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Projet de loi de finances pour 2003 : Culture et communication

 

B. LA PERSISTANCE DE DÉFIS À MOYEN TERME

L'ajustement des dépenses ordinaires se justifie par la volonté du ministre de remettre en ordre de marche un certain nombre d'établissements ne disposant plus des moyens d'accomplir leurs missions. Mais il suppose que l'on amorce les évolutions à moyen terme indispensables dans une perspective de réforme de l'État.

Il faut chercher à améliorer les services rendus aux usagers, sans s'interdire de réfléchir à une redéfinition des rôles entre les différents acteurs de l'action culturelle, État, collectivités locales et initiatives privées.

1. La recherche de l'efficacité

Un manque de moyens de fonctionnement peut empêcher les services de se moderniser. C'est ce que votre rapporteur spécial a constaté à l'occasion du rapport qu'il a rédigé sur l'action de l'État en matière de patrimoine monumental. Il faut être prêt à dépenser plus voire à accroître les effectifs pour réorganiser une administration, même si une partie des restructurations nécessaires peuvent et doivent être obtenues au moyen de redéploiements.

En tout état de cause, pour maîtriser ces charges, il faut en connaître le détail et pouvoir évaluer le coût des différentes actions et services rendus par le ministère de la culture.

Nul doute que la nouvelle loi organique et la présentation du budget de la culture en terme de mission et de programme devraient y contribuer.

(1) Consommer ses crédits d'investissement

Le rapport de M. Rémi Labrusse, commandé par Mme Catherine Tasca, a procédé à une analyse très fine des causes de la sous-consommation par le ministère de la culture de ces crédits d'investissement.

Même s'il faut relativiser les difficultés rencontrées par le ministère de la culture pour dépenser ses crédits d'investissement, l'enquête que votre rapporteur a menée sur le patrimoine monumental, a montré que la sous-consommation des crédits est un phénomène non pas d'ordre conjoncturel, mais structurel.

Au-delà même de la complexité des procédures administratives -on ne compte pas moins de cinq étapes préalables à la dépense, délégation, individualisation, subdélégation, affectation et engagement - on trouve, en tout premier lieu, le problème des financements croisés qui est à l'origine d'un allongement des délais par suite de la nécessité d'obtenir des délibérations de toutes les instances intéressées.

Mais, à ces causes administratives, il s'en ajoute d'autres liées au caractère tatillon des procédures du code des marchés publics, à la multiplication des appels d'offres infructueux, et, d'une façon générale, aux difficultés de la maîtrise d'ouvrage de l'État.

Les exemples de rejet par le contrôle d'État pouvant aboutir à des situations inextricables, sont suffisamment fréquents pour rendre souhaitable une adaptation des procédures financières aux contraintes des maîtrises d'oeuvre multiples et donc complexes.

La maîtrise d'ouvrage est devenue une responsabilité souvent technique : négocier avec les entreprises, passer des marchés, discuter avec les architectes, surtout lors qu'ils sont « en chef », est un véritable métier, qui demande des compétences très « pointues » à tous les niveaux. Or le défaut de formation comme l'insuffisance des rémunérations constituent un handicap pour un certain nombre de cellules de maîtrise d'ouvrage. Accroître la capacité du ministère à dépenser ses crédits d'investissement passe sans doute par des augmentations de personnel voire par la constitution d'organismes spécialisés dans la maîtrise d'ouvrage déléguée dédiées à la réalisation d'opérations en région.

La conviction de votre rapporteur spécial est que, si cette remise à plat est indispensable, il faut aussi, dans une perspective de décentralisation, simplifier les circuits de financement. Conscient de la difficulté de l'entreprise, votre rapporteur n'en estime pas moins qu'une des voies à explorer, serait la désignation d'une collectivité chef de file sur la base de clés de répartition a priori des charges.

(2) Maîtriser les charges et se donner des marges de manoeuvres par redéploiement

Le rapport du cabinet KPMG insiste sur la rigidité du budget du ministère de la culture et, en particulier, des dépenses de personnel et des crédits d'intervention.

Les dépenses de personnel, qui se montent à 551,7 millions d'euros en 2002, progressent en fonction des paramètres que le ministère ne maîtrise pas : l'évolution du « point fonction publique » et le GVT, d'une part, les plans gouvernementaux et la politique indemnitaire, d'autre part, sont autant de facteurs qui sont à l'origine d'augmentations annuelles de la masse des traitements de plus de +3,3 % en 2003.

De leur côté, les crédits d'intervention sont pour les deux tiers déterminés dans le cadre d'engagements pluriannuels de l'État, dotations générales de décentralisations, contrats de plan État-régions ou chartes de services publics.

A ces rigidités structurelles s'ajouteraient des besoins en personnels ou en moyens d'interventions supplémentaires pour permettre à l'administration d'accomplir de nouvelles missions. Si certaines de ces tâches laissent perplexes dans leur formulation, comme celles liées à la mise en oeuvre d'un « dialogue de gestion avec des structures déconcentrées », d'autres sont tout à fait incontestables, qu'il s'agisse des agents en charge du contrôle de gestion ou de la mise en place de la nouvelle loi organique sur les lois de finances qui d'après les sources mêmes nécessiterait la création de trois postes d'administrateurs civils en administration centrale.

(3) Connaître ses coûts et évaluer l'action des services

En matière culturelle comme dans d'autres domaines, on a besoin de savoir « combien ça coûte » pour faire les bons choix et c'est pour cette raison que votre rapporteur spécial insiste régulièrement sur l'importance de la compatibilité analytique et la mesure des performances.

Nul doute que la nouvelle loi organique du 1er août 2001 qui prévoit pour 2006 la définition de missions associées à des indicateurs de résultats, devrait accélérer le mouvement vers la prise en compte de la nécessité de gérer.

Par ailleurs, la poursuite du processus de déconcentration n'est pas favorable à l'exercice du contrôle parlementaire, ni même d'ailleurs à la connaissance par l'administration de l'action du ministère. Ces dernières années, deux systèmes informatiques ont été mis en place pour suivre l'évolution et l'utilisation des crédits déconcentrés.

D'une part, l'application «Quadrille» est enfin opérationnelle. Elle permet aux directions régionales des affaires culturelles et à l'administration centrale de suivre la programmation et l'utilisation des crédits d'intervention sur le titre IV 2(*). Il s'agit à la fois d'une aide à la gestion pour les directions régionales des affaires culturelles et d'une base de gestion analytique en consolidation à l'échelon national.

D'autre part, l'application «SIAD» -système interactif d'aide à la décision-. SIAD a été installé en administration centrale pour assurer un suivi comptable de la gestion des crédits en dépenses ordinaires et en capital effectuée l'échelon régional comme au niveau central. Cet outil permet de suivre notamment la consommation -affectations, engagements et mandatements- et l'évolution hebdomadaire, mensuelle, annuelle et pluriannuelle des crédits délégués ou gérés directement par le ministère de la culture et de la communication, en vue d'améliorer le contrôle de gestion.

A ces deux applications s'ajoute une base de données spécifique pour le suivi de l'exécution du XIIème Contrat de plan État/Régions au niveau central. En complément de ces outils, une base de données est en projet pour permettre aux directions régionales des affaires culturelles de suivre chaque opération d'investissement -hors patrimoine monumental- aux plans administratif et comptable. A l'échelon national, des consolidations apporteront une définition accrue des besoins en temps réel, notamment en crédits de paiement.

S'agissant du patrimoine monumental, les directions régionales disposent déjà d'un logiciel spécifique -Agrippa- pour la programmation et la gestion de leurs opérations, dont votre rapporteur spécial a pu apprécier les performances mais aussi les limites.

On note enfin, que l'année 2002 a vu le démarrage d'un plan triennal (2002-2004) de développement du contrôle de gestion au ministère de la culture et de la communication. Ce plan permettra de normaliser le dialogue entre l'administration centrale et les directions régionales au moyen d'un échange d'informations homogènes fiabilisé et formalisé en un tableau de bord. Il devrait aussi améliorer la consommation des crédits d'équipement déconcentrés au travers d'un meilleur suivi des besoins financiers réels, en vue d'adapter les budgets attribués aux directions régionales au plus près de ces besoins.

Tous ces projets comme ces nouvelles réalisations témoignent des progrès, mais la connaissance des coûts et le suivi des dépenses en temps réel ne sont que les premiers pas dans la recherche de l'efficacité qui passe par la mesure de la demande. De ce point de vue, votre rapporteur attend avec intérêt les premiers résultats concrets de l'observatoire des spectacles vivants mis en place au sein de la direction de la musique, de la danse du théâtre et des spectacles.

* 2 Elle offre notamment les fonctionnalités suivantes : la programmation budgétaire par thématique culturelle, l'instruction des dossiers de demandes de subventions, le suivi de l'exécution comptable des subventions accordées et l'analyse de la dépense