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Projet de loi portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mardi 10 décembre 2002, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité sur le projet de loi n° 91 (2002-2003) adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a rappelé que le Gouvernement poursuivait son programme de réforme dans le domaine social selon le calendrier et la méthode annoncés par le Premier ministre à l'occasion de sa déclaration de politique générale : après l'adoption du dispositif relatif aux contrats « jeunes en entreprise » (23.000 auraient été signés après deux mois d'application) et l'assouplissement des 35 heures qui ouvrirait de nouveaux espaces de négociation sur l'aménagement du temps de travail, le projet de loi relatif à la négociation collective en matière de licenciements économiques visait à revenir sur les dispositions les plus critiquées de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, en attendant la réforme de la démocratie sociale, du revenu minimum d'activité (RMA), des retraites, de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la création du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS).

M. François Fillon a indiqué que le projet de loi prévoyait, en effet, de suspendre pour 18 mois les articles les plus critiqués de la loi précitée. Il est revenu sur les raisons d'une démarche qu'il a jugée originale, innovante et cohérente. Il a constaté tout d'abord que la loi de modernisation sociale avait été une loi de circonstance, votée en dehors de toute concertation avec les partenaires sociaux. Il a considéré ensuite que cette loi était à la fois antiéconomique et antisociale. Antiéconomique, car elle avait affaibli l'image de notre pays à l'extérieur et comportait le risque de porter atteinte à son attractivité. Antisociale, car l'allongement des procédures avait conduit à la disparition pure et simple de certaines entreprises ainsi qu'au développement de pratiques détestables en matière de licenciement, dont témoigne l'augmentation sensible des licenciements pour faute personnelle et des négociations de gré à gré afin de contourner la complexité des procédures.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a donc revendiqué le choix d'une approche originale. Rappelant les principales dispositions dont le projet de loi prévoyait la suspension -mise en place d'un médiateur, non-concomitance dans le temps des procédures de consultation, disparition de la prise en compte des qualités professionnelles pour la détermination de l'ordre des licenciements et extension des interventions de l'inspection du travail- il a précisé que sa démarche était fondée sur deux innovations : l'encouragement à la négociation des partenaires sociaux et le développement des accords d'expérimentation dans les entreprises.

D'une part, la suspension, plutôt que l'abrogation des articles les plus critiquables de la loi de modernisation sociale, lui apparaissait comme une méthode innovante et moderne qui pouvait aboutir à changer la nature du dialogue social. Il a souligné que les partenaires sociaux devaient être associés à l'élaboration des solutions puisque, historiquement, ce sont eux qui, avant le législateur, ont impulsé la réglementation relative au droit du licenciement, comme ce fut le cas lors de la suppression de l'autorisation administrative de licenciement en 1986.

Compte tenu du climat général et des réserves des partenaires sociaux, la méthode de l'abrogation n'aurait pas permis un dialogue susceptible d'aboutir à des propositions constructives dans ce domaine.

M. François Fillon a précisé que dans dix-huit mois -au terme de la période de suspension- le Parlement serait à nouveau saisi de cette question à partir des propositions des partenaires sociaux ou du Gouvernement si la négociation collective n'aboutissait pas.

Par ailleurs, le ministre a récusé toute forme d'insécurité juridique durant la période de suspension. Le droit applicable serait le droit en vigueur au moment où les procédures de licenciement auront été engagées dans les entreprises concernées. S'appliqueraient donc, à l'avenir, les dispositions antérieures à la loi de modernisation sociale jusqu'à l'adoption d'un nouveau dispositif.

Enfin, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a précisé que le choix d'une période de suspension de dix-huit mois se justifiait par le caractère chargé du calendrier du dialogue social en 2003 et répondait au souci de laisser un espace de temps suffisant à la négociation. En effet, les partenaires sociaux devaient déjà aborder plusieurs thèmes : la formation professionnelle, l'avenir de l'Unédic, les conditions de la démocratie sociale et la réforme des retraites.

D'autre part, M. François Fillon a mis l'accent sur la seconde innovation de sa démarche : la légalisation de l'expérimentation dans les entreprises. Il a rappelé que, depuis l'adoption de la loi de modernisation sociale, des accords de méthode avaient été signés dans certaines entreprises, portant sur les conditions de travail, la formation ou l'aménagement des délais de procédures.

Il a donc exprimé le souhait de donner une base légale à ces accords de méthode. Cette expérimentation devait néanmoins être encadrée et soumise au régime de l'accord majoritaire dans les entreprises.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a conclu sur la cohérence de son programme en matière sociale et sur sa volonté de placer les partenaires sociaux au coeur de leurs responsabilités, sans ignorer celles des pouvoirs publics dont l'action serait conforme aux engagements présidentiels.

M. Alain Gournac, rapporteur, s'est interrogé sur l'état d'application des dispositions relatives au licenciement économique de la loi du 17 janvier 2002.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a précisé que certaines de ces dispositions étaient d'ores et déjà applicables, citant notamment la non-concomitance des procédures prévues aux livres III et IV du code du travail, les nouvelles règles en matière d'annonce publique, le doublement des indemnités de licenciement et l'extension des pouvoirs de l'inspection du travail. Il a, en revanche, indiqué que d'autres dispositions n'étaient pas applicables, les décrets d'application n'ayant pas été publiés.

Plus largement, s'agissant de l'impact de la loi sur le terrain, il a observé qu'il n'était pas possible d'identifier d'éventuels effets positifs, compte tenu de l'augmentation du nombre de plans sociaux, mais qu'en revanche certains effets négatifs apparaissaient, s'agissant notamment des décisions d'investissement dans notre pays.

M. Alain Gournac, rapporteur, s'est interrogé sur les conditions de réussite de la future négociation nationale interprofessionnelle.

M. François Fillon a considéré que cette négociation serait nécessairement difficile, compte tenu des sujets abordés, mais il a récusé l'idée que les partenaires sociaux ne puissent discuter et aboutir sur des sujets difficiles. Il a indiqué que quatre organisations syndicales avaient, d'ores et déjà, accepté le principe de la négociation et que celle-ci allait donc s'engager. Il s'est d'ailleurs félicité des évolutions constatées sur ce point depuis septembre, observant qu'à l'époque les organisations patronales déclaraient ne pas être en mesure d'engager une telle négociation.

M. Alain Gournac, rapporteur, s'est interrogé sur les accords de méthode qui avaient déjà pu être conclus dans certaines entreprises menacées par des restructurations.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a précisé qu'un nombre important d'entreprises avaient déjà conclu de tels accords, qui visent principalement à améliorer les règles de procédure en matière d'information. Il a souligné que malgré la diversité de ces accords, on y retrouvait généralement deux types de dispositions : d'une part, l'aménagement des délais de procédure en contrepartie d'un engagement sur la qualité de l'information et de la concertation ainsi que sur les moyens à la disposition des représentants du personnel et, d'autre part, la création de structures paritaires ad hoc pour définir une méthode devant présider à la conduite des restructurations ou pour gérer de manière paritaire l'exécution du plan de sauvegarde de l'emploi.

M. Alain Gournac, rapporteur, s'est enfin interrogé sur l'articulation entre les accords expérimentaux prévus par le présent projet de loi et les futures dispositions du projet de loi annoncé par le Gouvernement sur la démocratie sociale.

M. François Fillon a estimé que cette articulation devrait être tranchée par les partenaires sociaux dans le futur accord national interprofessionnel qu'il appelle de ses voeux dans le domaine de la modernisation de la démocratie sociale. Il a toutefois indiqué que, si cette négociation ne débouchait pas sur un accord, le Gouvernement pourrait reprendre, après évaluation, les dispositions les plus intéressantes de ces accords expérimentaux.

M. Gilbert Chabroux a estimé que le projet de loi constituait une nouvelle remise en cause des avancées sociales réalisées sous la précédente législature et a regretté que le Gouvernement ne choisisse pas une démarche plus constructive. Il a jugé que la suspension des dispositions de la loi du 17 janvier 2002 conduisait en réalité à vider cette loi de son contenu. Il s'est également interrogé sur les perspectives réelles de la négociation interprofessionnelle observant la faible volonté des partenaires sociaux de discuter sur ce sujet. Il a en outre regretté que le Gouvernement ait accepté les amendements de l'Assemblée nationale, alors même qu'ils n'avaient pas fait l'objet d'une consultation des partenaires sociaux. Il a enfin observé que la loi du 17 janvier 2002 n'était, pour l'essentiel, pas applicable et qu'on ne pouvait donc pas considérer qu'elle était responsable de tous les maux. A cet égard, il a considéré que les délais des procédures de licenciement se situaient en France dans la moyenne européenne.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a précisé que le Gouvernement ne détruisait pas sans reconstruire, et qu'il était conforme aux principes de la démocratie que la nouvelle majorité, issue des urnes, entende mettre en oeuvre son programme.

Insistant sur la gravité de la situation économique, il a souligné la multiplication des délocalisations des activités de production et un vrai risque de désindustrialisation faisant planer d'importantes menaces sur l'emploi.

S'agissant des deux amendements adoptés à l'Assemblée nationale, il a jugé que la suspension de la disposition dite « amendement Michelin » était cohérente avec les décisions du Gouvernement en matière de temps de travail et que l'amendement sur le harcèlement moral ne remettait pas en cause la nouvelle législation. Sur ce point, il a précisé que l'amendement visait à rééquilibrer la charge de la preuve pour rapprocher la législation de la directive européenne et de la tradition juridique française.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur les possibles évolutions du régime de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Il s'est notamment demandé si ces évolutions exigeraient des modifications d'ordre législatif.

M. François Fillon a constaté que le précédent Gouvernement avait mis en oeuvre l'APA sans prévoir de financement et que le souci de l'actuel Gouvernement était d'assurer un tel financement sans mettre en péril les équilibres financiers des départements. Il a précisé qu'un groupe de travail, largement composé de présidents de conseils généraux, remettrait ses conclusions au Premier ministre le 15 décembre et que ce dernier serait appelé à procéder aux nécessaires arbitrages. Il a observé que, parmi les mesures envisageables, certaines relevaient du décret, comme la modification du barème, mais que d'autres relevaient de la loi.

M. Roland Muzeau a fait part de l'opposition de son groupe au projet de loi, estimant qu'il n'y avait pas de bonne négociation sans de bonnes lois. Rappelant que les organisations syndicales avaient pu faire part de leur mécontentement lors de l'élaboration de la loi du 17 janvier 2002, il a souligné qu'elles avaient également fait part de leur mécontentement face à l'extension du champ des articles suspendus par l'Assemblée nationale. Il a en outre regretté que le Gouvernement n'ait prévu aucune disposition pour encadrer les procédures de licenciement dans les petites et moyennes entreprises (PME).

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a indiqué qu'il avait consulté les partenaires sociaux lors de la préparation du projet de loi et que ce projet de loi renvoyait en outre très largement aux partenaires sociaux le soin de faire de nouvelles propositions dans le domaine du droit du licenciement. Il a indiqué qu'il s'était interdit de leur donner des pistes, notamment pour le licenciement dans les PME, et qu'il leur faisait confiance pour trouver des solutions intelligentes. Il a d'ailleurs souligné que le champ de la négociation à venir n'était pas limité et que si les partenaires sociaux voulaient aborder des sujets autres que le licenciement dans le cadre de cette négociation, il n'y verrait que des avantages tant ces sujets, notamment celui de la formation professionnelle, pouvaient être liés.

M. Bernard Seillier a jugé le projet de loi convaincant sur le fond et séduisant sur la forme. Il a estimé que ce dispositif d'expérimentation régulé devait pouvoir être transposé en matière de démocratie locale, considérant qu'il existe un « effet miroir » entre démocratie locale et démocratie sociale.

M. Michel Esneu a encouragé le Gouvernement à persévérer dans sa méthode de concertation. Il a observé que cette méthode était certes difficile, mais qu'elle était également la seule qui produisait des résultats durables.

S'appuyant sur l'exemple d'une entreprise en restructuration de son département, il a souligné que les procédures issues de la loi du 17 janvier 2002 encourageaient le risque de délocalisation et dissuadaient les investisseurs étrangers. Il a estimé urgent de rendre les procédures plus lisibles.

M. Louis Souvet a souscrit à la méthode sous-jacente du projet de loi. Il a souhaité que la future négociation nationale interprofessionnelle et le futur projet de loi abordent également la question des mesures d'âge qui occupent une place considérable dans les restructurations et qui soulèvent de graves difficultés pour notre pays où le taux d'emploi des salariés les plus âgés est très faible.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a estimé nécessaire d'engager une nouvelle approche sur les relations entre âge et travail, soulignant notamment les conséquences des préretraites, tant en termes de coût pour les régimes sociaux que de perte d'expérience pour les entreprises et de risque de fragilisation pour les individus.

Revenant sur le témoignage de M. Michel Esneu, il a souligné que cet exemple était révélateur des effets pervers de la loi du 17 janvier 2002, l'allongement des délais et l'enchevêtrement des procédures tendant à rendre impossible tout accord avec des repreneurs éventuels.