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Projet de loi de finances pour 2003 : Agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales

 

CHAPITRE QUATRE :

LA DISPARITION À TERME DU BAPSA

I. DANS L'IMMÉDIAT, LA NÉCESSITÉ D'UNE GESTION BUDGÉTAIRE RÉALISTE DU BAPSA

De manière générale, les budgets annexes doivent être exécutés à tout instant à l'équilibre, étant entendu que dans la limite des excédents accumulés, les charges peuvent être supérieures aux ressources. Le BAPSA ne peut donc dépenser plus que ce que peut supporter sa trésorerie, même si les crédits inscrits ont un caractère évaluatif et donnent lieu a posteriori à un ajustement en fonction des dépenses effectives.

Dès lors que le BAPSA ne disposait quasiment plus de réserves, l'exécution 2001 s'est trouvée contrainte par le montant insuffisant des crédits évaluatifs votés en loi de finances initiale. Cette situation a conduit, d'une part, à reporter le paiement de certaines charges sur 2002, d'autre part, à devoir prélever sur le fonds de roulement du BAPSA pour faire face à l'insuffisance de recettes. Le fonds de roulement s'établit à la clôture de la gestion 2001 à 7 millions d'euros (contre 32 millions d'euros fin 2000), soit moins de un jour de dépenses.

En 2002, le déséquilibre financier du BAPSA résulte notamment d'une dérive des dépenses du budget annexe, notamment de ses dépenses d'assurance maladie, et d'une surévaluation, en loi de finances initiale, du montant attendu de certaines recettes en 2002.

Ce double phénomène agissant dans le même sens sur le résultat du BAPSA n'est pas nouveau puisqu'il s'est répété tous les ans depuis 1997 provoquant chaque année un creusement du déficit d'exécution du BAPSA pour parvenir en 2002 à une situation extrême et à un besoin de financement de l'ordre de 750 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial estime donc indispensable de faire reposer la préparation du BAPSA sur des prévisions de recettes et de dépenses réalistes, tenant compte de la tendance effective des années antérieures et des prévisions économiques.

II. À TERME, LA DISPARITION DU BUDGET ANNEXE DES PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, la Cour des comptes rappelait que « le BAPSA ne répond pas aux conditions fixées par l'article 20 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui dispose que les établissements dotés d'un budget annexe doivent « produire des biens ou rendre des services donnant lieu à paiement de prix ». Il ne produit aucun bien et retrace les opérations financières de services qui ne sont pas rendus par l'Etat. De plus les contributions des assurés ne représentent qu'une part limitée des recettes et la part des financements publics dans la prise en charge des prestations de ce régime ne cesse de croître. Le BAPSA ne correspondant pas davantage aux conditions fixées par l'article 18 de la loi organique du 1er août 2001, la Cour ne peut qu'appeler à sa suppression ».

En effet, si la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances n'a pas supprimé les budgets annexes, la rédaction de son article 18 rend encore plus rigoureuses les conditions qui autorisent d'y recourir. Ainsi, il ressort du texte adopté et des travaux préparatoires, que le législateur organique a estimé nécessaire de conserver le seul budget annexe de l'aviation civile. Le BAPSA sera donc amené à disparaître au plus tard d'ici le premier exercice d'entrée en vigueur des dispositions budgétaires de la nouvelle loi organique, à savoir d'ici 2006.

Il faut rappeler, à cet égard, que la création du BAPSA est liée à l'importance des ressources fiscales et budgétaires affectées dès l'origine au financement du régime agricole de protection sociale. S'y sont ajoutées ensuite les recettes issues des mécanismes de compensation démographique. Cependant, le BAPSA n'est techniquement qu'un compte d'avances et il n'assure pas la réalité de la dépense ni du fonctionnement du régime de protection sociale des exploitants agricoles.

Dans la mesure où les ressources inscrites au BAPSA n'ont pas vocation à figurer toutes sur le budget de l'agriculture (ressources fiscales) ni même dans le budget de l'Etat (compensation en provenance d'autres régimes) le BAPSA a, avant tout, une fonction d'information. Or, celle-ci est disponible avec les comptes sociaux établis par le ministère de l'agriculture pour la Commission des comptes de l'agriculture. Il est d'ailleurs à noter que lors de leur examen, l'existence du BAPSA n'est jamais évoquée.

Enfin, l'information relative aux recettes fiscales et aux subventions de l'Etat affectées au BAPSA est d'ores et déjà retracée dans le « jaune » relatif au « bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale ». La suppression du BAPSA n'est donc pas de nature à réduire l'information donnée au Parlement sur le financement de la protection sociale des non-salariés agricoles.

En outre, il faut rappeler que le BAPSA ne recouvre à l'heure actuelle qu'une partie du régime social des exploitants agricoles puisqu'il exclut, de fait, les salariés agricoles, le régime des accidents du travail des exploitants agricoles ainsi que les dépenses de gestion, d'action sanitaire et sociale en faveur des agriculteurs.

Dès lors, la suppression à terme du BAPSA devrait entraîner son intégration dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ainsi, l'ensemble du régime social agricole devrait être examiné par le Parlement au moment de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, comme l'ensemble des autres régimes sociaux des non-salariés. Actuellement, la conclusion des arbitrages du projet de loi de financement de la sécurité sociale, ultérieure à celle des arbitrages relatifs au projet de loi de finances, conduit, chaque année, à des lacunes et des absences, voire des incohérences, en dépenses comme en recettes dans le cadre du BAPSA.