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Projet de loi de finances pour 2003 : Enseignement supérieur

 

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL

1. Le repli des dépenses en capital

Les moyens demandés pour les dépenses en capital dans le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2003 s'élèvent à 670 millions d'euros de crédits de paiement, en baisse de 7,4 % par rapport au budget pour 2002, après - 13,7 % en 2001.

Cette baisse, qui explique largement le ralentissement du budget de l'enseignement supérieur, est la conséquence des difficultés de gestion des projets de construction qui sont exposées ci-après.

Les autorisations de programmes s'inscriraient toutefois en 2003 en hausse de 3,8 %, à 732 millions d'euros (contre une baisse de 8,1 % dans la loi de finances initiale pour 200278(*)).

2. Les carences de la gestion des dépenses en capital

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, la Cour des Comptes avait déjà souligné les difficultés du ministère à maîtriser la gestion de ses crédits d'investissement (cf. l'encadré ci-après).

Les observations formulées en 2001 par la Cour des Comptes sur la gestion des crédits d'investissement du budget de l'enseignement supérieur.

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, la Cour des Comptes concluait (pages 206-207) d'une synthèse consacrée au budget de l'enseignement supérieur que :

«... les conditions d'utilisation des crédits sur [les chapitres] 56-10 et 66-73 [constructions universitaires] ne cessent de se dégrader. Le niveau des reports sur ces deux chapitres atteint en 2000, 1 596 millions de francs, contre 668 millions de francs en 1997, ce qui représente pour l'exercice sous revue [2000], un montant équivalent à celui des dotations initiales.

La période 1997-2000 montre l'accélération du phénomène : les crédits de paiement disponibles, sous l'effet de reports de plus en plus abondants, augmentent de façon régulière (+ 23 %) et ce en dépit d'un ajustement à la baisse des dotations initiales ; le tassement des dépenses (- 17 %) accélère la diminution du taux de consommation qui passe en 4 ans de 75 % à 50 %...

... Cette sous-utilisation des moyens, si elle tient pour partie à des raisons conjoncturelles (lancement du projet Université du troisième millénaire) et des nouveaux contrats de plan Etat-Régions (CPER), reprise économique du bâtiment, défaut de prévision sur les dépenses de l'exercice 2000...) traduit également une maîtrise d'ouvrage défaillante. La multiplicité des intervenants, les difficultés rencontrées dans les marchés publics et l'insuffisante finalisation de nombreuses opérations se conjuguent pour retarder la mise en oeuvre des travaux et la consommation des crédits ».

Cette critique était d'ailleurs réitérée et précisée par la Cour des Comptes quelques pages plus loin pour les crédits du chapitre 56-10 (sous maîtrise d'ouvrage État) :

«  La gestion du chapitre 56-10 est insuffisante... La consommation des autorisations de programmes (AP) affectées ne cesse de se dégrader et il faut [en moyenne] 2,6 années pour engager des AP... Si un certain nombre de difficultés techniques, nées de la complexité des projets ou des effets conjoncturels de l'amélioration de la situation des bâtiments peuvent être invoquées, il apparaît surtout que l'insuffisante finalisation des projets, dont les financements sont mis en place alors que les conditions de leur réalisation ne sont pas toutes réunies est pour une part importante à l'origine de cette situation... le suivi approximatif par l'administration centrale de la gestion des crédits en région ne permet pas encore une nette amélioration de la gestion du chapitre. »

Invité par votre rapporteur spécial à commenter ces observations et à exposer les mesures prises afin de remédier à ces dysfonctionnements, le ministère avait alors apporté des réponses tendant uniquement à le dédouaner de sa responsabilité et n'exposant aucune mesure prise ou envisagée afin de prévenir les retards observés en matière d'investissement universitaire79(*).

Ces dysfonctionnements se sont toutefois répétés et aggravés en 2001. En effet, après avoir relevé dans l'ensemble une baisse de la consommation des autorisations de programme (à 95 %, contre 99 % en l'an 2000, déduction faite des crédits ouverts en loi de finances rectificative, c'est à dire trop tard pour être consommés en cours d'exercice), en raison notamment de répartitions de crédits tardives et de refus de visa du contrôleur financier (pour un total de 23,2 millions d'euros), la Cour des Comptes observait de nouveau de manière plus spécifique : « s'agissant des chapitres 56-10 et 66-73 [relatifs aux constructions universitaires], la consommation des autorisations de programme ne cesse de se dégrader. Les paiements sont également en net retrait et représentent moins de 38 % du montant total à payer [de sorte que] le délai de paiement moyen qui était de 1,8 année en 1998 est à présent de deux ans et demi, ce qui conduit à augmenter le volume des restes à payer ».

En outre, la consommation des crédits de paiement rapportée aux crédits disponibles (crédits ouverts en lois de finances + reports autorisés) s'est également fortement dégradée en 2001 puisqu'elle a atteint 31,2 % pour les crédits du chapitre 56-10 « Constructions sous maîtrise d'ouvrage État » (contre 42,8 % en l'an 2000), et 50,6 % pour les crédits du chapitre 66-73 de subventions d'investissement (contre 56,8 % en l'an 2000), les reliquats atteignant ainsi en fin d'année 2001 respectivement 174 millions d'euros et 138 millions d'euros, soit un montant supérieur aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

La consommation des crédits d'investissement en 2001 (en francs)

Chapitres

L.F.I.

Crédits ouverts

Paiements au

Reliquats

Taux

articles

   

31-déc-01

 

d'utilisation

 

(En Francs)

(En Francs)

(En Francs)

(En Francs)

En %

AUTORISATIONS DE PROGRAMME

56-10

823 000 000

1 295 129 747

1 196 825 366

98 304 380

92,41

10

823 000 000

1 295 129 747

     

Titre V

823 000 000

1 295 129 747

1 196 825 366

98 304 380

92,41

66-71

2 047 200 000

2 310 814 000

2 167 591 000

143 223 000

93,80

50

2 047 200 000

2 310 814 000

     

66-72

1 886 000 000

3 646 640 847

1 889 639 264

1 757 001 583

51,82

10

700 000 000

723 153 570

     

40

1 056 000 000

2 786 818 277

     

50

130 000 000

136 669 000

     

66-73

1 701 600 000

1 922 947 092

1 352 426 500

570 520 592

70,33

10

1 701 600 000

1 922 947 092

     

Titre VI

5 634 800 000

7 880 401 939

5 409 656 764

2 470 745 175

68,65

TOTAL A.P.

6 457 800 000

9 175 531 686

6 606 482 130

2 569 049 556

72,00

           

CREDITS DE PAIEMENT

56-10

605 750 000

1 661 539 922

517 688 774

1 143 851 148

31,16

10

605 750 000

1 661 539 922

     

Titre V

605 750 000

1 661 539 922

517 688 774

1 143 851 148

31,16

66-71

1 992 780 000

2 232 185 000

2 172 339 450

59 845 550

97,32

50

1 992 780 000

2 232 185 000

     

66-72

1 715 500 000

1 736 464 372

1 573 743 841

162 720 531

90,63

10

650 000 000

663 645 977

     

40

928 000 000

929 923 277

     

50

137 500 000

142 895 118

     

66-73

1 181 350 000

1 831 989 558

927 219 875

904 769 683

50,61

10

1 181 350 000

1 831 989 558

     

Titre VI

4 889 630 000

5 800 638 930

4 673 303 166

1 127 335 764

80,57

TOTAL C.P.

5 495 380 000

7 462 178 852

5 190 991 940

2 271 186 912

69,56

           

Source : ministère de l'éducation nationale.

L'augmentation des reports de crédits d'investissement (en euros)

Chapitres

Reports 1997

Reports 1998

Reports 1999

Reports 2000

Reports 2001

 

sur 1998

sur 1999

sur 2000

sur 2001

sur 2002

AUTORISATIONS DE PROGRAMME

         

56-10

1 366 727

13 395 869

15 532 523

4 345 752

14 986 406

10

1 045 309

13 395 869

15 532 523

4 345 752

14 986 406

50

321 417

       

Titre V

1 366 727

13 395 869

15 532 523

4 345 752

14 986 406

66-71

 

1 207 396

16 058 370

22 867

21 834 206

50

 

1 207 396

16 058 370

22 867

21 834 206

66-72

118 128 780

36 126 072

599 155

1 927 085

267 853 165

10

 

961 572

67 718

755 167

4 421 221

40

118 128 780

35 164 500

49 393

155 235

263 431 944

50

   

482 044

1 016 682

 

66-73

16 985 584

48 880 735

23 277 949

6 060 645

86 975 304

10

16 985 584

48 880 735

23 277 949

6 060 645

86 975 304

50

         

Titre VI

135 114 364

86 214 203

39 935 474

8 010 597

376 662 674

TOTAL

136 481 090

99 610 072

55 467 997

12 356 348

391 649 080

CREDITS DE PAIEMENT

         

56-10

72 389 117

93 208 494

147 385 802

134 376 306

174 378 983

10

71 296 013

93 208 494

147 385 802

134 376 306

174 378 983

50

1 093 105

       

Titre V

72 389 117

93 208 494

147 385 802

134 376 306

174 378 983

66-71

 

966 832

6 422 677

6 236 537

9 123 395

50

 

966 832

6 422 677

6 236 537

9 123 395

66-72

11 630 336

8 009 708

2 831 582

3 195 998

24 806 585

10

61 437

2 744 576

2 796 560

2 476 683

2 595 237

40

11 568 899

5 265 132

17 989

18 793

21 266 604

50

   

17 033

700 521

944 744

66-73

30 988 224

18 445 036

65 999 189

108 855 868

137 931 248

10

30 460 141

18 445 036

65 999 189

108 855 868

137 931 248

50

528 083

       

Titre VI

42 618 560

27 421 576

75 253 448

118 288 403

171 861 228

TOTAL

115 007 677

120 630 070

222 639 250

252 664 709

346 240 211

Source : ministère de l'éducation nationale.

Contrairement à l'an passé, le ministère de l'éducation nationale reconnaît toutefois désormais les responsabilités de l'administration, puisqu'il indique en réponse aux questions de votre commission des finances : « comme l'ont soulevé le Sénat (rapport de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2002) et la Cour des comptes (dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000), les deux premières années d'exécution du volet « enseignement supérieur » des Contrats de Plan État- Régions (CPER) ont été caractérisées par des montants de reports importants, tant en autorisations de programme (AP) qu'en crédits de paiement (CP). Afin d'analyser les causes des reports de crédits, la direction de la programmation et du développement a réalisé une étude de la gestion des crédits de construction 2001 par région, qu'elle a transmise à tous les ordonnateurs secondaires (préfets et recteurs)...

Or, cette étude a notamment mis en évidence des difficultés de gestion liées à la lourdeur et à la complexité des circuits financiers :

- ... « la mise en place du contrôle financier déconcentré en 1996 a parfois allongé les délais de traitement ;

- la nature des pièces justificatives à produire au contrôleur financier à l'appui des dossiers d'affectation des AP a donné lieu à quelques divergences d'interprétation des circulaires en vigueur ;

- l'abrogation du décret de 1972 sur la gestion des subventions d'investissement accordées par l'État et la mise en oeuvre du décret du 16 décembre 1999, qui ne couvre pas le champ des subventions d'investissement versées aux établissements d'enseignement supérieur et n'est pas adapté à celui des subventions liées à l'exécution des CPER, a généré quelques blocages liés au vide juridique que le nouveau texte a fait naître ;

- de nombreux contrôleurs financiers utilisent le Référentiel des Constructions Universitaires de 1997 comme un document normatif et refusent à ce titre tout dépassement de coût ou de surface par rapport aux standards produits par le document de référence. Or le référentiel, qui avec l'accord du ministère du budget a perdu depuis 1997 son caractère normatif, doit être utilisé comme un simple outil d'aide à la décision des maîtres d'ouvrage. Ces différences d'appréciation observées entre les ordonnateurs secondaires et des contrôleurs financiers sur la valeur à donner au référentiel provoquent souvent des retards dans le traitement des dossiers d'investissement ;

- l'analyse menée par la direction de la programmation et du développement a conduit à montrer que les délais de subdélégation des AP des préfets aux recteurs étaient parfois longs (entre 3 et 5 mois) ;

- certains contrôleurs financiers ont imposé une convention pour toute délégation de maîtrise d'ouvrage, y compris pour celle concernant les établissements d'enseignement supérieur. Or, dans ce dernier cas, les circulaires actuellement en application indiquent qu'une simple décision du préfet suffit. En l'occurrence, l'excès de formalisme provoque également des retards dans le démarrage des opérations. Par ailleurs, certains ordonnateurs secondaires ont observé des délais très longs de signature des conventions de délégation de maîtrise d'ouvrage avec les collectivités territoriales, qui doivent faire délibérer au préalable leurs instances ;

- enfin, certains ordonnateurs évoquent la complexité des opérations faisant appel à des financements croisés. Certaines opérations ne comportent pas moins de trois financeurs, ce qui multiplie autant le nombre d'actes administratifs à traiter. Les procédures de mise en place des crédits européens sont jugées en particulier trop lourdes et trop contraignantes quant aux délais d'exécution ».

Afin de répondre aux difficultés des services déconcentrés et de permettre une gestion plus efficace des crédits d'investissement, la direction de la programmation et du développement indique aussi avoir engagé diverses actions correctrices (cf. l'encadré ci-après).

Les actions correctrices entreprises par le ministère de l'éducation nationale pour améliorer la gestion des crédits d'investissement :

- la rédaction d'une circulaire conjointe éducation / budget, publiée au Bulletin Officiel de l'Education Nationale. Relative aux « modalités d'attribution des subventions d'investissement aux établissements publics d'enseignement supérieur et aux collectivités territoriales pour les constructions universitaires et leur premier équipement dans le cadre des CPER », elle répond à plusieurs objectifs : combler le vide juridique occasionné par l'abrogation de la réglementation de 1972 ; préciser et harmoniser la liste des pièces justificatives que doivent les ordonnateurs secondaires aux contrôleurs financiers à l'appui de leurs dossiers d'affectation ; accorder aux préfets et aux recteurs la possibilité de consentir aux établissements ayant reçu une délégation de maîtrise d'ouvrage une avance de crédits de paiement ; enfin, rappeler les procédures d'instruction des dossiers d'investissement ;

- la rédaction d'une note circulaire, adressée aux préfets et aux recteurs le 20 décembre 2001. Elle vise à systématiser la subdélégation automatique des AP individualisées en Conférence Administrative Régionale (CAR). Cette mesure devrait permettre d'écourter les délais d'affectation des AP et d'engager plus rapidement les opérations ;

- la rédaction d'une autre note en date du 3 octobre 2001, qui a rappelé aux ordonnateurs secondaires les conditions de délégation de maîtrise d'ouvrage aux établissements d'enseignement supérieur, et a notamment précisé qu'une simple décision du préfet suffit pour déléguer une maîtrise d'ouvrage à un établissement d'enseignement supérieur ;

- enfin, la réduction des délais de préparation de la programmation des crédits de construction pour 2002, les enveloppes de crédits ayant pu être notifiées aux préfets dès le mois de décembre 2001, ce qui a permis aux CAR de se prononcer sur la répartition des moyens dès le début de l'année 2002 ».

Source : ministère de l'éducation nationale.

* 78 La loi de finances rectificative pour 2001 avait toutefois ouvert le solde des autorisations de programmes correspondant au plan de mise en sécurité des établissements afin d'en accélérer l'achèvement (soit 263,4 millions d'euros), et, à la suite des dramatiques évènements de Toulouse, 85 millions d'euros d'autorisations de programmes destinés à la reconstruction de l'université du Mirail et du département de chimie de l'Institut national polytechnique de Toulouse, ainsi qu'à la réparations des bâtiments universitaires endommagés (notamment le département chimie de l'IUT, l'IUFM et des résidences et restaurants universitaires) et au déploiement de bâtiments provisoires.

* 79 Le ministère indiquait ainsi : « la comptabilité spéciale des investissements laisse apparaître un montant très important de reports de crédits de paiement , tant sur le chapitre 56-10 (881,45 MF pour 2001) que sur le chapitre 66-73 (714,05 MF pour 2001). Afin de comprendre cette situation, et d'essayer d'y remédier, la Direction de la Programmation et du Développement du Ministère a souhaité recevoir chaque Ingénieur Régional de l'Equipement (IRE) en collaboration avec la Direction des Affaires Financières. D'avril 2000 à juillet 2000, 25 IRE ont ainsi pu présenter les éléments d'explications concernant leur académie.

Les principaux facteurs de retard dans la consommation des crédits de paiement semblent tenir : à la hausse des prix du BTP qui induit de nombreux appels d'offre infructueux ; aux difficultés relationnelles avec les maîtrises d'oeuvre qui se traduisent par un développement des contentieux ; à la complexité du bouclage de certaines opérations.

Ainsi, la reprise économique a-t-elle induit une moindre disponibilité des entreprises. Celle-ci a généré une hausse importante des prix, qui contraint à réduire le dimensionnement des opérations et induit une généralisation des appels d'offre infructueux : Orléans-Tours (UFR sciences de l'université de Tours), Rouen (espace Blondel ; institut de thermique), Paris, Strasbourg (ENSIT de Mulhouse), Rennes (BU de Vannes, BU de Lorient), Caen (BU), Poitiers (université), Clermont Ferrand (pôle tertiaire), Toulouse (BU Mirail), Réunion, Grenoble (extension BU droit Lettres). Le retard lié aux appels d'offre infructueux se répercute sur d'autres opérations lorsqu'il s'agit de dispositifs en cascade (Poitiers ; Rouen, Pôle des sciences du tertiaire).

Par ailleurs, le recours quasi systématique à la sous-traitance crée fréquemment des difficultés  (moindre qualité des prestations impliquant des travaux complémentaires, donc une augmentation des coûts...).

Des difficultés de relations avec la maîtrise d'oeuvre peuvent engendrer d'importants retards.

On note, d'une façon générale, un fort développement des contentieux (BU de Corté, Corse ; Université de La Rochelle ; UFR sciences sportives d'Amiens ; université de Tours). Certains IRE ont déploré la production tardive des situations de travaux par les maîtres d'oeuvre (Nantes, Paris) ».