II. L'HARMONISATION DES GARANTIES D'ATTRIBUTION DE DGF DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION
Les communautés d'agglomération ont été créées par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dans le but de devenir la formule la plus courante de coopération intercommunale en milieu urbain. Leur création répondait à la nécessité de remédier à l'échec des communautés de villes, créées par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. Les communautés d'agglomération doivent inclure plus de 50.000 habitants, et sont soumises au régime de la taxe professionnelle unique.
A. DEUX RÉGIMES DE GARANTIE
1. Le mode de la calcul de la dotation globale de fonctionnement des communautés d'agglomération
a) Les attributions individuelles sont calculées en tenant compte de la population, du potentiel fiscal et du coefficient d'intégration fiscale
La dotation globale de fonctionnement des communautés d'agglomération est calculée en application des dispositions de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales.
Leur dotation d'intercommunalité est composée de deux sous-dotations :
- une dotation de base (15 % du total), calculée en tenant compte de leur population totale et de leur coefficient d'intégration fiscale (CIF) ;
- une dotation de péréquation (85 % du total), calculée en tenant compte de la population, du CIF et du potentiel fiscal.
On rappellera que le CIF est calculé en rapportant :
- le montant total des recettes perçues par la communautés provenant des quatre taxes, de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères et de la redevance d'assainissement, minoré des dépenses de transfert du groupement 5 ( * ) ;
- au montant total des recettes liées à ces différentes taxes et redevances perçues sur le territoire de la communauté d'agglomération (recettes de la communautés, des communes membres et des syndicats auxquels appartiennent soit les communes membres, soit la communauté).
Les recettes prises en compte pour le calcul du CIF au titre d'une année sont celles perçues l'année précédente.
b) Le mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale les première et deuxième années d'existence d'une communauté d'agglomération
L'article L. 5211-32 du code général des collectivités territoriales précise le mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale pris en compte au cours des deux premières années pendant lesquelles une communauté d'agglomération perçoit une DGF.
Au cours de sa première année d'existence, une communauté d'agglomération n'a pas de CIF puisqu'elle ne percevait pas de fiscalité l'année précédente. Le CIF pris en compte est donc le CIF moyen de la catégorie 6 ( * ) .
La deuxième année, le CIF pris en compte est le CIF réel de la communauté d'agglomération. Toutefois, ce CIF n'est pas corrigé des dépenses de transfert. Il est pondéré par la moyenne des transferts de la catégorie : « Au titre de la deuxième année d'attribution de la dotation dans la même catégorie, le coefficient d'intégration fiscale non corrigé des dépenses de transfert (...) est pondéré par le rapport entre le coefficient d'intégration fiscale moyen de leur catégorie [corrigé des dépenses de transfert] et ce coefficient d'intégration fiscale moyen, non corrigé des dépenses de transfert ».
2. Les mécanismes de garantie
Les attributions versées aux communautés d'agglomération ne sont, en pratique, pas forcément celles qui résultent du calcul présenté ci-dessus. En effet, il existe des mécanismes de garantie, qui déterminent le plancher en dessous duquel la dotation par habitant d'une communauté d'agglomération ne peut pas descendre.
a) Le dispositif prévu par la loi du 12 juillet 1999
La rédaction de l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales issue de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale prévoyait un régime de garantie différent selon que la communauté d'agglomération était une création ex nihilo ou issue de la transformation du établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre existant :
- lorsqu'une structure intercommunale se transforme pour adopter la taxe professionnelle unique (pour les communautés d'agglomération, la taxe professionnelle unique est obligatoire), le principe est une garantie à 100 % pendant les deux premières années d'appartenance à la nouvelle catégorie. Pour les trois années suivantes, la dotation par habitant ne peut être « inférieure, respectivement, à 95 %, 90 % et 85 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente » ;
- pour les communautés d'agglomération créées ex nihilo , la rédaction de l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales issue des dispositions de la loi du 12 juillet 1999 se limitait à l'application de la règle générale applicable aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes fixée au premier alinéa de cet article, selon laquelle ces EPCI « ne peuvent percevoir, à compter de la troisième année d'attribution de la dotation dans la même catégorie, une attribution par habitant inférieure à 80 % de la dotation par habitant de l'année précédente ».
b) Un rapprochement prévu par le loi de finances rectificative pour 2000
La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale n'avait prévu aucune garantie pour les deux premières années suivant la création ex nihilo d'une communauté d'agglomération. Cette situation a été modifiée par l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000), issue d'un amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, qui a modifié l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales pour prévoir qu' « une communauté d'agglomération, créée ex nihilo , perçoit la deuxième année d'attribution de la dotation une attribution par habitant au moins égale à celle perçue l'année précédente, augmentée comme la dotation forfaitaire ».
En matière de garantie, la différence entre le régime des communautés d'agglomération issues d'une transformation et celui des communautés d'agglomération créées ex nihilo correspond donc à la garantie accordée les troisième, quatrième et cinquième années (95 %, 90 % et 85 % dans le premier cas, 80 % dans le deuxième cas). La dégressivité est donc plus importante pour les communautés d'agglomération créées ex nihilo que pour celles issues d'une transformation à compter de la troisième année.
Par ailleurs, on rappellera que l'article 57 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000) a prévu d'aligner sur le régime de garantie de dotation applicable aux transformations, celui des communautés d'agglomération issues de la dissolution d'EPCI existants, qui décident de se recréer sous forme de communautés d'agglomération (selon un processus qualifié de « dissolution - recréation »).
* 5 Les dépenses de transfert sont des dépenses qui ne servent pas au groupement à exercer les compétences qui leur ont été transférées par les communes et dont le législateur de 1999 a estimé que leur maintien dans le CIF permettrait de « gonfler » artificiellement la DGF des groupements qui pratiquent beaucoup de transferts. Les dépenses de transfert sont les subventions, participations et reversements constatés dans le dernier compte administratif disponible.
* 6 Comme l'année 2000 était la première année d'existence de la catégorie des communautés d'agglomération, la dotation de cette catégorie a été répartie en affectant à toutes les communautés d'agglomération un CIF égal à 1.