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Projet de loi de finances pour 2003 : Enseignement supérieur

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 5 novembre 2002, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, a commission a procédé à l'examen des crédits de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche : II. Enseignement supérieur, sur le rapport de M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial.

A titre liminaire, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a rappelé que les crédits demandés pour l'enseignement supérieur dans le projet de loi de finances pour 2003 s'élevaient à 8,828 milliards d'euros, en progression de 1,05 % dans un contexte, difficile à apprécier, de baisse du nombre des étudiants. Il a précisé que cette progression recouvrait en fait deux évolutions divergentes : d'un côté, des créations d'emplois d'enseignants-chercheurs et de personnels non enseignants ; de l'autre, la baisse des dépenses en capital. Il s'est d'ailleurs vivement inquiété du ralentissement des investissements, du retard des contrats de plan État-régions, de l'insuffisance des efforts en matière de sécurité, de l'échec des opérations de désamiantage et de réhabilitation du campus de Jussieu, enfin, de la dégradation continue des conditions de la vie étudiante (logement, restauration) au cours de ces dernières années.

Il a relevé que le nouveau ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche reconnaissait toutefois, à la différence de son prédécesseur, la responsabilité des procédures d'orientation de l'enseignement supérieur dans les taux d'échec élevés en premier cycle, et il s'est félicité de manière plus générale de son pragmatisme, en soulignant que celui-ci s'inscrivait également en rupture par rapport aux méthodes de son prédécesseur, consistant à multiplier les commissions et les demandes de rapports. Et il a conclu que le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2003 constituait ainsi un moment de sincérité, tant en matière de constat que de crédits.

Après s'être félicité de certaines mesures, comme le recrutement de 1.000 allocataires-moniteurs, l'accélération sensible de la réhabilitation des CROUS et la poursuite des efforts en faveur des bibliothèques universitaires, il a fait part de ses préoccupations en matière de maintenance et d'entretien du patrimoine, et il a estimé que tout le monde s'accordait maintenant sur le fait que les retards des contrats de plan État-régions résultaient, pour une large part, des carences de l'État, notamment de ses difficultés de coordination des financements croisés, des dysfonctionnements des relations entre l'administration centrale chargée de l'enseignement supérieur et les services déconcentrés de l'État, ainsi que de ses insuffisances en matière de maîtrise d'ouvrage proprement dite.

Le rapporteur spécial a souligné que le retard des contrats de plan État-régions et l'étiage des crédits d'investissement de l'État rendaient extrêmement difficile le débat sur la décentralisation de l'enseignement supérieur. Plus généralement, il a jugé que l'année 2003 devait être une année de transition, mais que le débat sur la décentralisation et l'autonomie de notre enseignement supérieur s'était engagé dans des conditions peu satisfaisantes au regard des principes d'excellence et d'égalité qui devaient le guider, dès lors que la répartition des moyens entre les différentes universités françaises s'effectuait toujours dans le cadre d'un système obsolète et demeurait inadapté à l'évolution différenciée des effectifs comme aux spécificités de certaines universités, d'une part, que l'appel au renforcement de l'autonomie des établissements n'avait jusqu'ici pas trouvé son indispensable contrepartie dans le développement de l'évaluation et du contrôle de légalité, d'autre part.

En conclusion, il a regretté l'absence d'objectifs et d'indicateurs d'amélioration de la gestion dans le projet du budget de l'enseignement supérieur pour 2003, tout en se félicitant de ce que le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche ait annoncé sa volonté de tirer pleinement, pour l'avenir, les conséquences de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis des crédits de l'enseignement supérieur au nom de la commission des affaires culturelles, a indiqué qu'il partageait l'appréciation du rapporteur spécial selon laquelle le budget de l'enseignement supérieur pour 2003 était un budget de transition. Il a souligné la volonté sincère et réelle du ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche de lutter contre l'échec en premier cycle universitaire, notamment en développant les enseignements de culture générale, mais il a regretté que la progression du budget de l'enseignement supérieur soit la plus faible depuis plus de quinze ans, et soit moitié moindre que celle du budget de l'enseignement scolaire, de sorte que l'enseignement supérieur n'apparaissait plus comme une priorité. Il a rappelé que les premiers constats dressés par la mission sénatoriale d'information chargée d'étudier le patrimoine universitaire étaient pourtant douloureux et appelaient à la mobilisation de moyens très importants.

Il a exprimé son souhait de réflexions complémentaires et de clarifications en matière de dévolution des bâtiments d'enseignement supérieur et d'européanisation des diplômes et des cursus. De même, il s'est inquiété des conséquences induites par la progression attendue des surfaces universitaires à Paris, et, plus généralement, des conséquences des évolutions démographiques sur l'organisation de notre enseignement supérieur et le devenir de certaines implantations ou certains établissements.

En conclusion, il a souligné à la fois la nécessité et la difficulté de redéployer les moyens et de redistribuer les postes entre les établissements et entre les filières.

M. Roland du Luart s'est ensuite interrogé sur l'évolution du nombre des enseignants-chercheurs au regard de celui des étudiants. Il a demandé combien d'universitaires étaient déchargés de fonctions d'enseignement sans être chargés de fonctions de recherche supplémentaires. Il s'est inquiété de la croissance des fonds de roulement des universités. Enfin, il s'est demandé si les investissements universitaires ne seraient pas mieux gérés au niveau régional.

En réponse, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que l'on ne connaissait pas bien l'étendue des décharges d'enseignement des enseignants-chercheurs dès lors que la gestion de ces décharges était très largement déconcentrée, ce dont la commission des finances du Sénat s'était d'ailleurs félicitée par le passé tout en soulignant que la gestion de ces décharges devait être améliorée. Puis il a rappelé que les évolutions des effectifs étudiants étaient extrêmement différenciées d'une université à l'autre, certaines d'entre elles étant d'ailleurs engagées dans une véritable course aux étudiants, y compris aux étudiants étrangers, dont le nombre était en forte progression ; que certaines antennes, sections ou disciplines apparaissent fortement surcapacitaires ; et qu'il faudrait parvenir à supprimer certaines habilitations.

Enfin, il a précisé que les réserves financières des universités s'élevaient en moyenne à 235 jours de fonctionnement, mais que leur montant était en fait très inégal et n'avait pas la même signification d'une université à l'autre dès lors que ces réserves regroupaient en fait des subventions de fonctionnement provenant de l'Etat, mais aussi des crédits d'investissement et des fonds reçus pour la recherche ou la formation continue. Il a estimé que l'on ne pouvait pas réduire autoritairement ces réserves, qui provenaient aussi de ce que certaines universités n'avaient pas réalisé leur unité budgétaire, mais que l'on pouvait sans doute les maîtriser en développant l'évaluation et le contrôle de légalité des établissements en contrepartie d'une autonomie accrue.

M. Maurice Blin s'est étonné du faible taux d'encadrement des étudiants des universités françaises et s'est demandé si cela n'était pas la conséquence de la faible proportion des étudiants s'orientant vers des filières scientifiques. Il s'est ensuite interrogé sur l'équilibre entre les fonctions de recherche et d'enseignement des enseignants-chercheurs et il a demandé des précisions sur les dispositifs d'évaluation de notre enseignement supérieur.

En réponse, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a rappelé que le système SanRemo prenait en compte les besoins différenciés des disciplines, de sorte que les universités scientifiques disposaient, en moyenne, d'un encadrement renforcé. Il a également rappelé que les taux d'encadrement des universités françaises étaient aujourd'hui revenus à leur niveau du début des années 80, du fait des effets conjugués du repli des effectifs étudiants et de la poursuite des créations d'emplois d'enseignants. Cela étant, il a jugé que les taux d'encadrement étaient globalement trop faibles, notamment en premier cycle où la lutte contre l'échec des étudiants passait par la mise en place de moyens complémentaires (tuteurs, moniteurs, professeurs agrégés, etc.). Il a indiqué que les déficits en personnels étaient toutefois très inégaux selon les établissements, notamment parce que la répartition des emplois entre les universités était largement fondée sur des situations acquises, de sorte que certains présidents d'université étaient conduits à multiplier les irrégularités, en particulier en matière d'heures supplémentaires.

S'agissant de la recherche universitaire, il a indiqué que l'on constatait une progression de la part des dépenses de recherche dans les budgets des établissements d'enseignement supérieur et il s'est félicité de ce que la recherche universitaire développait sa coopération avec les entreprises privées.

Enfin, il a présenté les travaux d'évaluation réalisés par l'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et surtout par le conseil national d'évaluation (CNE) et par le haut conseil d'évaluation de l'école (HCEE), en précisant que l'avis publié en 2002 par le HCEE sur l'évaluation des enseignements à l'université soulignait toutefois les réticences, sinon le refus, des universités en matière d'évaluation.

M. Claude Belot s'est déclaré frappé par le fait que l'université française évoluait très peu, aussi bien en matière d'organisation pédagogique qu'en matière d'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Il a notamment relevé que les travaux des étudiants étaient systématiquement rendus sous forme dactylographiée dans certaines universités étrangères, alors que cela était trop rarement le cas en France. Il a dénoncé les modalités de gouvernance et de prise de décision des universités, ainsi que leur insuffisante maîtrise des procédures de recrutement. Enfin, il a fait part de la lassitude des collectivités locales à cet égard comme au regard du fonctionnement du ministère, et il a appelé à une clarification des relations entre les collectivités locales actionnaires et les établissements d'enseignement supérieur, notamment les universités nouvelles.

En réponse, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a confirmé le retard des universités françaises en matière d'équipement, de formation et d'usage des nouvelles technologies de l'information et de la communication, tant vis-à-vis des universités étrangères que vis-à-vis des lycées. Il a également confirmé que la gouvernance des universités devait être améliorée, en soulignant que l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) avait mis en évidence les difficultés de fonctionnement de certains conseils d'administration, comme le fait que ces conseils d'administration n'étaient pas toujours le lieu de débats sur le budget des établissements. A cet égard, il s'est toutefois félicité de l'annonce, par le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, d'une réforme du quorum requis pour l'adoption des délibérations statutaires tendant à porter ce quorum à deux tiers des membres présents au lieu de deux tiers des membres en exercice.

Il a ensuite souligné l'inadaptation de la répartition des moyens au détriment des universités nouvelles, alors même que celles-ci exerçaient un rôle extrêmement important en matière d'aménagement du territoire comme d'égalité d'accès à l'enseignement supérieur.

Enfin, il a estimé que le débat sur les relations entre les collectivités locales et les établissements d'enseignement supérieur était extrêmement difficile, dès lors que la loi de 1984 relative à l'enseignement supérieur était politiquement très sensible, que les universités étaient sourcilleuses quant à leur autonomie scientifique et culturelle, que les personnels étaient attachés à leur statut national, que les principes d'égalité et de gratuité conduisaient à l'uniformité des droits d'inscription et à l'absence de sélection, enfin que l'État veillait de manière stricte au caractère national des diplômes et au maintien de ses prérogatives en matière de schéma des formations universitaires.

M. Paul Loridant a enfin souligné la lenteur du processus décisionnel dans les universités françaises.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche : II -- Enseignement supérieur.