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Projet de loi de finances pour 2003 : Enseignement supérieur

 

C. LES EMPLOIS BUDGÉTAIRES ET LE TAUX D'ENCADREMENT

1. La progression des emplois budgétaires

A titre liminaire, il convient de rappeler que l'examen de l'évolution des emplois du budget de l'enseignement supérieur est difficile. Aux emplois budgétaires stricto sensu (c'est à dire aux emplois retracés dans le bleu budgétaire), s'ajoutent en effet les postes ou « supports budgétaires » du chapitre 31-96 « Rémunérations de personnels divers et vacations » (dont certains sont parfois ajoutés aux précédents pour obtenir le nombre de postes d'enseignants), ainsi que les emplois sur crédits du chapitre 36-11 « Etablissements d'enseignants supérieur. Subventions de fonctionnement  » ou gagés sur les ressources propres des établissements. Par ailleurs les subventions de fonctionnement allouées par la section budgétaire à l'établissement public du Quai Branly (le musée des arts premiers) et au conseil national de l'évaluation servent à financer des emplois qui sont retracés pour ordre respectivement sur le budget de la culture et sur le budget de l'enseignement scolaire.

L'évolution de ces emplois et supports budgétaires est retracée dans le tableau ci-après.

Evolution des emplois et supports budgétaires inscrits au budget de l'enseignement supérieur

Chapitres 31-05 et 31-11

Catégories d'emplois

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

I - Emplois de non enseignants chapitre 31-05

- A.T.O.S.

16.512

15.871

18.391

18.210

17.869

17.722

18.795

18.948

19.215

18.611

17.509

16863

15826

16163

- I.T.A.

21.257

22.750

23.186

24.376

24.830

25.387

26.045

26.891

27.559

28.837

30.524

31977

33703

33632

- Bibliothèques

2.719

2.826

2.933

3.186

3.235

3.247

3.509

3.714

4.068

4.222

4.307

4467

4644

4744

- Divers

297

270

258

207

202

191

 

 

 

 

 

 

 

 

Total 31-05

40.785

41.717

44.768

45.979

46.136

46.547

48.349

49.553

50.842

51.670

52.340

53.307

54.173

54.539

II - Emplois d'enseignants chapitre 31-11  

Personnels titulaires :

             

 

 

 

 

 

 

 

- personnels de direction

29

36

36

36

36

36

36

36

36

37

37

37

40

41

- professeurs

11.001

11.950

12.881

12.990

13.274

13.494

13.700

13.909

14.507

14.576

14.857

14859

15.094

15.297

- maîtres de conférence

22.839

24.674

25.398

27.359

27.869

28.468

29.313

30.211

31.581

31.875

32.476

32793

33.442

33.979

- assistants

3.160

2.240

2.159

2.058

1.984

1.912

1.912

1.862

1.812

1.598

1.573

1592

1.350

948

- personnels des corps spécifiques

607

589

479

825

821

833

841

776

764

777

770

772

769

771

- personnels des corps d'astronomie

320

323

326

328

330

330

330

330

330

330

330

330

330

330

- personnels hospitalo-universitaires

6.209

6.237

6.170

6.189

6.169

6.187

6.224

6.187

6.188

6.037

6.038

6037

6.040

6.082

- professeurs agrégés

1.655

2.473

3.847

5.007

5.246

5.427

6.808

7.253

8.443

8.514

8.516

8516

8.614

8.699

- professeurs certifiés

1.898

1.980

3.921

3.761

3.823

3.892

4.040

4.278

4.262

4.263

4.157

4139

4.139

4.139

- professeurs d'éducation physique et sportive

949

1.021

1.292

1.198

1.192

1.192

1.192

1.192

1.192

1.192

1.192

1192

1.192

1.192

- autres enseignants du second degré et divers

1.437

1.459

2.049

1.909

1.802

1.682

1.489

1.302

1.270

1.166

1.043

1006

956

953

- élèves [1]

2.858

2.868

2.888

2.914

2.914

2.954

2.954

3.008

168

 

 

 

 

 

Personnels contractuels :

1.319

1.436

1.483

1.531

1.530

1.549

5.578

5.473

5.345

5.326

4.118

4118

4.157

4.169

Total 31-11 :

54.281

57.286

62.929

66.105

66.990

67.956

74.417

75.817

75.898

75.691

75.107

75.391

76.123

76.600

[1] : En 1998, tranfert des crédits du chapitre 31-11, correspondant à la rémunération de 2 840 élèves des ENS vers le chapitre 31-96.

En 1999, transfert identique, correspondant à la rémunération des 168 élèves de l'école nationale des chartes.

Chapitres 31-96, 36-11 et total général

Catégories d'emplois

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

III - Emplois sur le chapitre 31-96  

Chapitre 31-96. 10 :

                         

 

- Elèves des ENS

 

 

 

 

 

 

 

 

2.840

2.864

2.898

2917

2917

2926

- Elèves de l'école nationale des chartes

 

 

 

 

 

 

 

 

 

168

168

168

168

168

Personnels contractuels hospitalo-universitaires [1] :

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

- Praticiens

 

 

180

180

200

200

 

 

 

 

 

 

 

 

- Assistants des disciplines médicales

 

 

3.723

3.755

3.755

3.786

 

 

 

 

 

 

 

 

                             

Personnels associés à temps partiel [2] :

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

- Enseignants associés en médecine générale

 

 

15

21

21

21

37

37

37

42

52

68

68

68

- Personnels associés à temps partiel

 

 

400

900

1.050

1.200

1.330

1.370

1.370

1.370

1.415

1437

1437

1437

- Attachés temporaires et de recherche - ATER [3]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.500

1.900

2137

2398

2398

- Moniteurs [4]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5.260

5725

6439

7439

- Personnels enseignants contractuels [5]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.218

1218

1.218

1.218

Total 31-96 :

3.953

3.921

4.318

4.856

5.026

5.207

1.367

1.407

4.247

5.944

12.911

13.670

14.645

15.654

IV - Emplois sur le chapitre 36-11

- Enseignements supérieurs

990

997

996

1.014

1.290

1.333

1.329

1.316

1.275

1.405

1.453

1489

1487

1494

- Emplois gagés sur ressources propres :

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Formation continue

990

990

990

1.040

1.040

1.040

1.040

1.037

1.029

1.029

1.029

1029

1029

1029

Autres [6]

99

99

199

299

299

299

299

299

299

299

285

285

1780

2519

Total 36-11

2.079

2.086

2.185

2.353

2.629

2.672

2.668

2.652

2.603

2.733

2.767

2.803

4.296

5.042

V - Emplois sur le chapitre 36-14  

- Oeuvres Universitaires [7]

2.209

2.219

2.319

2.450

2.464

2.600

2.628

2.694

2.720

2.734

2.754

2.774

2.824

2.859

TOTAL GENERAL

103.307

107.229

116.519

121.743

123.245

124.982

129.429

132.123

136.310

138.772

145.879

147.945

152.061

154.694

Evolution du stock

 

3.922

9.290

5.224

1.502

1.737

4.447

2.694

4.187

2.462

7.107

2.066

4.116

2.633

Evolution en %

 

3,80%

8,66%

4,48%

1,23%

1,41%

3,56%

2,08%

3,17%

1,81%

5,12%

1,42%

2,78%

1,73%

[1] En 1996, les praticiens et assistants des disciplines médicales sont inscrits au chapitre 31.11.

[2] Crédits correspondant à la rémunération d'enseignants et de personnels associés à temps partiel, en équivalents temps plein.

[3] En 1999, inscription des crédits correspondants à la rémunération de 1500 ATER sur le chapitre 31.96. Ces ATER étaient précédemment rémunérés sur des emplois budgétaires d'enseignants chercheurs vacants de titulaire du chapitre 31.11.

[4] Crédits correspondant à la rémunération de moniteurs précédemment inscrits sur le chapitre 43-50 - situation réelle des recrutements.

[5] crédits correspondant à la rémunération de 1218 enseignants contractuels transférés du chapitre 31-11.

[6] dont emplois gagés au titre de la résorption de l'emploi précaire 1491 en 2002 et 2230 en 2003.

[7] dont emplois gagés au titre de la résorption de l'emploi précaire 9 en 2002 et 20 en 2003. 1994 : non compris 575 emplois en surnombre (325 enseignants chercheurs, 200 P.R.A.G., 50 P.A.S.T.).

1995 à 2000 : non compris 525 emplois en surnombre (325 enseignants chercheurs, 200 P.R.A.G.).

Ce tableau montre que le présent projet de budget de l'enseignement supérieur prévoit d'augmenter le nombre total d'emplois budgétaires de 843, pour le porter à 131.139 en 2003 (soit une hausse de 0,6 %, contre + 2,7 % par an en moyenne sur la période 1990-2002).

Cette augmentation résulterait principalement des effets conjugués :

- d'un côté de la création de près de 500 nouveaux emplois budgétaires d'enseignants80(*) et de 660 emplois budgétaires de personnels non enseignants ;

- de l'autre de la transformation, à coût budgétaire constant, de 1.000 emplois budgétaires de personnels non enseignants de catégorie C en 25 emplois de catégorie A et 75 emplois de catégorie B (soit un solde de -300 emplois).

Cette dernière mesure permettrait d'améliorer de manière importante la structure des emplois non enseignants, comme le montrent les tableaux ci-après.

L'évolution de la structure des emplois administratifs (ITA) et techniques (ATOS), hors personnels des bibliothèques

Emploi / Année

 

1995

1997

1999

2000

2001

2002

2003

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ITA

A

23,99 %

24,50 %

24,94 %

24,38 %

24,12 %

23,35 %

25,17 %

 

B

24,25 %

24,69 %

23,46 %

22,01 %

21,33 %

20,74 %

20,92 %

 

C

51,76 %

50,81 %

51,60 %

53,60 %

54,55 %

55,91 %

53,91 %

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ATOS

A

10,77 %

11,17 %

12,42 %

13,59 %

14,74 %

15,65 %

17,06 %

 

B

17,03 %

16,61 %

19,08 %

21,58 %

23,29 %

25,16 %

26,01 %

 

C

72,20 %

72,22 %

68,50 %

64,83 %

61,97 %

59,19 %

56,93 %

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ita - Atos

A

18,72 %

19,18 %

20,19 %

20,56 %

20,97 %

20,92 %

22,56 %

 

B

21,37 %

21,46 %

21,80 %

21,86 %

21,99 %

22,14 %

22,56 %

 

C

59,91 %

59,36 %

58,01 %

57,58 %

57,05 %

56,94 %

54,88 %

Source : ministère de l'éducation nationale.

Par ailleurs, l'augmentation du nombre de postes budgétaires (hors allocations pour des moniteurs, qui ne constituent pas des postes stricto sensu, mais en fait un volant de primes pour des activités d'enseignement), serait en afit beaucoup plus importante : + 1.633 en 2003, soit une hausse de 1,1 % (contre + 2,9% par an en moyenne sur la période 1990-2002), cet écart (+ 1.790) s'expliquant notamment :

- par la « création » de 750 emplois sur crédits (dont 739 dans les établissements d'enseignement supérieur et 11 dans le réseau des oeuvres scolaires et universitaires) en application de la loi n°2001-2 du 3 janvier 2001 visant à résorber l'emploi précaire ;

- par la création ex nihilo de 17 emplois sur crédits dans le réseau des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS et CROUS), de 5 emplois sur crédits au musée des arts et métiers et de 4 emplois sur crédits à l'institut national d'histoire de l'art81(*).

A cette progression des moyens en personnels s'ajoute par surcroît par l'augmentation du nombre d'allocations d'enseignement pour des moniteurs à partir du 1er octobre 2003 (soit + 1.000) ;

Ces chiffres ne donnent toutefois qu'un reflet flou de l'évolution des effectifs en personnels de l'enseignement supérieur. En effet, tous ces emplois ne sont pas consommés ou ne sont pas consommés conformément à leur nomenclature budgétaire. Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des Comptes soulignait ainsi : « le recensement opéré en l'an 2000 montre que ...1421 emplois n'étaient pas utilisés au 1er janvier 2000 pour des recrutements. Selon les informations remontées des établissements, ils se répartissaient entre 737 emplois délégués mais utilisés pour gager des heures complémentaires et 684 emplois délégués et non utilisés pour des raisons diverses (attente de recrutement sur un poste libéré par un départ en retraite, gel provisoire de l'emploi pour des personnels en détachement ou en mobilité, ...) ».

De même, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, et qui sont issues du contrôle national des emplois82(*), au 31 janvier 2002 :

- le taux de consommation des emplois d'enseignants inscrits au budget (chapitre 31-11), était de 99 %, le nombre d'emplois vacants s'établissant à 721. En outre, parmi les emplois « consommés », 2.258 emplois étaient utilisés pour « asseoir » le recrutement d'attachés temporaires et de recherche (ATER) en sus de ceux prévus au chapitre 31-96 ; 475 emplois étaient utilisés pour asseoir le recrutement d'enseignants invités (enseignants étrangers) dont le nombre a progressé de 22 % depuis 1998 ; enfin, 756 emplois étaient utilisés pour « gager » des heures complémentaires (le nombre d'heures complémentaires sur emplois vacants de titulaires étant toutefois en diminution depuis l'année universitaire 1998-1999, où elles s'élevaient à 886 équivalent-temps plein) ;

- le taux de consommation des emplois de personnels IATOS était de 98,5 %, dont 8,62 % par des non-titulaires (dont le nombre s'est accru de plus de 20 % entre 2001 et 2002, pour atteindre 4.623 au 31 janvier 2002), 824 emplois demeurant vacants en raison notamment, selon le ministère, d'une utilisation imparfaite des « rompus de temps partiel », ainsi que des délais dus aux procédures de recrutement et des difficultés issues de la double gestion (culture et éducation nationale) des personnels des bibliothèques.

* 80 Contre 700 (+ 300 ATER sur crédits) annoncés par le précédent gouvernement dans le cadre de son plan pluriannuel de recrutement 2001-2003.

* 81 Au total, le présent projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2003 prévoit ainsi environ 400 créations nettes d'emplois de personnels non enseignants (soit 700 créations - 300 suppressions résultant du solde des mesures de transformation), contre 1.000 annoncées par le précédent gouvernement dans le cadre de son plan pluriannuel de recrutement 2001-2003.

* 82

Le Contrôle National des Emplois (CNE) consiste à recueillir auprès de 200 établissements d'enseignement supérieur des données relatives à leur consommation des emplois délégués. Comme le relevait la Cour des comptes en 2001 dans son rapport sur la fonction publique de l'Etat « ce contrôle est effectué sur la base des déclarations des établissements universitaires et les résultats ne peuvent être considérés comme totalement fiables ». Interrogé à cet égard par votre rapporteur spécial, le ministère de l'éducation nationale indique cependant : « en premier lieu, il convient de noter, comme le relève également la Cour des comptes, que d'indéniables progrès ont été accomplis pour fiabiliser ces données et que la pertinence des informations qui remontent à l'administration centrale du MJENR est telle que les tendances relatives à la consommation des emplois, au niveau de chacun des établissements comme au niveau national, peuvent être dégagées sans difficulté. Ainsi, l'informatisation croissante de la gestion des ressources humaines dans les établissements d'enseignement supérieur, avec notamment le développement d'HARPEGE (Harmonisation de la Gestion des Personnels), permet de fiabiliser la gestion des emplois et d'organiser entre les établissements et le ministère un dialogue rigoureux fondé sur un système d'informations partagées ». Cela étant « le CNE, en tant qu'outil de pilotage, ne prend son sens que si l'état des lieux réalisé permet d'influer de façon significative sur la gestion des emplois par l'établissement et l'administration centrale, et s'il est intégré au sein d'un dispositif d'ensemble permettant d'améliorer la connaissance du fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur.

De plus, pour être vraiment opérationnel, le niveau déconcentré, en l'occurrence le niveau de responsabilité adéquat, doit s'approprier cet outil... Dans ces conditions, il est prévu que le CNE s'inscrive dans le dispositif de contractualisation articulant objectifs, moyens et analyse des résultats obtenus. Dans ce cadre contractuel renouvelé, il s'agira d'apprécier l'adéquation entre les moyens en emplois mis à disposition des établissements et les objectifs fixés (financiers, pédagogiques, recherche). Ainsi, au-delà de la vérification du seul respect de l'autorisation budgétaire, qui est nécessaire mais non suffisante, le CNE devrait permettre une optimisation de l'utilisation du potentiel en enseignants et IATOSS par rapport aux objectifs fixés (formation initiale, formation continue, recherche,...) et aux résultats attendus ».