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Projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République

5 décembre 2002 : Décentralisation ( rapport - deuxième lecture )

 

 

EXAMEN DES ARTICLES

Article 3
(art. 39 de la Constitution)
Dépôt en premier lieu au Sénat des projets de loi
relatifs aux collectivités territoriales

Dans la rédaction initiale du projet de loi déposé par le Gouvernement, cet article tendait à compléter le second alinéa de l'article 39 de la Constitution, afin de prévoir l'examen en premier lieu par le Sénat des projets de loi ayant pour principal objet la libre administration des collectivités territoriales, leurs compétences ou leurs ressources.

 Sur proposition de notre collègue Christian Cointat, et après que votre commission des Lois et le Gouvernement s'en furent remis à sa sagesse, le Sénat avait, en première lecture, étendu cette priorité d'examen aux projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France. L'article 24 de la Constitution dispose en effet que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales et de nos compatriotes de l'étranger.

Le Sénat avait également adopté un amendement rédactionnel présenté par votre commission des Lois et accepté par le Gouvernement.

 En première lecture, sur proposition de sa commission des Lois et de M. Jean-Luc Warsmann et après un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a limité aux projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et aux projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France l'obligation d'un dépôt en premier lieu au Sénat.

M. Pascal Clément, président de la commission des Lois et rapporteur du projet de loi constitutionnelle, a déclaré en séance publique que, selon la structure du code général des collectivités territoriales, le terme d'organisation recouvrait le choix du nom des collectivités territoriales, la détermination des règles relatives à leurs organes et à leurs actes, ainsi que la fixation de leurs limites territoriales6(*).

M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la justice, confirmant l'analyse du président de la commission des Lois, a indiqué que l'organisation des collectivités territoriales ne comprenait pas les modes de scrutin.

S'est également posée la question de savoir si un projet de loi ayant pour principal objet l'organisation de la Nouvelle-Calédonie devrait nécessairement être déposé en premier lieu au Sénat. En effet, régie par le titre XIII de la Constitution, la Nouvelle-Calédonie figurera également, à l'initiative de votre commission des Lois, dans son titre XII, relatif aux « collectivités territoriales ». M. Dominique Perben a estimé, sous réserve de vérification, que la priorité d'examen du Sénat ne s'appliquerait pas dans cette hypothèse.

Votre rapporteur interrogera le Gouvernement afin de lever cette incertitude au cours des débats, d'autant que Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a affirmé, en séance publique au Sénat, que la Nouvelle-Calédonie était incontestablement une collectivité territoriale de la République7(*).

 A l'initiative de sa commission des Finances, qui s'était saisie pour avis, et avec l'accord de sa commission des Lois et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a également précisé que le dépôt en premier lieu au Sénat des projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et des projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France ne pourrait faire obstacle au droit d'amendement reconnu par le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution aux membres du Parlement et au Gouvernement.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des Finances et rapporteur pour avis du projet de loi constitutionnelle, a en effet exprimé la crainte que la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au respect de la priorité d'examen des projets de loi de finances par l'Assemblée nationale, interdisant au Gouvernement de présenter au Sénat toute disposition présentant un caractère nouveau, ne soit étendue aux projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales8(*).

 Il appartiendra, in fine, au Conseil constitutionnel de déterminer ce que recouvre cette notion et de censurer, le cas échéant, les textes n'ayant pas été déposés en premier lieu au Sénat. M. Dominique Perben a indiqué en séance publique à l'Assemblée nationale que le Gouvernement consulterait sans doute systématiquement le Conseil d'Etat afin d'éviter tout risque d'inconstitutionnalité.

Le Gouvernement restera libre de soumettre en premier lieu au Sénat les projets de loi relatifs à la libre administration des collectivités territoriales, à leurs compétences ou à leurs ressources, conformément à un usage ancien, accepté et n'ayant pas soulevé de difficulté majeure jusqu'à présent.

Votre commission n'a pu que s'interroger sur les motifs de l'outrance totalement disproportionnée des propos tenus en première lecture par certains de nos collègues députés.

Bien évidemment, les dispositions du présent article ne feront pas obstacle au dépôt par les députés de propositions de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales.

Un examen attentif des travaux parlementaires mettrait d'ailleurs en évidence qu'une assemblée saisie en second lieu d'un texte peut tout à fait procéder à un examen approfondi et lui apporter des améliorations notables. Tel a pu être le cas, pour ne citer qu'un exemple, du projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes9(*), considérablement enrichi des propositions sénatoriales.

Bien évidemment, l'Assemblée nationale et le Gouvernement ne seront pas davantage privés de leur droit d'amendement, expressément garanti, pour plus de sécurité s'il en était besoin, par l'adoption de l'amendement présenté par la commission des Finances.

Votre rapporteur estime au demeurant, à l'instar de celui de la commission des Lois de l'Assemblée nationale et du garde des Sceaux, que la crainte de la commission des Finances était certainement excessive. Contrairement aux projets de lois de finances, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et les projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France ne sont pas obligatoirement examinés en urgence. De plus, le droit d'amendement des parlementaires ne fait pas l'objet des mêmes restrictions qu'en matière financière.

Il est d'ailleurs étonnant que la commission des Finances de l'Assemblée nationale n'ait pas pris soin de modifier parallèlement l'actuelle dernière phrase de l'article 39 de la Constitution, afin de permettre au Gouvernement d'user pleinement de son droit d'amendement lors de l'examen en première lecture par le Sénat des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale. Dans un souci de conciliation, votre rapporteur ne vous proposera pas de réparer ce qui n'était sans doute qu'un oubli.

Bien évidemment, les prérogatives de l'Assemblée nationale en cas de désaccord avec le Sénat ne seront pas remises en cause. Conformément au dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, le Gouvernement pourra lui demander de statuer définitivement sur les dispositions d'un texte n'ayant pu faire l'objet d'un accord en commission mixte paritaire.

Enfin, l'hypothèse du vote d'une motion d'irrecevabilité ou du rejet du projet de loi par le Sénat saisi en premier lieu ne remet pas davantage en cause l'examen du texte par les députés. Comme l'ont rappelé M. Pascal Clément dans son rapport10(*) et M. Dominique Perben en séance publique, le rejet d'un projet de loi par la première assemblée saisie n'interrompt pas la navette, le texte étant normalement transmis à l'autre assemblée11(*).

Au total, l'équilibre instauré par la Constitution de la Ve République ne sera donc pas bouleversé par l'obligation de déposer en premier lieu au Sénat les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales.

Dans un souci de conciliation avec l'Assemblée nationale, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

Article 4
(art. 72 de la Constitution)
Libre administration des collectivités territoriales

Cet article vise à réécrire l'article 72 de la Constitution afin de donner davantage de substance au principe de libre administration des collectivités territoriales.

Il y introduit de nombreuses innovations : l'inscription des régions dans la liste des collectivités territoriales reconnues par la Constitution ; la possibilité de créer une collectivité territoriale à statut particulier en lieu et place de ces collectivités ; l'introduction du principe de subsidiarité ; la consécration du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales ; la possibilité, pour ces dernières, de déroger à titre expérimental à des dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences ; la reconnaissance de la notion de collectivité « chef de file » pour l'exercice de compétences croisées ; enfin, la clarification du rôle du représentant de l'Etat.

1. Les catégories de collectivités territoriales

En première lecture, le Sénat a adopté un amendement de réécriture du premier alinéa du texte proposé pour l'article 72, présenté par votre commission des Lois et approuvé par le Gouvernement, visant à :

- inscrire les collectivités à statut particulier, aux côtés des communes, des départements, des régions et des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, dans la liste des collectivités territoriales de la République énumérées dans la Constitution ;

- transformer explicitement en une simple faculté l'obligation faite au législateur de substituer une collectivité territoriale à statut particulier à des collectivités reconnues par la Constitution.

L'inscription des collectivités à statut particulier que constituent, par exemple, la collectivité territoriale de Corse ou la ville de Paris dans la liste des collectivités territoriales de la République fut le fruit d'une initiative de notre collègue Nicolas Alfonsi, reprise par votre commission des Lois après que le Gouvernement s'y fut déclaré favorable.

En revanche, le Sénat, l'Assemblée nationale et le Gouvernement ont jugé prématuré de reconnaître la qualité de collectivité territoriale aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, dans la mesure où ils restent régis par le principe de spécialité et sont administrés par des représentants désignés par leurs communes membres, alors que les collectivités territoriales disposent d'une clause générale de compétence et sont administrées par des conseils élus au suffrage universel.

A ainsi été pris en compte le souci exprimé par de nombreux élus locaux de ne pas prendre, en la matière, de décision précipitée susceptible de rompre le climat de confiance indispensable au développement de l'intercommunalité.

L'Assemblée nationale a adopté dans la rédaction du Sénat le premier alinéa du texte proposé pour l'article 72 de la Constitution.

2. L'introduction du principe de subsidiarité

A l'initiative de votre commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement d'ordre rédactionnel au deuxième alinéa du texte proposé pour l'article 72, aux termes duquel : « les collectivités territoriales ont vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent être le mieux mises en oeuvre à leur échelon ». Le terme d'« échelon » est en effet apparu plus idoine que celui de « ressort », applicable aux juridictions.

A l'initiative de sa commission des Lois et après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ». M. Pascal Clément, président de la commission et rapporteur du projet de loi constitutionnelle, a expliqué qu'il s'agissait de permettre aux collectivités « d'exercer pleinement les responsabilités qui leur reviennent dans le cadre des compétences qu'elles exercent12(*). »

Tout en s'interrogeant sur l'utilité de cette précision, votre commission des Lois vous propose d'adopter cet alinéa sans modification.

3. La consécration du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales

A l'initiative de votre commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel au troisième alinéa du texte proposé pour l'article 72 de la Constitution, visant à consacrer le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales.

Dans un premier temps, votre commission des Lois avait par ailleurs jugé nécessaire de modifier l'article 21 de la Constitution, afin de permettre au législateur de confier l'application des lois au pouvoir réglementaire local à l'exclusion de celui du Premier ministre. En effet, trop souvent les initiatives locales sont bridées par une législation et une réglementation détaillées à l'excès.

Cet amendement fut retiré en séance publique après que le Gouvernement eut exprimé le souhait d'éviter tout risque de confusion entre, d'une part, le pouvoir réglementaire du Premier ministre et celui du Président de la République, applicables sur l'ensemble du territoire, d'autre part, celui des collectivités territoriales.

En conséquence, consacré dans la Constitution, le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales n'en demeurera pas moins subordonné. En revanche, le droit à l'expérimentation locale, destiné à rendre aux lois et aux règlements nationaux leur caractère général et impersonnel, devrait lui permettre de perdre progressivement son caractère résiduel.

L'Assemblée nationale a adopté cet alinéa sans modification.

4. La possibilité pour les collectivités territoriales de déroger à titre expérimental à des dispositions législatives et réglementaires

Le texte proposé pour le quatrième alinéa de l'article 72 tend à permettre aux collectivités territoriales de déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences.

Sur proposition de nos collègues Daniel Hoeffel, Jean-Claude Gaudin, Philippe Darniche, Jean-Louis Lorrain, Jean-Jacques Hyest et Michel Mercier, et avec l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat a ouvert cette possibilité aux groupements de collectivités territoriales.

Votre commission des Lois s'en est remise à la sagesse de la Haute assemblée, dans la mesure où cette mention explicite avait pour conséquence, a contrario, d'interdire aux groupements de bénéficier des autres dispositions de la Constitution, en particulier la possibilité de désigner par la loi un « chef de file » pour l'exercice de compétences croisées et le recours aux référendums locaux.

Dans la rédaction initiale du projet de loi constitutionnelle, le droit à l'expérimentation était triplement encadré : les conditions générales des expérimentations étaient définies par une loi organique ; le droit de déroger aux lois et aux règlements était subordonné à une habilitation préalable, selon les cas, de la loi ou du règlement ; enfin, l'habilitation ne pouvait intervenir lorsqu'étaient en cause les conditions essentielles d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

A l'initiative de votre commission des Lois et après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, le Sénat a supprimé la mention selon laquelle les expérimentations ne pourraient concerner les conditions essentielles d'exercice d'un droit constitutionnellement garanti, au motif qu'une telle mention lui apparaissait inutile.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois et après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, a préféré rétablir cette disposition. M. Pascal Clément, président de la commission et rapporteur du projet de loi constitutionnelle, a en effet exprimé la crainte que cette suppression, certes, interdise aux collectivités territoriales de mettre en cause des droits constitutionnellement garantis mais, à l'inverse, leur donne la faculté d'intervenir dans le régime de ces droits.

Par ailleurs, toujours sur proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a précisé que les expérimentations devraient avoir un objet et une durée limités, à l'instar de ce qu'avait proposé le Sénat pour celles prévues par l'article 2 du projet de loi constitutionnelle.

Dans la mesure où les objectifs des deux assemblées convergent, votre commission des Lois vous propose d'adopter le quatrième alinéa du texte proposé pour l'article 72 de la Constitution sans modification.

5. La reconnaissance de la notion de collectivité « chef de file » pour l'exercice de compétences croisées

Le texte proposé pour le cinquième alinéa de l'article 72 tend à permettre à la loi de confier à une collectivité territoriale un rôle de « chef de file » pour la mise en oeuvre de compétences croisées.

Sur proposition de votre commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, le Sénat a inscrit dans la Constitution le principe de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre.

Tout en conservant la possibilité de désigner par la loi une collectivité « chef de file » pour l'exercice de compétences croisées, il a en outre précisé que cette collectivité aurait le pouvoir « d'organiser », et non plus de « fixer », les modalités de l'action commune.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a indiqué devant l'Assemblée nationale que cette rédaction « ne pourra avoir pour effet d'imposer à une collectivité de financer un projet décidé par une autre »13(*).

Sur proposition de M. Marc Philippe Daubresse acceptée par sa commission des Lois et après un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a étendu aux groupements de collectivités territoriales la possibilité d'être désignés par la loi « chefs de file » pour l'exercice de compétence croisées.

Votre commission des Lois avait initialement considéré que les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes, dans la mesure où ils agissent par délégation de leurs membres, auraient pu bénéficier de cette disposition sans qu'il soit besoin de le préciser expressément.

Néanmoins, le Sénat ayant explicitement étendu aux groupements de collectivités territoriales la possibilité d'être habilités à déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences, une mention analogue peut sembler nécessaire.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter le cinquième alinéa du texte proposé pour l'article 72 sans modification.

6. La clarification du rôle du représentant de l'Etat

Le texte proposé pour le sixième et dernier alinéa de l'article 72 tend à clarifier le rôle du délégué du Gouvernement dans les collectivités territoriales, en précisant qu'il est le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement.

Sur proposition de votre commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement d'ordre rédactionnel supprimant la notion de « ressort » des collectivités territoriales.

L'Assemblée nationale a adopté cet alinéa sans modification.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

Article 6
(art. 72-2 inséré dans la Constitution)
Autonomie financière des collectivités territoriales

Cet article vise à insérer un article 72-2 dans la Constitution afin de poser le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

1. Le projet de loi initial

Dans sa rédaction initiale, l'article 6 prévoyait que l'existence et la libre disposition de ressources constitueraient, certes dans les conditions prévues par la loi, deux conditions et deux garanties de la libre administration des collectivités territoriales.

Le Conseil constitutionnel avait déjà posé les limites dans lesquelles le législateur pouvait imposer des charges aux collectivités territoriales, en précisant que « si le législateur est compétent pour définir les catégories de dépenses qui revêtent pour les collectivités territoriales un caractère obligatoire (...), toutefois les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration. »

Les collectivités territoriales se voyaient reconnaître la possibilité de recevoir tout ou partie des impositions de toutes natures et, dans les limites fixées par la loi, d'en fixer l'assiette et le taux.

Aux termes de l'article 34 de la Constitution, il revient actuellement à la loi de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Le Conseil constitutionnel n'en a pas moins admis que « le législateur peut déterminer les limites à l'intérieur desquelles une collectivité territoriale peut être habilitée à fixer elle-même le taux d'une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses14(*). »

Les recettes fiscales, les autres ressources propres des collectivités, c'est-à-dire les produits des domaines et d'exploitation, et les dotations qu'elles reçoivent d'autres collectivités territoriales devaient représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources, une loi organique devant fixer les conditions de mise en oeuvre de cette règle.

Jusqu'à présent, le Conseil constitutionnel avait clairement affirmé que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration15(*) », mais s'était refusé à définir le seuil en deçà duquel toute nouvelle suppression de recettes fiscales serait considérée comme une entrave à la libre administration.

Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales devait s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Cette disposition, qui figure actuellement à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, devait ainsi acquérir valeur constitutionnelle.

Enfin, les inégalités de ressources entre les collectivités territoriales devaient être corrigées par la loi au moyen de dispositifs pouvant faire appel à la péréquation. Le Conseil constitutionnel avait simplement admis, dans une décision relative au Fonds de solidarité de la région Ile-de-France, que la mise en place de dispositifs de péréquation n'était pas contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales16(*).

2. Le texte adopté par le Sénat

En première lecture, sur un amendement du Gouvernement reprenant plusieurs propositions de votre commission des Lois, le Sénat a entièrement réécrit cet article afin :

- de consacrer plus clairement la liberté de dépenses des collectivités territoriales, celle-ci restant cependant encadrée par la loi qui pourra notamment prévoir des dépenses obligatoires ;

- d'exclure les dotations entre collectivités territoriales du calcul de leurs ressources propres, celles-ci devant toujours représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources, dans des conditions précisées par une loi organique ;

- de prévoir la compensation des charges induites par la création de compétences nouvelles pour les collectivités territoriales, telles que l'allocation personnalisée d'autonomie ;

- enfin, de préciser que les dispositifs de péréquation sont destinés à compenser l'ensemble des inégalités entre collectivités territoriales - et non les seules inégalités de ressources.

Fidèle à la proposition de loi constitutionnelle adoptée le 26 octobre 2000 par le Sénat et à celle présentée par le Président Christian Poncelet et plusieurs de nos collègues, votre commission avait initialement souhaité que les ressources propres des collectivités territoriales représentent une part prépondérante de l'ensemble de leurs ressources. L'entrée en vigueur de cette disposition aurait été subordonnée à l'adoption d'une loi organique, votée dans les mêmes termes par les deux assemblées, précisant les notions de ressources propres et de part prépondérante.

Elle s'est néanmoins ralliée à la proposition du Gouvernement de retenir la notion de part déterminante, dans la mesure où la loi organique, qui n'aura pas à être votée dans les mêmes termes par les deux assemblées, devrait augmenter progressivement, à mesure de l'état d'avancement de la réforme des finances locales, le seuil en dessous duquel les ressources propres des collectivités territoriales ne pourront descendre.

La proposition de votre commission d'interdire le remplacement d'une recette fiscale par une dotation budgétaire, soutenue par notre collègue Jean-Pierre Fourcade, n'a pas non plus été retenue, dans la mesure où la loi organique précisera les conditions de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

Le Sénat et votre commission des Lois ont été sensibles à la volonté exprimée par le Gouvernement de ne pas introduire de trop fortes rigidités dans la Constitution.

Enfin, le principe de la compensation intégrale et permanente des charges supportées par les collectivités territoriales, à la suite de transferts de compétences ou de décisions de l'Etat, a été écarté au profit de la rédaction proposée par le Gouvernement prévoyant l'attribution, d'une part, de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées par l'Etat à l'exercice d'une compétence transférée, d'autre part, de ressources déterminées par la loi en cas de création d'une compétence nouvelle pour les collectivités territoriales.

Il est vrai que la détermination exacte du montant des charges transférées est parfois délicate car, parmi les dépenses résultant de la mise en oeuvre des charges nouvelles, il n'est pas toujours possible de distinguer quelles sont les dépenses relevant de l'application de la loi et quelles sont les dépenses qui relèvent de la libre décision des collectivités locales.

Pour cette raison, les transferts de charges ne peuvent pas toujours faire l'objet d'une compensation intégrale, comme en témoigne l'exemple des dépenses de personnel : les revalorisations des traitements des agents de la fonction publique territoriale décidées par l'Etat, auxquelles les collectivités locales ne sont pas associées, devraient-elles être compensées intégralement par l'Etat, alors même que celui-ci ne maîtrise pas les décisions des collectivités en matière de recrutement ?

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des Finances et avec l'avis favorable de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a précisé que non seulement toute création mais aussi toute « extension » de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales devra être accompagnée de ressources déterminées par la loi.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des Finances et rapporteur pour avis du projet de loi constitutionnelle, a fait valoir que la mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie s'apparentait moins à une création qu'à une extension de compétences, dans la mesure où les départements étaient auparavant gestionnaires de la prestation spécifique dépendance.

M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la justice, s'est toutefois inquiété qu'une loi puisse être désormais jugée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel parce qu'elle entraînerait incidemment une très légère extension de la compétence d'une collectivité territoriale sans prévoir le transfert des ressources correspondantes. Au risque d'insécurité juridique s'ajouterait ainsi, selon lui, une certaine restriction des prérogatives du Parlement17(*).

L'Assemblée nationale, toujours sur proposition de sa commission des Finances, avec l'avis favorable de sa commission des Lois et après un avis de sagesse du Gouvernement, a également indiqué que la loi devra prévoir des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales, et non à compenser les inégalités entre collectivités.

Cette rédaction semble inspirée de celle du dernier alinéa de l'article 3 de la Constitution, issue de la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999, aux termes de laquelle « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives. »

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des Finances et rapporteur pour avis du projet de loi constitutionnelle, a estimé, d'une part, que la notion d'égalité était mieux définie que celle d'inégalités, d'autre part, que le terme « favoriser » excluait plus clairement que l'expression « compenser » toute obligation de compensation intégrale.

L'objectif poursuivi par les deux assemblées est donc identique : développer les mécanismes de péréquation, nationaux et locaux, afin de réduire, et non de supprimer, les inégalités entre collectivités territoriales. Imposer une parfaite égalité entre collectivités reviendrait en effet à réduire à néant leur autonomie financière. De ce point de vue, la rédaction du Sénat pouvait sembler plus explicite.

Néanmoins, dans un souci de conciliation, votre rapporteur vous demande de souscrire à cette rédaction.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 sans modification.

Article 7
(art. 72-3 et 72-4 insérés dans la Constitution)
Régime des collectivités situées outre-mer

Cet article tend à désigner nominativement dans la Constitution chacune des collectivités situées outre-mer et à prévoir qu'elles pourront opter entre deux régimes, celui de département ou de région d'outre-mer (article 73), ou celui de collectivité d'outre-mer (article 74). Il précise en outre les modalités du passage d'une catégorie à une autre.

1. La position du Sénat en première lecture

Au premier alinéa, le Sénat a adopté en première lecture, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement présenté par votre commission des Lois tendant à prévoir que, dans le cas prévu par le dernier alinéa de l'article 73, c'est-à-dire la fusion d'un département et d'une région d'outre-mer, la collectivité ainsi créée restera régie par l'article 73 de la Constitution et le principe de l'assimilation législative.

Le Sénat a également adopté un amendement présenté par votre commission et accepté par le Gouvernement tendant à regrouper dans un article additionnel (article 72-4 de la Constitution) les dispositions de procédure relatives aux consultations intervenant en cas de changement de régime, le champ d'application de ces consultations étant étendu aux questions relatives à l'organisation ou au régime législatif des collectivités situées outre-mer.

A de plus été adopté, malgré l'avis défavorable de votre commission des Lois, un sous-amendement présenté par le Gouvernement permettant de n'exiger que le consentement des seuls électeurs de la partie de collectivité aspirant à une modification de son statut, la ministre de l'outre-mer, Mme Brigitte Girardin, ayant indiqué que Saint-Barthélemy pourrait ainsi acquérir son autonomie par rapport au reste de l'archipel de la Guadeloupe.

Votre commission considérait pour sa part que cette disposition, présentée comme spécifique à Saint-Barthélemy, pouvait en fait s'appliquer à d'autres collectivités comme les Saintes, Marie-Galante ou les Marquises, en l'absence de tout critère fiable. Plus fondamentalement, si votre commission s'est déclaré favorable à ce que Saint-Barthélemy puisse, en raison de ses spécificités, bénéficier d'un statut particulier, il a cependant estimé que, quelle que soit l'histoire passée de cette collectivité, elle faisait partie depuis 1878, soit plus d'un siècle, de la Guadeloupe, et qu'il était peu opportun de priver les électeurs de la Guadeloupe de la possibilité de se prononcer sur la modification du statut de l'une des îles composant l'archipel.

Le Sénat a également adopté un amendement présenté par votre commission tendant à inscrire la Nouvelle-Calédonie dans le titre XII de la Constitution, cette collectivité étant la seule d'outre-mer à ne pas y être mentionnée et risquant donc de ne pas bénéficier des nouvelles dispositions de la Constitution en matière d'expérimentation, de droit de pétition et de référendums locaux notamment. Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, s'en était remise à la sagesse du Sénat, considérant comme acquis que la Nouvelle-Calédonie était une collectivité territoriale de la République, comme le prouvait sa représentation au Sénat.

2. La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, avec les avis favorables tant du rapporteur de la commission des Lois, M. Pascal Clément, que du Gouvernement, un amendement présenté par M. René-Paul Victoria, député réunionnais membre du groupe de l'Union pour un mouvement populaire, prévoyant que « la République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité ».

M. René-Paul Victoria a indiqué qu'il s'agissait de contrer la décision du Conseil constitutionnel du 9 mai 1991 relative à la Corse18(*), dans laquelle le Conseil estimait que « la Constitution de 1958 distingue le peuple français des peuples d'outre-mer auxquels est reconnu le droit à la libre détermination », la jugeant nuisible à l'unité de la République.

M. Pascal Clément, président de la commission des Lois et rapporteur du projet de loi constitutionnelle, a pour sa part relevé que le Conseil constitutionnel s'était appuyé sur le deuxième alinéa du préambule de la Constitution, relatif au droit à l'autodétermination, qui n'est plus adapté à la réalité politique et juridique de ces collectivités.

Votre rapporteur comprend cette mention comme ne faisant que rappeler que les habitants d'outre-mer font partie du peuple français, ce qui est incontestable. Il s'étonne, en revanche, de l'emplacement choisi pour ce qui s'apparente plus à une déclaration : s'il était jugé indispensable de l'insérer dans la loi fondamentale, elle aurait mieux trouvé sa place au deuxième alinéa du préambule de la Constitution. Ce dernier est largement frappé d'obsolescence en ce qu'il fait toujours référence à l'option donnée aux territoires d'outre-mer en 1958, dans le cadre de nouvelles institutions, entre l'indépendance et l'appartenance à la République française sur un pied d'égalité.

L'Assemblée nationale a également adopté avec les avis favorables tant du Gouvernement que du rapporteur un amendement présenté par M. Jean-Luc Warsmann, membre du groupe de l'Union pour un mouvement populaire, étendant le champ de la consultation des électeurs d'une collectivité située outre-mer aux compétences de cette dernière.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 7 sans modification.

Article 8
(art. 73 de la Constitution)
Régime des départements et régions d'outre-mer

Cet article définit le régime des départements et régions d'outre-mer, en indiquant qu'ils sont soumis au principe de l'assimilation législative, celui-ci étant néanmoins fortement assoupli par rapport au droit actuel.

1. La position du Sénat en première lecture

Le Sénat a tout d'abord adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement présenté par votre commission tendant à supprimer une ambiguïté, le projet de loi semblant subordonner l'application des lois et règlements dans les départements et régions d'outre-mer à des adaptations.

De plus, le Sénat a introduit, à l'initiative de votre commission et avec l'avis favorable du Gouvernement, des limitations à la possibilité dévolue aux départements et régions d'outre-mer de disposer d'un pouvoir normatif dans certaines matières relevant du domaine de la loi :

- en la restreignant à un « nombre limité de matières », afin de souligner que cette possibilité, auparavant propre aux territoires d'outre-mer et reprise par le projet de loi constitutionnelle pour l'article 74 de la Constitution, demeurerait exceptionnelle car constituant une dérogation très importante au principe d'assimilation législative de l'article 73 ;

- en la subordonnant à une habilitation par la loi, ainsi que le projet le prévoit déjà s'agissant de simples adaptations dans les domaines de compétences de la collectivité ;

- en évitant de faire référence dans l'article 73 à l'article 74, situé après dans le projet de loi, cette référence pouvant prêter à confusion ;

- en prévoyant qu'une loi organique pourra préciser et compléter les matières régaliennes n'étant pas susceptibles de faire l'objet d'un transfert.

A l'initiative du Gouvernement, et avec l'avis favorable de votre commission, le Sénat a étendu cette compétence des assemblées locales au domaine réglementaire et non plus uniquement législatif.

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue Jean-Paul Virapoullé, sénateur de La Réunion, membre du groupe de l'Union centriste, et après que votre commission et le Gouvernement s'en furent remis à sa sagesse, le Sénat a exclu19(*) le département et la région de La Réunion de la possibilité de disposer d'un pouvoir normatif dans des domaines relevant de la loi.

M. Jean-Paul Virapoullé a en effet estimé suffisantes et compatibles avec le maintien du principe de l'assimilation législative les possibilités d'adaptation ouvertes par les deux premiers alinéas de l'article 73 nouveau de la Constitution.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a cependant rappelé qu'il ne s'agissait que d'une option ouverte par l'article 73, la collectivité intéressée devant ensuite expressément demander au législateur à en bénéficier. Elle a en outre insisté sur le fait que le statut de département n'était en rien remis en cause par cette réforme. Elle a, de plus, indiqué que la loi organique de décentralisation prévue par le présent projet pourrait, le cas échéant, exclure un département et une région d'outre-mer de ce dispositif, et donc considéré que cette disposition constituerait une source de rigidités excessives, d'autant plus qu'on ne pouvait préjuger de la volonté future des Réunionnais.

Par ailleurs, le Sénat a adopté un amendement présenté par votre commission prévoyant que ces habilitations ne pourront intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique : de telles précisions étant prévues à l'article 72 de la Constitution relatif à l'expérimentation locale, il eût été anormal que les garanties fussent moindres s'agissant cette fois de dispositions pérennes. Le Gouvernement s'en était remis à la sagesse du Sénat, estimant inutile cette mention.

Enfin, le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de coordination présenté par votre commission.

2. La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, deux amendements présentés par sa commission des Lois, l'un rédactionnel et l'autre de coordination avec un amendement adopté à l'article 4 du présent projet, tendant à interdire toute habilitation pour un département ou une région d'outre-mer à adapter des lois et règlements ou à exercer le pouvoir normatif dans leurs domaines lorsque sont en cause des droits constitutionnellement garantis.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

* 6 Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale - première séance du vendredi 22 novembre 2002.

* 7 Journal officiel des débats du Sénat - séance du 6 novembre 2002 - p. 3497.

* 8 Décisions n° 76-73 DC du 28 décembre 1976, n° 93-32 DC du 21 juin 1993 et n° 95-369 DC du 28 décembre 1995.

* 9 Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000.

* 10 Rapport n° 376 (douzième législature) de M. Pascal Clément au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, p. 78.

* 11 Le premier alinéa de l'article 109 du Règlement de l'Assemblée nationale dispose ainsi que : « Le rejet de l'ensemble d'un texte au cours de ses examens successifs devant les deux assemblées du Parlement n'interrompt pas les procédures fixées par l'article 45 de la Constitution. »

* 12 Rapport n° 376 (douzième législature) de M. Pascal Clément au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, p. 84.

* 13 Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale - deuxième séance du vendredi 22 novembre 2002.

* 14 Décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990.

* 15 Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.

* 16 Décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991.

* 17 Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale - troisième séance du mardi 26 novembre 2002.

* 18 Décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 relative à la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse

* 19 A la suite d'un scrutin public, au cours duquel, sur les 314 votants, 232 se sont exprimés, dont 188 en faveur du sous-amendement et 44 contre.