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Projet de loi de finances pour 2003 : Enseignement supérieur

 

N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès verbal de la séance du 21 novembre 2002

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2003, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 25

JEUNESSE, ÉDUCATION NATIONALE ET RECHERCHE :

II. - ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Rapporteur spécial : M. Jean-Philippe LACHENAUD

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 230, 256 à 261 et T.A. 37

Sénat : 67 (2002-2003)

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

A titre liminaire, votre rapporteur spécial remercie le ministère de l'éducation nationale pour ses efforts de mise en oeuvre des dispositions de la nouvelle loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances visant à renforcer l'information du Parlement. Ainsi, la quasi-totalité des réponses au questionnaire budgétaire de votre commission des finances ont été adressées plus d'un mois plus tôt que l'année précédente et dans les délais de rigueur fixés par la loi organique précitée. En outre la publication du « jaune budgétaire » relatif au budget coordonné de l'enseignement supérieur fut cette année relativement précoce. Enfin, la qualité, la précision et la sincérité des informations transmises se sont nettement améliorées, ce qui témoigne à la fois d'une volonté croissante d'informer clairement la représentation nationale et des progrès réalisés par le ministère en matière de systèmes d'information physiques et financiers, même si ces derniers demeurent encore perfectibles.

Cela étant, le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2003 appelle cinq séries d'observations.

Votre rapporteur spécial approuve les mesures nouvelles de ce budget, comme la progression soutenue des subventions de fonctionnement des universités, le renforcement des moyens consacrés à l'intégration universitaire des jeunes handicapés, l'augmentation des crédits alloués aux établissements d'enseignement supérieur privé dans le cadre de la politique contractuelle, ou la création de 12 emplois d'infirmières pour pallier l'insuffisance des services médico-sociaux.

Votre rapporteur spécial se félicite plus particulièrement de l'accélération des efforts consentis, tant en emplois qu'en moyens de fonctionnement, pour moderniser les bibliothèques universitaires, pour améliorer leurs conditions d'accueil et pour accroître l'amplitude de leurs horaires d'ouverture. Ces efforts devront bien sûr être poursuivis pour faciliter leur intégration dans la société de l'information.

Tout en s'inquiétant de la faible consommation des allocations d'études et des bourses attribuées selon des critères de mérite1(*), auxquelles il est extrêmement attaché, votre rapporteur spécial se félicite également des orientations du gouvernement en matière d'aide aux étudiants : l'augmentation du nombre des bourses de mobilité ; la création de bourses de DEA sur critères sociaux en complément du plan social étudiant et en cohérence avec la mise en oeuvre du master ; le refus assumé de la création d'un « salaire étudiant  ou d'un statut spécifique de l'étudiant susceptible de créer de nouvelles inégalités au détriment des autres jeunes ; la création de 1.000 postes d'allocataires-moniteurs supplémentaires ; enfin, plus généralement, le souhait de développer l'apport rémunéré des étudiants au fonctionnement des universités.

On peut en effet rappeler que le cumul études/emploi est relativement peu fréquent en France2(*), notamment parce que les emplois disponibles sont souvent difficilement conciliables avec la réussite universitaire. En outre, le développement par les universités de l'offre d'emplois adaptés (tuteurs, moniteurs de bibliothèques, etc.) à leurs étudiants favoriserait leur engagement dans la vie universitaire et pourrait améliorer l'encadrement des plus jeunes.

Votre rapporteur spécial se réjouit par ailleurs de la volonté manifeste du gouvernement de promouvoir la construction de l'espace européen de l'enseignement supérieur, et soutient l'impulsion nouvelle donnée à la mise en oeuvre de la résolution du Conseil européen du 14 décembre 2000 portant plan d'action pour la mobilité, et notamment à la diffusion du système européen d'unités capitalisables et transférables (système ECTS), qui constitue également un puissant levier pour la rénovation et le décloisonnement des parcours de formation.

Enfin, votre rapporteur spécial constate avec satisfaction que le projet de budget pour 2003 prévoit d'accroître en 2003 de 3,3 % en volume les crédits consacrés aux aides indirectes aux étudiants, ce qui répond aux inquiétudes exprimées l'an passé quant à la déshérence des oeuvres universitaires, en particulier des résidences universitaires, où sont logés les étudiants les plus modestes et les étudiants étrangers, notamment ceux qui sont accueillis dans le cadre du programme ERASMUS3(*).

On peut en effet rappeler que les crédits des oeuvres universitaires n'avaient progressé que de 0,2 % par an en volume durant la législature 1997-2002, alors que leurs coûts unitaires (notamment leurs coûts salariaux) connaissaient une hausse soutenue et que les CROUS étaient confrontés à de nouvelles difficultés, comme le passage aux 35 heures et la diffusion d'un sentiment d'insécurité parmi leurs résidents et leurs personnels, de sorte que tous les indicateurs sans exception retenus par le bleu budgétaire enmatière d'aides indirectes aux étudiants s'étaient dégradés entre 1997 et 20014(*), concourant d'ailleurs à la pénurie de logements pour étudiants que l'on constate aujourd'hui, et qui constitue un frein à l'attractivité internationale de notre enseignement supérieur.

Le nouveau ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche s'inscrit largement en rupture avec les travers de son prédécesseur consistant à :

- commander moult rapports à des personnalités prestigieuses qui constataient sans relâche, à l'instar de M. Fitoussi5(*), que des mesures théoriquement impulsées depuis plus dix ans, comme le tutorat, étaient modérément appliquées et qui, à l'instar de M. Petit6(*), proposaient de les « réactiver », sans que ces analyses ne déclenchent trop souvent autre chose que le lancement de réflexions complémentaires ou l'annonce de ce que le ministre demandait à ses services de formuler des propositions sur les propositions énumérées par les rapporteurs7(*) ;

- à multiplier les nouveaux organismes, par exemple en créant un haut comité de suivi des concours de recrutement de l'enseignement scolaire, et, dans un secteur déjà caractérisé par la profusion de structures mal coordonnées, un Conseil pour l'accueil des étudiants étrangers ;

- à mettre en oeuvre un foisonnement de micro-mesures sympathiques, par exemple, dans le projet de loi de finances pour 2002, la création de bureaux de la vie étudiante, le doublement des crédits de formation des élus alloués aux associations représentatives des étudiants ou la mise en place d'une indemnité significative pour les membres du Conseil national des universités ;

- à procéder par effets d'annonce, de nombreuses mesures demeurant toutefois en tout ou partie dans les limbes, comme les « efforts importants »8(*)  pour accroître les capacités d'hébergement des CROUS ; l'ouverture de 56.000 m2 de bibliothèques universitaires supplémentaires en 20019(*) ; la mise en place d'un dispositif de cautionnement mutuel pour aider les étudiants à se loger ; la généralisation du certificat de compétences en langues (CLES)10(*) ; la création d'une mission « architecture et urbanisme universitaire », etc., sans parler de la « réalisation rapide, efficace, exemplaire de projets importants... comme... Jussieu » ;

- enfin, à « lancer des pistes » mais à esquiver ou à repousser les principales décisions, par exemple sur la décentralisation, sur les obligations de service des enseignants-chercheurs ou sur le devenir des IUT et des sections de techniciens supérieur dans le cadre de l'évolution vers un système 3/5/8.

Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2003 et les orientations politiques annoncées lors de la rentrée universitaire 2002-2003 constituent ainsi un triple moment de vérité.

En premier lieu, le nouveau ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a reconnu11(*) lors de la rentrée universitaire 2002-2003 la responsabilité des processus d'orientation de l'enseignement supérieur dans le gâchis social épouvantable que constitue le très faible taux de réussite des bacheliers technologiques affectés en premier cycle universitaire alors même que cela ne correspondait pas à leur voeu initial12(*).

Au delà du développement de la culture générale en premier cycle universitaire, il a d'ailleurs annoncé des réponses adaptées, comme la mise en place d'une véritable filière professionnelle et la priorité accordée aux bacheliers technologiques pour l'accès aux formations technologiques courtes, en particulier aux BTS.

En second lieu, le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2003 prolonge et amplifie l'ajustement, amorcé l'an passé, des créditsdemandés aux crédits réellement consommés pour les bourses, pour le désamiantage du campus de Jussieu et surtout pour les constructions universitaires, ce qui explique que la progression des crédits demandés pour 2003 soit relativement ralentie (+ 1,05 %). Hors ces mesures d'ajustement, qui participent d'un effort de sincérité budgétaire, cette progression s'inscrit en fait sur une tendance de l'ordre de 2 % l'an.

Enfin, comme votre rapporteur spécial le souligne dans sa présentation générale des dépenses en capital et, contrairement à l'an passé, le ministère reconnaît en réponse aux questions de votre commission des finances que le retard de certains projets de développement et d'aménagement universitaires s'explique par les dysfonctionnements de leur gestion administrative et financière par l'État, et indique que des mesures correctrices ont été prises.

Ce moment de vérité budgétaire met toutefois à nu la situation préoccupante de notre enseignement supérieur.

De manière générale, il convient tout d'abord de rappeler qu'entre 1975 et 2001, la dépense intérieure d'éducation par élève a augmenté, à prix constants, de 94 % pour le premier degré et de 74 % pour le second degré, contre seulement 28 % pour l'enseignement supérieur.

En l'an 2001 la dépense moyenne pour un étudiant de l'université était en France inférieure de 19 % à la dépense consentie pour un lycéen de l'enseignement général et 5 % à celle consentie pour un collégien. De même, la dépense en faveur d'un étudiant d'IUT était sensiblement inférieure à la dépense consentie pour un élève de lycée professionnel ou technologique.

La France est ainsi dans une situation singulière parmi les pays développés, puisqu'elle dépense moins que la moyenne des pays de l'OCDE pour l'enseignement supérieur (1,1 % du PIB en 1999 contre 1,3 %13(*)), tout en dépensant plus que la moyenne pour l'enseignement scolaire (4,4 % du PIB en 1999 contre 3,7 %). Concrètement, la France dépensait en 1999 selon l'OCDE 34 % de plus que la moyenne en parité des pouvoirs d'achat pour un élève de l'enseignement secondaire tout en dépensant environ 30 % de moins pour un étudiant14(*). Ces constats, qui font l'unanimité des observateurs, ne sont pas sans conséquences pratiques. Par exemple, En l'an 2001, selon les estimations effectuées par le ministère à partir d'un échantillon d'établissements, les universités ne disposaient en moyenne que d'un ordinateur pour 24 étudiants, soit nettement moins que les lycées15(*). Compte tenu des horaires d'ouverture des salles, cela ne représente en moyenne qu'environ 2 heures par semaine et par étudiant d'accès à un ordinateur. En outre, les besoins non satisfaits en matière de vie associative, de sport, d'accessibilité aux handicapés, etc. demeurent considérables.

Enfin, on peut rappeler que la France est aujourd'hui l'un des pays de l'OCDE où le taux d'encadrement des étudiants du supérieur est le plus faible (18,3 étudiants par enseignant en l'an 2000 selon les chiffres retenus par l'OCDE, contre 14,7 en moyenne et 12,6 Aux Pays-Bas ; 12,1 en Allemagne ou 9,8 au Canada), tout en étant aussi l'un des pays de l'OCDE où le taux d'encadrement des élèves de l'enseignement secondaire est le plus élevé (12,8 élèves par enseignant, contre 15,2 en Allemagne, 17,7 aux Pays-Bas ou 19,3 au Canada).

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial regrette que le projet de loi de finances pour 2003 n'accorde pas davantage la priorité à l'enseignement supérieur au sein de l'éducation nationale16(*), d'autant plus que le problème de l'entretien du patrimoine universitaire reste entier.

Parfois construit rapidement17(*), parfois mal connu18(*) et mal géré, parfois surexploité19(*), de plus en plus éparpillé20(*), confronté à la diffusion de la violence urbaine et des dégradations gratuites, le patrimoine universitaire demeure en effet insuffisamment entretenu et vieillit donc mal21(*), au point que l'on puisse s'inquiéter de la pérennité des nouveaux locaux cofinancés à grands frais par les collectivités locales.

Les carences de la maintenance, les manquements à la sécurité des locaux22(*), les retards pris par la mise en oeuvre des contrats de plan Etat-Régions et par le désamiantage du campus de Jussieu, enfin, la présence d'amiante dans de nombreux autres locaux universitaires23(*) constituent autant de dettes implicites de l'État24(*) ou de bombes à retardement budgétaire.

Ce constat préoccupant explique d'ailleurs les difficultés du débat sur la décentralisation de l'entretien et de la construction des bâtiments l'enseignement supérieur. Comme l'indique le ministère en réponse aux questions de votre rapporteur spécial, la dévolution aux collectivités locales, notamment aux Régions, de tout ou partie du patrimoine universitaire, fait partie des « pistes envisagées ». Cependant, certaines au moins des Régions craignent de devoir reprendre à leur charge la réhabilitation d'un patrimoine dégradé, tout en se voyant transférer des crédits budgétaires qui, compte tenu du retard physique de certains projets, sont aujourd'hui parvenus à un étiage.

De ce fait, les débats de principe sur la collectivité publique la plus à même de financer et de piloter efficacement l'entretien et le développement du patrimoine universitaire sont brouillés par des considérations contingentes d'opportunité sur l'ampleur des transferts de charge induits et la capacité des collectivités à y faire face.

Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2003 est un budget de transition, non seulement parce qu'il procède à l'ajustement de certains crédits aux montants réellement consommés, mais parce que l'enseignement supérieur est aujourd'hui à la croisée des chemins.

En effet, le nouveau ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche devra arrêter en 2003 un faisceau de décisions inextricablement liées, pour la plupart éludées par son prédécesseur, tout en étant éclairées par la pluie de rapports commandités par ce dernier et remis au printemps 2002.

Ces décisions concernent tout d'abord la décentralisation de certaines responsabilités en matière d'enseignement supérieur. Outre l'entretien et la construction des bâtiments, le gouvernement a ainsi « ouvert des pistes » pour « l'association des régions » à la définition de la carte des formations professionnelles, « l'amorce de nouvelles coopérations avec toutes les collectivités territoriales dans le domaine de la vie étudiante (accueil et information, vie culturelle et sportive, transports et logements, aide à la mobilité25(*) ou à l'insertion professionnelle) ; enfin « l'implication, à chaque fois que possible », des collectivités locales dans la politique contractuelle conduite avec les établissements.

Comme le souligne26(*) d'ailleurs le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, la décentralisation de l'enseignement supérieur doit « aller de pair » avec sa déconcentration, c'est à dire avec le développement de l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur, auquel votre rapporteur spécial rappelle son attachement.

Le développement de l'autonomie des établissements doit toutefois s'accompagner d'une réforme de leur gouvernance27(*).

Les mesures évoquées par le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, comme la modification du quorum requis pour l'adoption des délibérations statutaires (deux-tiers des membres du conseil d'administration présents au lieu des deux-tiers des membres en exercice), l'élargissement des possibilités de délégation de signature des présidents ou l'octroi aux établissements d'une liberté accrue pour l'organisation de leurs structures internes, vont dans le bon sens et devront être mises en oeuvre rapidement, puis complétées et approfondies.

Le développement de l'autonomie établissements doit être étroitement lié avec le renforcement de l'évaluation des formations, des établissements et des personnels, qui, quoique en progrès, demeure encore très insuffisante. Dans son avis de mars 2002 relatif à l'évaluation des enseignements à l'université, le Haut conseil de l'évaluation de l'école concluait ainsi : « l'évaluation des enseignements à l'université est rare. Lorsqu'elle existe, elle n'est pas soutenue. Une telle évaluation est pourtant prévue par un arrêté de 1997... [et] des réalisations intéressantes ont pu être mises en place, mais elles restent très souvent informelles, partielles et confidentielles. Elles ne sont pas connues, ou très peu, y compris dans l'université où elles se déroulent. Il n'en existe aucun recensement, ni diffusion, ni évaluation et il est possible qu'elles aient connu un reflux ces dernières années, à la fois parce qu'elles n'ont pas été suivies d'effets visibles, et parce qu'elles n'ont fait l'objet d'aucune impulsion politique ou administrative. L'instruction ministérielle prévue par l'arrêté de 1997 n'a jamais été prise et l'existence d'une procédure d'évaluation des enseignements ne joue aucun rôle dans les relations entre les universités et le ministère. La responsabilité de celui-ci, en particulier de son administration centrale, dans cette situation est donc grande »28(*).

Dans ses conditions, on ne peut donc que se féliciter de la réorganisation au sein de l'administration centrale d'une véritable direction de la l'évaluation et de la prospective29(*).

Déconcentration et autonomie dans un contexte de repli des effectifs posent la question de la répartition des moyens entre les établissements, mais aussi, compte tenu de la désaffection relative des étudiants pour les universités30(*) en général et pour certaines disciplines en particulier, entre les filières et entre les composantes des universités31(*).

A cet égard, votre rapporteur regrette que la poursuite des créations de postes (500 postes d'enseignants-chercheurs et de 360 postes de personnels administratifs et techniques) et la progression soutenue des subventions de fonctionnement aux universités contribuent toujours à différer la refonte de leurs critères de répartition32(*), alors qu'elles devraient au contraire être mises à profit pour faciliter cette réforme, par exemple pour compenser les difficultés spécifiques des universités nouvelles34(*).

Quoi qu'il en soit, l'évolution des procédures de répartition des moyens ne peut faire l'économie d'une réflexion plus générale sur l'inégalité des chances, sur les procédures d'information et d'orientation (notamment lors de la transition scolaire-supérieur35(*)), et sur les mesures à prendre pour corriger le manque d'ambition relatif des jeunes filles36(*). Votre rapporteur spécial se félicite ainsi de l'ouverture d'un débat sur les débouchés et la diversification du recrutement social des classes préparatoires aux grandes écoles.

Enfin, l'adaptation des moyens requiert sans doute l'amélioration de la formation à l'enseignement37(*) et une redéfinition des tâches des enseignants-chercheurs, les décisions concrètes étant en l'espèce à la fois facilitées par le repli du nombre des étudiants et relativement urgentes, en raison d'une part de l'ampleur des dérives et des dysfonctionnements actuels, longuement exposés dans le rapport38(*) de la Cour des Comptes sur la fonction publique de l'État de 2001 ; d'autre part, de ce que, comme le soulignait le rapport de la commission animée par M. Eric Espéret39(*), de très nombreux recrutements seront réalisés dans les années à venir pour compenser les départs à la retraite (près d'une moitié des enseignants étant renouvelés dans les dix ans à venir dix ans.

On peut ainsi regretter que le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, s'il « n'écarte pas totalement » ces évolutions, « doute de la possibilité de les mettre en oeuvre à court terme »40(*).

Au total, la baisse de la pression quantitative sur notre système d'enseignement supérieur (les taux d'encadrement étant revenus en deçà de leur niveau de 1987) rend aujourd'hui les réformes de fond beaucoup plus aisées. Ces réformes n'en sont pas moins nécessaires. En effet, après le défi de la quantité, l'enseignement supérieur français doit maintenant relever le défi de la qualité, c'est à dire s'adapter à une population étudiante désormais diversifiée (ce qui passe aussi par une politique d'information plus ambitieuse autour de la validation des acquis, notamment de la part des partenaires sociaux41(*)) et développer son attractivité internationale42(*).

Le défi de la qualité concerne d'ailleurs aussi bien le système dans son ensemble, que chaque établissement pris individuellement : la diminution des effectifs tend en effet à accroître la concurrence entre établissements43(*) et pose le problème du devenir de certaines antennes universitaires44(*). Or les premiers travaux réalisés à ce sujet suggèrent que les taux de réussite du DEUG en deux ans, corrigés du profil des étudiants (série et âge d'obtention du baccalauréat) et de la répartition disciplinaire, varient du simple au double entre les universités, sans d'ailleurs que les étudiants n'en soient informés.

Pour répondre au défi de la qualité, l'enseignement supérieur devra améliorer sa gestion, qui, en dépit de réels progrès, demeure éminemment perfectible.

Outre que l'on puisse s'étonner de ce que les inflexions récentes des effectifs d'étudiants dans les universités aient été aussi mal appréciées, les travaux de la Cour des Comptes et de l'IGAENR ont ainsi largement mis en évidence les carences de l'administration centrale en matière de réflexion prospective, de gestion budgétaire45(*), de gestion prévisionnelle des ressources humaines46(*), et, plus récemment, d'articulation avec les recteurs47(*), de tutelle des agences48(*), d'instruction des habilitations et de contrôle de légalité : après avoir souligné que « la production législative et réglementaire » était en matière d'enseignement supérieur « lacunaire, inachevée, parfois irréaliste... [ou] ambiguë jusqu'à l'obscurité 49(*)», l'IGAENR relevait en 200150(*) que l'État n'utilisait de toute façon pas pleinement les textes juridiques à sa disposition et préférait « le primat du politique au souci de légalité », les recteurs, théoriquement chargés du contrôle de légalité ne disposant pas des moyens nécessaires et pratiquant le « silence » sur les pratiques irrégulières portées à leur connaissance. L'IGAENR concluait ainsi que l'élargissement de l'autonomie des établissements devrait s'accompagner « d'un véritable contrôle de légalité à partir de textes plus clairs ».

On peut toutefois constater avec satisfaction que le nouveau ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a annoncé une réforme de l'organisation du ministère et souligné lors de la présentation de ses orientations pour l'enseignement supérieur sa volonté de mettre en place un « dispositif de pilotage fort, rassemblant les instruments et les leviers dont l'État dispose, [ce qui] est également indispensable pour mettre en oeuvre la nouvelle loi organique relative aux lois de finances et une meilleure information du Parlement ».

Par ailleurs, comme le relève l'IGAENR, notamment dans son rapport public pour 2001, la gestion des établissements est « en progrès sensible », mais « laisse subsister d'importantes marges d'amélioration ». En effet, « la gestion des ressources humaines est encore bien perfectible », les effectifs rémunérés sur budget propre ne sont pas toujours maîtrisés, faute notamment de redéploiements internes ; « la gestion de la recherche est loin d'être partout un modèle de clarté » ; la construction du budget apparaît trop souvent comme une reconduction des situations acquises ; les documents budgétaires manquent de lisibilité, sinon de sincérité51(*) ; faute d'analyse des coûts, l'offre de formation n'est pas toujours rationnelle52(*) ; l'application de la validation des acquis est « contrastée et limitée ». En outre, selon l'IGAENR les règles relatives à la passation des marchés sont dans endroits « sciemment transgressées »53(*) et les établissements font preuve « d'une grande ignorance ou indifférence en matière réglementaire,... [de] légèreté en matière d'examens »54(*) et « d'une désinvolture générale vis-à-vis des obligations de service statutaires », « le nombre de contractuels en situation plus ou moins irrégulière étant [notamment] loin de régresser », etc.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial déplore qu'aucun objectif d'amélioration de la gestion ne soit associé aux deux agrégats (« enseignement supérieur » et « action sociale ») du budget de l'enseignement supérieur pour 200355(*), mais se félicite de la mesure sans précédent de transformation de la structure des emplois non-enseignants56(*) des établissements inscrite dans le projet de loi de finances pour 2003, susceptible de favoriser l'amélioration de la gestion administrative et financière des établissements.

* 1 L'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) estimait ainsi dès son rapport public annuel pour 2000 qu'en matière de bourses « les évolutions [locales] ne correspondant pas toujours aux attentes », et soulignait la forte hétérogénéité des taux de consommation des enveloppes de bourses entre académies.

* 2 Les indications issues de l'enquête « Euro Student 2000 » suggèrent en effet que l'activité rémunérée en cours d'année universitaire est moins fréquente en France (48 % des étudiants), qu'en Italie (54 %), en Belgique (57 %), en Irlande (58 %), en Allemagne (66 %), en Autriche (74 %) ou aux Pays-Bas (77 %).

* 3 L'IGAENR relevait ainsi dans son rapport public pour l'an 2000 que la situation des CROUS était, en matière de sécurité, « aussi préoccupante, sinon plus, que celle des universités », mais que le plan d'urgence qui avait été lancé au profit de ces dernières ne les concernait pas.

* 4 L'IGAENR soulignait ainsi dans son rapport public pour 2000 les difficultés des CROUS, confrontés à l'évolution rapide de la demande des étudiants, à la multiplication et à la dissémination croissante des implantations universitaires, à la concurrence exercée par les cafétérias et les services de restauration confiés par les universités à des entreprises privées ou à des associations, au manque de relais d'information et aux rigidités de sa gestion des personnels. L'IGAENR préconisait notamment « d'associer les collectivités locales, sous des formes diverses, pas nécessairement financières, au développement et au redéploiement des oeuvres universitaires » et estimait indispensable de procéder à une remise à plat de tout le dispositif d'aide au logement des étudiants, caractérisé par de fortes injustices.

* 5 Rapport sur l'enseignement de l'économie, page 152.

* 6 Rapport sur « les améliorations pédagogiques à l'université ».

* 7 Par contraste, on peut rappeler que le nouveau ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a certes commandé des rapports d'audit sur les IUFM et sur les besoins de recrutement des enseignants, mais il les a demandés à l'IGAENR, à l'IGEN et à l'inspection générale des finances.

* 8 Cf. le dossier de presse de la rentrée 2000.

* 9 Seulement 27.100 m2 supplémentaires ont été finalement mis en service en 2001, soit moitié moins qu'annoncé.

* 10 Le CLES est limité en 2002-2003 à une trentaine d'établissements volontaires.

* 11 Contrastant en cela avec son prédécesseur, qui dénonçait lors de la rentrée universitaire 2002-2001 « l'opinion de ceux qui stigmatisent l'échec des formations en DEUG en s'appuyant sur le taux de réussite aux examens ».

* 12 Plus de la moitié des bacheliers technologiques entrant en DEUG avait demandé leur inscription en IUT ou en STS et, alors que près de 80 % des bacheliers généraux réussissent leur DEUG en trois ans, seulement 38 % des bacheliers technologiques finissent par l'obtenir, et moins de 23 % accèdent en second cycle général (moins de 9 % pour les bacheliers professionnels).

* 13 Source : OCDE, Regards sur l'éducation, édition 2002. Parmi les 24 pays étudiés par l'OCDE, seuls l'Italie (0,8 %), la République tchèque (0,9 %), la Grèce (1,0 %) et le Japon (1,0 %) dépensaient proportionnellement moins, la France se situant toutefois à égalité l'Allemagne, l'Espagne, la Hongrie, Le Mexique, le Portugal et le Royaume-Uni.

* 14 Pour une année d'étude. Compte tenu de ce que la durée moyenne des études supérieures est plus élevée en France (4,7 années) que dans la moyenne des pays de l'OCDE, l'écart est moindre si l'on calcule les dépenses cumulées par étudiant sur la durée de ses études (36.800 dollars en parité des pouvoirs d'achat en France, contre 40.100 en moyenne dans les pays de l'OCDE et 50.500 dollars en Allemagne en 1999). En d'autres termes, la France dépense beaucoup moins chaque année pour un étudiant mais le garde plus longtemps. On peut toutefois se demander si cette situation est optimale, dès lors que la durée élevée des études s'explique pour partie par l'importance des redoublements, des échecs et des mauvaises orientations, et que l'allongement de la durée des études en accroît le coût d'opportunité pour les étudiants et peut être à l'origine d'un gâchis social (le déclassement des jeunes diplômés), d'inégalités accrues (l'allongement de la durée moyenne des études les plus prestigieuses pénalisant, toutes choses égales par ailleurs, les étudiants issus de familles modestes, et la banalisation des diplômes renforçant l'importance relative des facteurs sociaux pour l'accès à l'emploi), et de l'affaiblissement de la notion de seconde chance (en raison de la diminution du rendement relatif des formations continues longues).

* 15 Le ministère de l'éducation nationale estimait en l'an 2000 l'équipement informatique des lycées à un poste pour six élèves, sans que ce soit ratio ne soit toutefois directement comparable au précédent, puisqu'il recouvrait des ordinateurs qui n'étaient de facto pas affectés à des usages pédagogiques.

* 16 A structure constante, le projet de loi de finances pour 2003 prévoit d'accroître le budget de l'enseignement supérieur de 1,05 %, tandis que le budget de l'enseignement scolaire (y compris le coût des emplois jeunes aides éducateurs à la charge du ministère du ministère du travail, des affaires sociales et de la solidarité, et hors les dépenses de pension, puisque les charges de retraite de tous les agents du ministère - universitaires inclus - sont inscrites sur la seule section budgétaire enseignement scolaire) progresserait d'un peu moins de 1,3 %, soit un écart de 0,2 point en défaveur du supérieur en 2003, comme en 2002 et en 2000, alors que le budget de l'enseignement supérieur avait progressé plus vite que celui de l'enseignement scolaire jusqu'en 1999, puis en 2001. Pour 2003, cet écart s'explique toutefois largement par le cumul des effets en année pleine des choix budgétaires effectués dans le projet de loi de finances pour 2002 et des mesures évoquées supra d'ajustement des crédits demandés aux crédits réellement consommés. Si l'on ne tient pas compte de ces dernières mesures, la tendance sous-jacente du budget de l'enseignement supérieur apparaît un peu plus dynamique que celui de l'enseignement scolaire en 2003 et l'évolution du différentiel entre les deux s'infléchit nettement en 2003, comme le montrent les évolutions respectives du nombre de postes budgétaires de l'enseignement supérieur (+0,6 %) et de l'enseignement scolaire (-1,6 %).

* 17 Notamment dans les années 1960-1970, mais aussi plus récemment lors du plan université 2000, qui s'est traduit d'après les premières conclusions d'une mission d'information chargée d`étudier le patrimoine immobilier universitaire présentées le 25 juin 2002 par notre collègue Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles du Sénat, par une sorte de « fuite en avant »  des constructions universitaires.

* 18 Le rapport public de l'IGAENR pour 2001 indiquait ainsi : « un certain nombre [d'universités] seraient d'ailleurs bien en peine [de passer des amortissements pour leur patrimoine], ne tenant pas d'inventaire de leurs biens immobiliers et mobiliers ».

* 19 L'IGAENR relevait en juillet 2000 dans un rapport de synthèse sur le suivi des établissements d'enseignement supérieur le cas d'une université ne disposant que de 3 m2 par étudiant, soit quatre fois moins que la moyenne des universités françaises (11,5 m2) et ne pouvant de ce fait assurer de remplacement de cours.

* 20 Notre collègue Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles du Sénat, observait par exemple dans la communication précitée que l'Université Louis Pasteur de Lyon gérait 80.000 m2 dispersés sur 80 sites.

* 21 Le rapport public de l'IGAENR pour 2001 concluait ainsi : « les problèmes de sécurité et de dégradation des bâtiments sont le lot de nombreuses universités. Ils sont liés, pour partie, à des déficits résiduels en locaux qui accroissent les phénomènes d'usure par suite de la surpopulation et d'usage intensif. Surtout, l'effort de maintenance des immeubles est souvent insuffisant, ouvrant de véritables risques. La violence urbaine et périurbaine vient s'ajouter au passif lorsque les établissements sont situés en zone sensible ».

* 22 L'IGAENR relevait en juillet 2000 dans un rapport de synthèse sur le suivi des établissements d'enseignement supérieur le cas d'une université où, après un incendie avec des émanations de dioxine... des préfabriqués sont installés dans les dégagements, entre les grands bâtiments. Pratiquement tous les bâtiments principaux ont fait l'objet d'un avis défavorable à l'accueil du public, y compris ceux des années 1930, devenus très vétustes. Quant à ceux des années 1960... l'essentiel des travaux de maintenance est à attendre ».

* 23 En réponse au questionnaire budgétaire de la commission des finances du Sénat, le ministère indique que la surface des bâtiments de l'enseignement supérieur contenant de l'amiante (hors Jussieu) est d'environ 1,5 million de m2, soit sept fois Jussieu, mais que des travaux n'ont été réalisés ou sont en cours que dans 57 % de ces bâtiments et que n'y ont été consacrés à ce jour que 15 millions d'euros.

* 24 L'IGAENR estimait toutefois dans son rapport public pour 2001 que « les universités ont elles-mêmes à contribuer activement aux charges d'entretien, de réparation et de rénovation de leur patrimoine, ce qu'elles font pour l'instant très inégalement. Elles sont fondées à utiliser à ce titre une partie de leurs réserves financières, dont le total cumulé est fort important ». Dans un rapport de l'an 2000 qui n'a pas été rendu public, l'IGAENR estimait même que « les pratiques liées aux reports de crédits... seraient portées à la charge des présidents en cas d'accident, s'il était prouvé que l'université avait les moyens d'entreprendre les travaux qui auraient pu éviter cet accident » et observait qu'une gestion plus rigoureuse des dépenses de personnels permettrait aux universités d'accroître leurs efforts, pour conclure que l'Etat n'était donc pas seul responsable du manque d'entretien des bâtiments.

* 25 On peut toutefois rappeler que les aides accordées par les collectivités locales en faveur de la mobilité des étudiants sont d'ores et déjà supérieures à celles de l'Etat. Plusieurs régions (notamment Alsace, Bourgogne, Limousin, Bretagne, Île-de-France, Nord-pas-de-Calais et Provence-Alpes-Côte d'Azur), ainsi que certains départements (comme les Bouches du Rhône, la Charente-Maritime, les Côtes d'Armor, la Dordogne, la Gironde, l'Ille-et-Vilaine, la Loire, l'Orne ou le Vaucluse) et des villes (Grenoble, Montpellier, Nantes, Paris, La Rochelle, Strasbourg, etc.) offrent des aides complémentaires aux aides communautaires ou proposent des dispositifs propres (à hauteur de 13 millions d'euros pour Rhône-Alpes en l'an 2000).

* 26 Cf. le dossier de presse de rentrée du 7 octobre 2002.

* 27 Le rapport public de l'IGAENR pour 2001 soulignait ainsi « les préoccupations croissantes de gouvernance des établissements », c'est à dire notamment la nécessité de « l'adaptation des structures des universités aux besoins de leur pilotage ».

* 28 Cette situation n'est pas sans conséquences budgétaires. Dans son rapport public pour l'an 2001, l'IGAENR indiquait ainsi que « l'inflation des heures supplémentaires, dans les universités où on l'observe, s'explique aussi en partie par un défaut de culture de l'évaluation, l'offre de formation y étant arrêtée sans mesure préalable, complète et crédible, de ses coûts en heures d'enseignement ».

* 29 Ce qui répond aussi aux conclusions de l'avis de notre collègue Mme Yolande Boyer au nom de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire sur le projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche (rapport du Sénat n°395, 2000-2001), soulignant « le manque de capacités de projection et de prospective du ministère ».

* 30 La baisse récente du nombre des étudiants concerne presque exclusivement les universités. Les effectifs des autres filières sont globalement stables.

* 31 S'agissant de ce dernier point, l'IGAENR relevait dans son rapport public pour l'an 2000 de grandes disparités de moyens (du simple au triple) pour des formations voisines au sein du même UFR, ainsi que le choix de certaines universités de laisser inchangée la répartition des moyens entre UFR, malgré les évolutions divergentes de leurs effectifs étudiants.

* 32 En effet, le système mathématique San Remo (acronyme de « système analytique de répartition des moyens ») est obsolète. Le CNESER estimait ainsi en 2001 que « les graves déficiences que génère ce système, comme l'opacité des critères de détermination qu'il utilise ne sauraient perdurer ou se reproduire sans mettre en cause l'unité, le développement et la démocratisation du service public ». La Cour des comptes a d'ailleurs montré33 que le ministère de l'enseignement supérieur était conduit à opérer des « corrections » aux résultats issus du système SanRemo, mais le faisait sans continuité, sans règle du jeu claire et parfois sans logique apparente. En outre, la portée de la procédure est étroitement limitée par le fait qu'elle ne joue qu'à la marge, aucun redéploiement de postes d'enseignants-chercheurs n'ayant été opéré entre établissements au cours de la décennie 1991-2000 selon la Cour des Comptes. Enfin, on peut observer que les aménagements apportés au système en 2001 à la suite du rapport de M. Laugénie, qui ont conduits à accroître l'écart moyen entre la dotation globale de fonctionnement effectivement versée aux établissements et leur dotation théorique, pourrait accroître les effets pervers du dispositif. L'IGAENR relevait par exemple en 2001, dans un rapport sur le contrôle de légalité des établissements, que le système SanRemo était perçu à tort par les établissements comme un ensemble de normes leur ouvrant des droits, et que certaines universités étaient tentées, pour compenser la différence entre leur DGF réelle issue des crédits ouverts en lois de finances et leur dotation théorique, de « lever directement l'impôt sur les étudiants par le biais de droits complémentaires ».

* 34 Dans son rapport de septembre 2001 relatif au suivi des établissements d'enseignement supérieur, l'IGAENR estimait que « la consolidation des universités nouvelles était compromise. [En effet]... les universités nouvelles n'ont pas atteint leur maturité... elles doivent continuer à diversifier leurs formations... [mais] les formations qu'elles ouvrent ont un coût marginal élevé en raison du petit nombre des étudiants qui les suivent au début... [En outre] leur encadrement en personnel ATOS est faible... Or le ministère les traite, sur le plan des moyens, comme des universités fonctionnant en régime de croisière. La baisse des effectifs qu'elles ont subie a entraîné systématiquement une diminution de leur DGF... Des rattrapages sont effectués au coup par coup, en fonction de l'insistance - et de l'influence - des présidents d'université mais ils ne s'inscrivent pas dans une politique spécifique. [En conclusion], la baisse des effectifs provoque des perturbations dont il ne semble pas que l'on ait pris actuellement toute la mesure. Elles nécessitent de la part de l'administration centrale une réflexion et la définition d'une nouvelle politique... [notamment à l'égard de ces universités] qui ont constitué un élément majeur de l'aménagement du territoire universitaire et qui sont très fortement soutenues par les collectivités locales pour lesquelles elles sont un facteur de développement économique et culturel. Que l'Etat s'en désintéresse maintenant qu'elles ont rempli leur fonction d'absorption de la croissance des effectifs ne serait pas compris ».

* 35 Le rapport réalisé en 2002 par M. Porchet sur les jeunes et les études scientifiques observait à cet égard : « la situation actuelle est étonnante... le lycée ne cherche pas à former à l'université. On peut aussi regretter que la quasi totalité des universitaires ne soient jamais allés dans une classe de lycée. Les enseignants de DEUG ignorent comment sont formés les bacheliers (ils ignorent tout autant les programmes du lycée... L'incompréhension est réciproque : ... en retour, les professeurs de lycée ne recommandent pas (à 89 %) à leurs élèves de poursuivre à la Faculté...[Par ailleurs] les témoignages recueillis dans le domaine de l'information portant sur l'université sont accablants ».

* 36 La dernière parution de « l'état de l'école » montrait ainsi en octobre 2002 que « les filles hésitaient à suivre les formations les plus longues et les plus sélectives » et le rapport précité de M. Porchet concluait à la nécessité de « redonner de l'ambition aux filles ».

* 37 Cf. à cet égard les observations du rapport public de l'IGAENR pour l'an 2000, pages 112-115.

* 38 « La fonction publique de l'Etat », tome 2, rapport particulier de la Cour des Comptes, avril 2001.

* 39 « Nouvelle définition des tâches des enseignants et des enseignants-chercheurs dans l'enseignement supérieur français », septembre 2001.

* 40 Cf. le dossier de presse de rentrée universitaire en date du 7 octobre 2002, page 20. A ce jour, les préconisations du rapport Espéret n'ont conduit qu'aux deux mesures suivantes : l'assouplissement du régime du congé pour recherches ou conversions thématiques, qui pourra notamment désormais être fractionné en plusieurs périodes sur six années, afin de permettre à de nouveaux maîtres de conférences qui viennent d'être recrutés d'obtenir un allègement partiel de leur service d'enseignement et de consacrer plus de temps à leur recherche, d'une part ; la globalisation sur la dotation globale de fonctionnement des crédits afférents aux primes de charges administratives et de responsabilités pédagogiques (toutes deux convertibles en décharges de service) et des crédits correspondant à la rémunération des heures complémentaires, d'autre part.

* 41 On peut ainsi souligner que les candidats à la validation des acquis de l'expérience en l'an 2000 dans l'académie de Créteil avaient appris l'existence du dispositif pour 42 % de relations, pour 26 % de l'éducation nationale, pour 11 % de la presse, pour 10 % de leur employeur, mais pour seulement 2 % d'organisations syndicales.

* 42 Notamment vis-à-vis des étudiants des autres pays de l'Union européenne, puisque le nombre de ceux-ci qui choisissent d'effectuer tout ou partie de leurs études en France est en léger repli depuis 1995 (cf. « l'état de l'école » d'octobre 2002, page 76).

* 43 Dans son rapport de septembre 2001 relatif au suivi des établissements d'enseignement supérieur, l'IGAENR s'inquiétait ainsi des conséquences de la « chasse à l'étudiant », certaines universités « boulimiques » cherchant à tout prix, pour capter de nouveaux étudiants, à ouvrir des formations coûteuses, « dites professionnalisantes, considérées comme la panacée pour lutter contre la baisse des effectifs », au risque de surcoûts, d'appauvrissement des flux vers les filières scientifiques et surtout de ralentissement des efforts destinés aux publics qui ne sont pas actuellement en université ou qui la quittent en situation d'échec.

* 44 Dans son rapport de septembre 2001 relatif au suivi des établissements d'enseignement supérieur, l'IGAENR estimait que certaines antennes universitaires avaient un avenir incertain, en relevant par exemple le cas d'un DEUG AES qui n'avait plus que 6 étudiants en seconde année. De manière plus générale, au moins sept antennes universitaires avaient moins de trente étudiants (hors IUT) en 1999-2000.

* 45 La Cour des Comptes indiquait ainsi dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'an 2000 qu' « il n'existe actuellement aucune procédure formelle pour le contrôle de gestion et pour le pilotage et le suivi des crédits ».

* 46 En l'an 2000, un seul agent était en charge de ce dossier au sein des services centraux du ministère selon la Cour des Comptes, in « La fonction publique de l'Etat », tome 2, rapport particulier de la Cour des Comptes, avril 2001, page 201.

* 47 Le rapport public de l'IGAENR pour 2001 soulignait ainsi la nécessité d'une « clarification » des rôles respectifs de l'administration centrale et des recteurs chanceliers des universités, notamment de l'introduction officielle du recteur dans le processus d'élaboration et de suivi des contrats quadriennaux, alors qu'ils en sont actuellement écartés.

* 48 Après avoir relevé de nombreuses irrégularités dans la gestion de l'agence du groupement pour l'informatique de gestion des universités et des établissements (GIGUE) comme de l'agence de modernisation des universités et des établissements d'enseignement supérieur (AMUE) qui lui a succédé en 1997 (défaillances des procédures comptables, transactions critiquables en matière de marchés publics, capacité de maîtrise d'ouvrage insuffisante, mécanismes irrégulier de comptes courants rémunérés, enfin le portage comptable de deux structures - la conférence des présidents d'université et l'institut universitaire de France - dont le statut juridique imposait pourtant le rattachement à l'Etat), la Cour des comptes concluait dans un référé transmis en octobre 2001 : « [ces] nombreuses irrégularités ... sont essentiellement imputables à l'absence de véritable pilotage au sein du groupement, mais la carence des autorités de tutelle est également patente. Ainsi, jusqu'en 1999, la présence auprès de l'agence d'un commissaire du gouvernement, pourtant nommé avec des pouvoirs étendus, n'a pas permis d'éviter les dérives les plus notables. De même, la nomination d'un contrôleur financier prévue depuis 1992 n'est intervenue qu'en 1999 ».

* 49 A l'instar de cette disposition du décret du 18 octobre 1985 selon laquelle « le bénéfice d'indemnités exclusives d'autres avantages de rémunération n'exclut pas l'allocation d'indemnités mentionnées au présent article ».

* 50 Dans un rapport de juin 2001 sur le contrôle de légalité des établissements.

* 51 L'écart entre le budget primitif et les comptes financiers est ainsi souvent très élevé, ce qui atteste d'une sous-estimation des dépenses.

* 52 « Tout en s'arrêtant respectueusement au seuil d'un domaine qui n'est pas le sien », L'IGAENR se demandait ainsi à propos d'une université francilienne s'il était « bien raisonnable » d'enseigner le quechua, le nahuatl, le berbère ou le tamoul à vol d'oiseau de l'INALCO, ainsi que le basque et l'occitan, et « s'interrogeait » sur l'existence d'une « filière de sports aéronautiques » représentant huit unités d'enseignement, ainsi que sur le « caractère trop complaisamment lié à un domaine de recherche personnel de certaines unités d'enseignement », comme « ethnomusicologie appliquée à l'Italie du sud et des îles » ou « anthropologie du pastoralisme nomade mongol ».

* 53 Cf. le rapport de suivi du fonctionnement des établissements de juillet 2000.

* 54 Cf. le rapport de juin 2001 sur le contrôle de légalité des établissements, qui soulignait des « dérives récurrentes », notamment en matière de scolarité (modalités d'inscription, droits complémentaires irréguliers, organisation des examens, information des étudiants et anonymat des copies)

* 55 De même, aucun objectif visant à améliorer la qualité du service rendu aux usagers n'est associé à l'agrégat « action sociale », qui recouvre pourtant la gestion des bourses, les résidences universitaires et les restaurants universitaires, alors que les objectifs assignés à chaque agrégat doivent être en principe déclinés selon trois axes : l'efficacité socio-économique (quel est le bénéfice final de l'action de l'Etat ?), la qualité du service rendu aux usagers, enfin l'efficacité de la gestion (progresse-t-on vers l'optimisation des moyens employés ?).

* 56 C'est à dire la transformation de 1.000 emplois budgétaires de catégorie C en 700 emplois budgétaires de catégories A et B.