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Projet de loi de finances pour 2003 : Culture et communication

 

4. La mise en oeuvre de la loi organique sur les lois de finances

Les travaux d'évaluation ont été jusqu'à présent marginaux. Ils ont concernés des opérations ponctuelles telles les jeudis à 50 F dans les théâtres nationaux et les dimanches gratuits dans les musées.

La mise en oeuvre de la loi organique doit être l'occasion de relancer cette politique avec l'élaboration d'indicateurs communs aux directions centrales et déconcentrées du ministère. Une étude fonctionnelle a été lancée avec pour objectif la construction de batteries d'indicateurs couvrant les grandes missions du ministère de la culture et de la communication.

Le rôle de ces indicateurs devrait être d'améliorer le dialogue entre les échelons centraux et déconcentrés et de fournir des outils consensuels pour de futures évaluations. Cette démarche qui a réuni une dizaine de groupes de travail sur plusieurs mois a privilégié la construction d'indicateurs d'efficacité et représente une grande avancée du point de vue de la modernisation de l'État et de l'intégration d'une « culture de l'indicateur » dans la vie du ministère.

Pilotée par la direction de l'administration générale et par la délégation au développement et à l'aménagement du territoire, la partie fonctionnelle de ce travail a abouti à une liste d'une soixantaine d'indicateurs principaux consolidables. Cette phase d'élaboration sera suivie d'un test dans deux directions régionales en 2003 pour prendre la mesure de toutes les difficultés pratiques avant extension à l'ensemble des directions régionales des affaires culturelles.

La réflexion sur les contours des programmes et des actions (les missions étant interministérielles, aucun scénario n'est encore envisagé) est en cours au sein du ministère de la culture. L'objectif est de :

· définir une architecture des programmes adaptée ;

· décomposer les programmes en actions ;

· déterminer les contours des programmes ou des actions de fonction support ;

· réfléchir aux actions réparties entre plusieurs administrations ou entre plusieurs ministères ;

· réfléchir au regroupement en missions.

L'architecture des futurs programmes devra à la fois refléter les buts poursuivis par le ministère de la culture et l'organisation des acteurs qui s'efforcent de les atteindre : à chaque programme qui recouvrira un pan de la politique culturelle devra en effet correspondre un responsable ou une chaîne de responsabilité clairement identifiée afin d'une part, de pouvoir contrôler les objectifs poursuivis et d'autre part, de tirer parti de la fongibilité des crédits offerte à l'intérieur d'un programme.

Compte tenu de la diversité des métiers au sein du ministère de la Culture, il apparaît que le respect de cette exigence, à organisation constante, s'avère délicate.

En effet, à chaque grande mission du ministère, ne correspond pas aujourd'hui un seul acteur : plusieurs directions sont concernées par la protection et la conservation du patrimoine (direction des archives de France (DAF), direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA), direction des musées de France (DMF), direction du livre et de la lecture (DLL), voire délégation aux arts plastiques (DAP)) ; de même, la stimulation de la création relève de plusieurs acteurs que ce soit la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS), la DAP, la DLL ou encore la DAPA.

Or il paraît aussi difficilement envisageable, sans vider de son contenu la loi organique du 1er août 2001, de ne faire du ministère de la culture qu'un seul et même programme que de créer autant de programmes qu'il existe de directions ou de services individualisés.

Si l'hypothèse d'une structuration de l'organisation du ministère autour de 3 ou 4 directions -ce qui permettrait de respecter à la lettre la corrélation : un programme, un responsable unique- n'est à ce stade pas envisagée, elle n'est pas écartée dans une portée moindre. Nécessitant du temps et ne devant pas être appréhendé à travers le seul prisme budgétaire, un scénario fondé sur une réorganisation des services du ministère n'a toutefois pas encore été étudié.

C'est donc à organisation constante que le ministère engage sa réflexion.

En admettant que plusieurs responsables puissent coexister au sein d'un programme, le ministère réfléchit à différents scénarii pour structurer son budget en programmes :

· 1ère option : une structuration fondée sur une logique organique prédominante. Chaque direction ou chaque délégation émargerait sur une seule action et n'appartiendrait qu'à un seul programme.

· 2ème option : une structuration fondée sur une logique fonctionnelle prédominante. Une direction pourrait émarger sur plusieurs actions et appartenir à plusieurs programmes.

· 3ème option : la combinaison des logiques organique et fonctionnelle. Cette hypothèse se rapprocherait de la présentation actuelle par agrégats et composantes. Une direction pourrait être éclatée en plusieurs actions réparties au sein des programmes, même si cela constituerait l'exception.

La question de la cohérence entre la structuration des programmes et le fonctionnement des services déconcentrés polyvalents.

Le périmètre des programmes et des actions qui sera retenu in fine devra veiller à ne pas rigidifier le budget des services déconcentrés, essentiellement celui des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), les services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) ne recevant pas de crédits d'intervention.

En effet, services polyvalents, les DRAC devraient en toute hypothèse pouvoir disposer d'un budget globalisé comprenant l'ensemble des crédits de fonctionnement, d'intervention et d'investissement et pouvoir ainsi être maître de l'affectation en gestion de cette masse pour atteindre les objectifs fixés. Toutefois, les frontières existant entre programmes au niveau global s'imposeront à eux.

Le choix de la nomenclature rend donc nécessaire :

· de limiter le nombre de programmes ;

· de simplifier au maximum la structure interne des programmes ;

· de veiller à ne pas écarteler l'investissement (56-91 et 66-91) entre de trop nombreux programmes (2 programmes seraient un bon équilibre), sauf à accuser un recul par rapport à aujourd'hui.

Deux problèmes restent également à aborder :

· une question relativement simple, celle du traitement des fonctions supports. Si la réflexion en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement tend à écarter l'hypothèse d'une ventilation a priori, celle-ci pourrait être envisagée pour certains corps spécifiques. En tout état de cause, il sera toujours possible de reconstituer a posteriori le coût complet des politiques, à condition de prévoir en amont, une clé de répartition des crédits de fonctionnement et de personnel. C'est ce que le ministère fait depuis 2001 en ce qui concerne les dépenses de personnel ;

· la globalisation des dépenses de fonctionnement et de personnel constitue une révolution dont le ministère n'a pas encore tiré toutes les conséquences. Elle s'accompagne d'une la fongibilité asymétrique en ce sens que, s'il sera possible d'utiliser des crédits de personnel en fonctionnement, l'inverse ne sera pas possible. L'exemple de l'entretien du patrimoine monumental montre tout l'intérêt d'une telle possibilité.