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Projet de loi de finances pour 2003 : Plan

 

B. L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES : UNE NOUVELLE IMPULSION QUI RESTE À RATIONALISER

1. La multiplication des projets d'évaluation

Le Commissariat général du Plan a vu son rôle renforcé dans le dispositif interministériel d'évaluation des politiques publiques par le décret du 18 novembre 1998, le dispositif créé par le décret du 22 janvier 1990 ayant montré des signes d'essoufflement.

Le Commissariat assure depuis lors le secrétariat du Conseil national d'évaluation. A ce titre, il met en place les instances d'évaluation, suit les études lancées par ces instances et gère les crédits du Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE). Par ailleurs, il est chargé de proposer au Premier ministre les suites à donner aux évaluations réalisées.

Le décret de 1998 vise notamment à multiplier le nombre d'évaluations réalisées et à raccourcir leurs délais de réalisation.

Le premier objectif a été atteint. Au total, ce sont en effet quinze études d'évaluation qui ont été décidées en trois ans, cinq en 1999, trois en 2000 et sept en 2001, soit davantage que les évaluations réalisées en huit ans dans le cadre du dispositif régi par le décret du 22 janvier 1990.

Les travaux d'évaluation

1°) Politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine

2°) « Nouveaux services-emplois jeunes » dans le champ jeunesse et sports

3°) Mesures d'aide aux emplois du secteur non marchand

4°) Politique de lutte contre le SIDA

5°) Politique d'aide au logement social dans les départements d'outremer

6°) La formation professionnelle continue des agents de l'Etat

7°) Evaluation des politiques locales de contrôle/sanction de sécurité routière

8°) Evaluation des politiques de développement rural

9°) Fonds structurels européens et politiques régionales

10°) Politique du service public des déchets ménagers

11°) Aides aux très petites entreprises

12°) Politique de contractualisation avec les universités

13°) Pratiques de recours à des opérateurs externes pour la mise en service des politiques actives de l'emploi

14°) Politique de transport combiné rail/route

15°) Etude de faisabilité d'une évaluation sur les politiques d'amélioration de l'accès à la prévention et aux soins

2. Des procédures perfectibles

Le second objectif - la plus grande rapidité de la réalisation des évaluations - en revanche ne semble pas atteint, en dépit de quelques progrès.

Ainsi, sur ces 15 évaluations, seules trois ont été achevées3(*), et une a été purement et simplement abandonnée4(*), « faute de perspectives de débouchés rapides » ! Cet abandon est intervenu en janvier 2002, alors que l'instance d'évaluation avait été installée en mai 2000.

Le Plan indique par ailleurs que « le programme du 12 octobre 2000 a connu des retards, mais débouchera au début de l'année 2003 ». Ainsi, l'évaluation portant sur la politique de lutte contre le SIDA aurait dû être achevée fin 2001 ou début 2002. En fait, les travaux de cette instance d'évaluation seraient terminés depuis le mois de juillet, mais la publication de ses conclusions n'est annoncée que pour le mois de novembre prochain.

Les délais de production des études d'évaluation sont donc encore trop longs : il a fallu environ deux ans et demi, voire davantage pour publier les trois premiers rapports d'évaluation. Entre cinq et six mois s'écoulent généralement entre la décision d'entreprendre une évaluation et l'installation de l'instance qui la conduit.

Il semble donc que les procédures d'évaluation restent perfectibles, d'autant plus que le coût de chacune des évaluations ainsi entreprises n'est pas chiffré.

Enfin, il existe très peu d'informations sur le suivi des évaluations et le devenir de leurs recommandations.

Les principales conclusions des instances d'évaluation ayant achevé leurs travaux

 L'évaluation de la politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine

Le commissaire au Plan a transmis au Premier ministre, en mars 2002, des propositions sur les suites à donner aux nombreuses recommandations de ce rapport d'évaluation, après une consultation préalable des administrations concernées qui s'est tenue début mars. Elles ont été présentées au cabinet du nouveau Premier ministre au mois de mai.

Les propositions du commissaire au Plan appellent l'attention du gouvernement sur les actions de fond et les actions d'amélioration à court terme, qu'il juge prioritaires pour assurer en France la préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine, dans un souci de gestion durable et pour pouvoir respecter le calendrier communautaire fixé par la directive-cadre sur l'eau du 23 octobre 2000.

Elles invitent à engager quatre grands chantiers interministériels : le renforcement de la recherche et des dispositifs d'observation et de suivi, la maîtrise des pollutions diffuses, la mise en oeuvre de la directive-cadre, des améliorations à court terme sur le contrôle, les bonnes pratiques agricoles et la protection des périmètres de captage. Ces chantiers ne peuvent réussir que si sont efficacement organisées la mobilisation et la préparation de tous les acteurs. Le document transmis au Premier ministre détaille en annexe les actions proposées, les ministères directement concernés ainsi que le pilotage de leur suivi.

Les propositions issues des travaux de cette instance d'évaluation ont, par ailleurs, directement inspiré cinq amendements au projet de loi portant réforme de la politique de l'eau lors de sa première lecture par l'Assemblée nationale en janvier 2002. Ils portaient sur les dispositions législatives relatives aux périmètres de protection des captages destinés à la consommation humaine.

 L'évaluation des mesures d'aide aux emplois du secteur non marchand et l'évaluation du programme « nouveaux services - emplois jeunes » dans le champ jeunesse et sports

Les deux évaluations placées respectivement sous les présidences d'Yves Robineau et d'Anicet Le Pors ont conduit à des enseignements utiles sur le programme « nouveaux services - emplois jeunes », dont les points essentiels peuvent être résumés ainsi :

- le programme « nouveaux services - emplois jeunes » trouve sa justification principale dans son adaptation à la conjoncture. Lancé dans une période marquée par le niveau très élevé du chômage, le programme a permis de réaliser en peu de temps des créations nettes d'emplois qui ont eu des effets positifs sur la reprise économique. Il a également provoqué un financement massif d'activités correspondant à une demande sociale réelle et à une offre de travail préexistante ne trouvent pas à s'employer ;

- le programme comporte toutefois plusieurs faiblesses :

* le schéma d'action présenté à l'origine, où le financement de l'Etat devait progressivement céder la place à une demande solvable assurant le basculement des activités vers le marché, ne s'applique pas à la plupart des emplois. Aussi les perspectives actuelles d'une consolidation mobilisant très majoritairement des financements publics ont-elles conduit à s'interroger sur l'impact final du programme en termes de création durable d'emplois supplémentaires ;

* du point de vue des choix internes de politique de l'emploi, le programme se révèle coûteux tout en ne s'adressant pas à un public prioritaire. On peut aussi s'interroger sur son impact à moyen terme pour l'insertion professionnelle de la classe d'âge concernée. L'absence de réalisation du volet relatif aux entreprises prévu à l'origine a orienté le programme sur le seul secteur non marchand. Plutôt que de permettre aux jeunes de tester la validité d'orientations professionnelles facilement réversibles, le programme semble avoir contribué à maintenir dans le secteur non marchand un public qui, au bout de cinq ans, approchera ou dépassera souvent l'âge de trente ans et dont la reconversion vers d'autres types d'activités risque d'être problématique lorsqu'elle se révèlera nécessaire.

Le programme peut néanmoins avoir des effets structurels positifs importants s'il induit une réallocation durable des ressources publiques en faveur d'activités particulièrement bien adaptées aux besoins sociaux. Mais il s'agit alors d'un enjeu de politique publique qui ne relève pas fondamentalement de la politique de l'emploi. C'est pourquoi l'instance d'évaluation, présidée par Yves Robineau, concluait que le programme n'avait pas vocation à devenir permanent et devait se muer progressivement en politiques sectorielles et territoriales qui sont le cadre de décision naturel des pérennisations souhaitables. Le plan d'appui à la consolidation des activités mis en oeuvre depuis septembre 2001 y participe mais n'en constitue qu'un début.

On ne saurait enfin se désintéresser de l'avenir professionnel des bénéficiaires. La consolidation des activités, initiées par le programme et qui ont prouvé leur utilité, est un moyen privilégié d'assurer cet avenir. Mais pour les autres, il paraît indispensable d'amplifier sensiblement les actions d'orientation existantes. Pour tous, la reconnaissance des compétences acquises en contrat aidé dans un espace professionnel large, non limité à l'employeur actuel, paraît être une question centrale. L'action des administrations doit certainement se concentrer tout particulièrement sur cet objectif en faisant évoluer l'offre de formation, en accélérant l'extension des procédures de validation des acquis de l'expérience et en les dotant de moyens substantiels.

La note sur le programme « nouveaux services - emplois jeunes », adressée le 21 juin 2002 par le commissaire au Plan au cabinet du Premier ministre, a présenté ses conclusions. Dans son avis sur le rapport de l'instance d'évaluation présidée par Anicet Le Pors, le ministère de la jeunesse et des sports avait, par ailleurs, souligné dès le second semestre 2001 que « Nombre de préconisations du rapport d'évaluation ont été intégrées au fur et à mesure » dans la mise en oeuvre de son programme. Le ministère de l'emploi et de la solidarité indiquait, quant à lui, dans son avis, que « Les travaux conduits par l'instance d'évaluation ont contribué à nourrir les propositions du gouvernement pour bien identifier les questions à traiter et le soutien différencié dont chaque employeur a besoin pour assurer l'avenir des jeunes et la consolidation durable des activités ».

Le gouvernement n'a, jusqu'à présent, pas annoncé de réforme des contrats emploi-solidarité (CES) et des contrats emploi-consolidé (CEC), les deux autres dispositifs analysés par l'instance d'évaluation présidée par Yves Robineau. Ces mesures seront maintenues en 2003, comme le préconise le rapport d'évaluation, pour lequel il n'existe pas actuellement de solutions alternatives crédibles. Dans son avis sur le rapport d'évaluation, le ministère de l'emploi et de la solidarité estimait, fin 2001, que « Le rapport confirme la DGEFP5(*) dans trois pistes de travail qu'elle a d'ores et déjà abordées ». La rationalisation de la gamme des contrats aidés et le développement des actions d'accompagnement et de formation des salariés en CES et en CEC restaient à approfondir. La proposition d'une expérimentation, en vue d'aller plus loin dans la territorialisation des mesures ayant pour objectif l'insertion des publics en difficulté, était considérée comme une piste particulièrement intéressante et l'avis indiquait que « la DGEFP étudiera avec attention les modalités de mise en oeuvre rapide d'une telle expérimentation ».

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

* 3 Les trois premières de la liste présentée plus haut.

* 4 Il s'agit de l'évaluation portant sur le logement social dans les DOM.

* 5 Direction générale, de l'emploi et de la formation professionnelle.