes

Zone de défense Ouest

Bretagne, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Pays-de-la-Loire

Zone de défense Sud-Est

Rhône-Alpes, Auvergne

Zone de défense Sud

Provence-Alpes-Côte d'Azur, Languedoc-Roussillon, Corse

Zone de défense Antilles

Martinique, Guadeloupe

Zone de défense Guyane

Guyane

Zone de défense du sud de l'océan indien

Réunion, Mayotte, Terres australes et antarctique françaises, Iles françaises de l'océan indien (îles Eparses)

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. DES MOYENS QU'IL FAUDRAIT PÉRENNISER

La dotation de 45 millions d'euros du fonds d'aide à l'investissement des SDIS provient, comme les trois années précédentes, pour 15 millions d'euros d'une diminution des moyens de la DGE des communes et pour 30 millions d'euros de moyens nouveaux.

L'absence de règles d'indexation de la dotation du fonds d'aide à l'investissement des SDIS, et l'absence de la précision selon laquelle l'enveloppe de 45 millions d'euros est destinée à financer les investissements réalisés au titre de 2003, sont préoccupantes.

Les règles constitutionnelles relatives à la recevabilité financière des amendements d'origine parlementaire interdisent à votre commission des finances de modifier le présent article dans le sens d'une indexation de la dotation du fonds. Il serait par conséquent souhaitable que le gouvernement en prenne l'initiative.

Il serait également utile que les dispositions législatives et réglementaires qui régiront le fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours soient inscrites dans le code général des collectivités territoriales.

B. PRÉCISER DANS LA LOI LES RÈGLES DE FONCTIONNEMENT DU FONDS

Les SDIS ne sont pas des collectivités locales mais une catégorie sui generis d'établissement public. Au delà de cette réalité juridique incontestable, il n'en reste pas moins que les SDIS sont présidés par le président du conseil général, que leur budget est alimenté en quasi totalité par les contributions des collectivités locales, et que les contributions au financement des SDIS constituent pour les collectivités locales des dépenses obligatoires.

En 2001, les contributions des conseils généraux au financement des SDIS (1,147 milliard d'euros) représentaient 4,5 % des dépenses de fonctionnement hors emprunt des conseils généraux (25,79 milliards d'euros). Dès lors, toute disposition de nature à modifier la structure du financement des SDIS a des conséquences non négligeables sur les conditions dans lesquelles les collectivités locales élaborent leurs budgets.

L'imbrication entre la gestion des SDIS et celle des collectivités locales qui assurent leur financement est telle que la loi relative à la démocratie de proximité, à l'initiative de votre commission des finances,  a introduit dans le code général des collectivités territoriales un article L. 1424-1-1 aux termes duquel, à compter du 1er janvier 2006, le SDIS pourra, sur délibérations concordantes du conseil général et du conseil d'administration, devenir un service du conseil général. Dès lors, les dispositions relatives aux recettes des SDIS deviendront des dispositions relatives aux ressources des collectivités locales et devront être précisées dans la loi dans le même degré de détail que les règles applicables, par exemple, à la dotation globale d'équipement.

Dès lors, le renvoi à un décret de l'ensemble des règles d'attribution des subventions du fonds parait malvenu.

C. PRÉVOIR DANS LA LOI LA GESTION DÉCONCENTRÉE DU DISPOSITIF

L'idée du gouvernement d'organiser une gestion déconcentrée du dispositif est séduisante car elle permettra de définir, dans chacune des zones de défense, des critères d'attribution des subventions adaptés aux réalités locales, les besoins constatés dans les différentes régions n'étant pas les mêmes compte tenu des différences de climat et de relief notamment.

Le choix de la zone de défense paraît également judicieux. D'abord parce que la détermination d'un nombre restreint d'autorités chargées d'attribuer les subventions permettra d'afficher des montants d'enveloppes locales plus élevés que si les crédits du fonds avaient été répartis entre les préfets de département. Ensuite parce que, à l'échelle de la zone de défense, des complémentarités entre les investissements réalisés par les différents SDIS pourront être recherchées.

Deux raisons plaident en faveur de l'insertion dans la loi de la précision selon laquelle les crédits du fonds seront gérés par les préfets de zone : cela permettrait de plus clairement afficher les intentions du législateur ; cela permettrait de ne pas donner l'impression que la commission charger de donner un avis sur les attributions de subvention est une commission nationale.

D. ENCOURAGER LA MISE EN oeUVRE DES SCHÉMAS DÉPARTEMENTAUX D'ANALYSE ET DE COUVERTURE DES RISQUES

L'article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales prévoit que l'action des SDIS s'exerce dans le cadre d'un schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) qui dresse l'inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doit faire face le SDIS et qui détermine les objectifs de couverture de ces risques par ce service.

Les SDACR sont arrêtés par le préfet sur avis conforme du conseil d'administration des SDIS.

Du fait de l'explosion de leurs dépenses de personnels, les SDIS n'ont que partiellement mis en oeuvre les SDACR ou, faute de moyens suffisants pour faire face aux investissements découlant de la mise en oeuvre des SDACR, ont élaboré des schémas peu contraignants afin de limiter les éventuelles recherches de responsabilité en cas de sinistre.

Les SDACR étant au coeur de l'action publique dans le domaine de la sécurité civile, il serait utile de préciser que les crédits du fonds d'aide à l'investissement des SDIS doivent être attribués à des opérations concourant à la mise en oeuvre des SDACR.

E. AMÉLIORER LA COMPATIBILITÉ DU DISPOSITIF PROPOSÉ AVEC L'ESPRIT DE LA DÉCENTRALISATION

A l'heure ou la nouvelle étape de la décentralisation a été engagée, il est surprenant que le présent article propose de remplacer un système dans lequel l'Etat subventionnait les investissements des SDIS sans intervenir dans les choix d'investissement des conseils d'administration par un système dans lequel le choix des opérations bénéficiant de l'aide financière de l'Etat appartient à un préfet.

Il serait plus judicieux de prévoir un système inspiré de celui retenu par l'article L. 1424-32 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (qui résulte de l'adoption d'un amendement présenté par votre rapporteur) pour la procédure de nomination du directeur du SDIS. Ce dernier est désormais nommé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du président du SDIS mais choisi sur une liste d'aptitude établie annuellement par le ministre.

Transposée aux modalités d'attribution des crédits du fonds d'aide à l'investissement des SDIS, cette logique de « codécision » se traduirait par l'élaboration par le préfet de la liste des catégories d'opérations prioritaires et, dans les limites prévues par un décret, des taux de subventions applicables à chacune d'elles. Le choix des opérations auxquelles des subventions seraient accordées reviendrait au préfet de zone sur avis conforme d'une commission exclusivement composée de représentants des SDIS.

*

Votre rapporteur vous soumet un amendement de réécriture globale de l'article tendant à :

- inscrire le fonds d'aide à l'investissement des SDIS dans le code général des collectivités territoriales ;

- préciser que les subventions du fonds sont attribuées par les préfets de zone de défense sur avis conforme d'une commission composée de représentants des conseils d'administration des SDIS ;

- prévoir que les investissements subventionnés doivent concourir à la mise en oeuvre des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques ;

- confier au préfet de zone la détermination des catégories d'opérations éligibles et, dans les limites fixées par des décrets, des taux maxima et minima de subvention applicables à ces opérations.

La présentation de cet amendement devra s'accompagner d'une demande de précision au ministre s'agissant des règles d'indexation de la dotation de l'Etat au fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 13 Ce montant ne prend pas en compte les crédits délégués au département du Rhône, la préfecture de ce département ayant réuni en 2002 sa commission pour l'attribution de la DDR de 2001.