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Projet de loi de finances pour 2003 : Charges communes

 

2. Les relations avec les régimes de sécurité sociale

Le budget des charges communes supporte le versement de l'Etat au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale. La compensation vieillesse tend à remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes, dont ceux assumés financièrement par l'Etat. Elle est construite sur un mécanisme à deux étages :

- le premier, la compensation démographique vieillesse, est institué entre les régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse ;

- le second, la « surcompensation », est institué entre les régimes spéciaux de retraite.

Les mécanismes de compensation

Les mécanismes des compensation constituent le garant de la solidarité financière entre les différents régimes de retraite. En effet, ils permettent aux régimes dont l'équilibre démographique est le plus dégradé de recevoir une participation des régimes dont l'équilibre démographique est plus favorable.

Ces mécanismes ont pour objectif de pallier l'existence d'un grand nombre de régimes en mutualisant les éléments démographiques, en cohérence avec la logique d'un financement en répartition.

1. Compensation généralisée

Instituée par la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 (devenue les articles L.134-1 et L.134-2 du code de la sécurité sociale), la compensation généralisée est un mécanisme de rééquilibrage financier entre les régimes obligatoires d'assurance-maladie et d'assurance-vieillesse. On ne détaillera par la suite que les compensations entre régimes d'assurance vieillesse. On notera cependant qu'il existe une compensation généralisée entre régimes d'assurance maladie. Elle s'effectue selon les mêmes principes que la compensation vieillesse généralisée. Elle est complétée par un système de compensations bilatérales maladie entre le régime général et certains régimes spéciaux de salariés (mines, marins, SNCF, RATP, militaires, Banque de France). Celles-ci ont pour objet d'opérer un transfert sur la base des charges et des produits qui seraient ceux de chacun des régimes spéciaux s'ils étaient alignés sur le régime général.

Dans un souci de simplification, la compensation généralisée vieillesse ne concerne que les régimes légaux de base justifiant d'un effectif d'actifs cotisants et de retraités titulaires de droits propres, âgés de 65 ans et plus, au moins égal à 20.000. Les « petits » régimes ne sont donc pas visés ainsi que les régimes complémentaires (de nature conventionnelle).

Cette compensation s'exerce à deux niveaux :

- une compensation entre les régimes de salariés et les régimes de non salariés : elle s'opère sur une base exclusivement démographique entre un régime fictif réunissant l'ensemble des régimes salariés et chacun des régimes de non salariés en se référant à la prestation moyenne la moins élevée. La charge du transfert ainsi calculé globalement est ensuite répartie entre tous les régimes de salariés au prorata des masses salariales ;

- une compensation entre régimes de salariés : calculée sur la base d'un régime unique fictif versant à chaque retraité de droit direct âgé de 65 ans ou plus, une prestation commune égale à la pension moyenne des salariés agricoles (pension moyenne, la moins élevée de tous les régimes de salariés).

Elle tend à pallier non seulement les déséquilibres mais également les disparités de capacités contributives : on la qualifie de compensation « économique ».

2. Compensation spécifique

Instituée par l'article 78 de la loi de finances pour 1986, la compensation spécifique, dite « surcompensation », a pour but de mettre en oeuvre sur des bases élargies les principes mêmes de la compensation démographique généralisée. En effet, celle-ci est établie sur des bases minimales (retraités de droit direct de plus de 65 ans uniquement, à l'exclusion des droits dérivés). L'exposé des motifs du projet de loi instituant la compensation généralisée prévoyait qu'un système correspondant à une compensation plus large pourrait être mis en place lorsque les régimes seraient harmonisés. L'objet de la surcompensation est précisément de mettre en oeuvre, entre les régimes spéciaux - qui présentent une très grande homogénéité - cette solidarité plus forte, prévue dès l'origine par le législateur.

Les modalités d'application de la surcompensation définies par le décret n° 86-100 du 23 janvier 1986 comportent les éléments suivants :

- élargissement du champ aux retraités de plus de 60 ans et aux droits dérivés ;

- calcul de la prestation de référence sur la pension moyenne servie par les régimes concernés ;

- prise en compte des capacités contributives des régimes en fonction des masses salariales indiciaires.

Elle s'analyse donc comme un « troisième étage » de la compensation généralisée, dont le premier concerne l'ensemble des régimes de salariés, et le deuxième le bloc des régimes de salariés et les différents régimes de non-salariés.

Cependant, les résultats de la surcompensation ne sont pas pris en compte dans leur totalité mais sont affectés d'un coefficient qui en limite les effets. La mise en oeuvre de ce mécanisme ayant été effectuée progressivement, le taux a dans un premier temps été fixé à 22 %, puis à 30 % (en 1992). Il a été de 38 % entre 1993 et 1999. Depuis 2000, ce taux évolue à nouveau : il est passé à 34 % en 2000, puis à 30 %, comme en 1992, en 2001 et 2002.

Appliquée au taux de 30 %, la surcompensation revient à effectuer la neutralisation des charges des régimes sur la base de la prestation moyenne la plus faible parmi les régimes concernés. Elle s'effectue donc également à cet égard sur des bases minimales.

3. La mise en oeuvre des opérations de compensation

Les sommes correspondant aux soldes positifs des diverses compensations sont versées par les régimes débiteurs à un compte spécial ouvert à la Caisse des dépôts et consignations. Celui-ci reverse alors aux régimes créanciers les sommes correspondant aux soldes négatifs (article D.134-7 du code de la sécurité sociale, alinéas 1 et 2).

Comme les paramètres définitifs de l'année n pour le calcul des transferts ne sont disponibles, au mieux, que le second semestre de l'année n+1, il a été retenu un mécanisme en deux temps :

- au début de l'année n, les montants et les dates des acomptes provisionnels sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés des affaires sociales et du budget (article D.134-7, alinéas 3, 4 et 5), sur la base de données prévisionnelles ;

- les soldes à régulariser sont déterminés au cours du second semestre de l'année n+1 quand les informations définitives sont connues.

En raison de changement dans le mode de calcul de la compensation et de la surcompensation, la charge de l'Etat versée à partir du chapitre 33-91 article 40 du budget des charges communes baissera fortement en 2003 par rapport à 2002. En effet, les dépenses sur ce chapitre diminueront de 347 millions d'euros, soit une baisse de près de 16 %, entre la loi de finances pour 2002 et celle pour 2003, passant de 2,718 milliards d'euros à 2,287 milliards d'euros.

- En ce qui concerne le calcul de la compensation, la prise en compte du fonds de solidarité vieillesse (FSV) diminuera les versements de l'Etat de 275 millions d'euros. Le nouveau mode de calcul viserait à :

- rapprocher les charges réelles des régimes pour appréhender leur capacité contributive. Ceci conduirait à déduire les prestations financées par le FSV (majorations pour enfants) des prestations à la charge des régimes, ce qui aurait pour effet de diminuer les prestations de référence7(*) ;

- prendre en compte les ressources effectives perçues par les régimes après transferts du FSV : ces ressources sont liées à l'équivalent de cotisations prises en charge par le FSV pour les chômeurs, ce qui conduit à augmenter la masse salariale et les effectifs de cotisants des régimes concernés (régime général et salariés agricoles)8(*).

- En ce qui concerne la surcompensation , le taux de celle-ci devrait être abaissé de 30 % à 27 % entre 2002 et 2003 et entraîne une diminution du versement de l'Etat à ce titre de 72 millions d'euros.

Cette mesure s'inscrit dans le cadre de l'effort de redressement de la CNRACL qui inclut également une hausse des taux de cotisation des employeurs de 0,4 point en 2003 et une hausse des subventions de l'Etat aux régime spéciaux (surcoût global pour l'Etat de l'ordre de 130 millions d'euros par rapport au taux de surcompensation de 30 %).

* 7 Les prestations de référence actuelles comprennent les prestations prises en charge par le FSV au titre des majorations pour enfants. Les régimes créditeurs de la compensation voient augmenter leur transfert en faveur des régimes bénéficiaires, alors que ce surcroît de prestations est pris en charge par le FSV ; Ceci revient en fait à une double prise en charge de ces prestations : une fois par le FSV, une fois au travers des mécanismes de compensation.

* 8 Dans les calculs de compensation actuels, les cotisations prises en charge par le FSV au titre du chômage pour le régime général ne sont pas prises en compte, alors que les prestations correspondantes sont prises en compte dans le calcul des droits à la retraite. Le fonctionnement actuel conduit le régime général à dégrader sa capacité contributive et donc à diminuer ses charges de compensation. Prendre en compte les cotisations versées par le FSV au titre du chômage revient à considérer la FSV comme un employeur qui verserait des cotisations pour ses employés, qui doivent dès lors être dénombrés comme des effectifs de cotisants.