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Projet de loi organique relatif au référendum local

27 mai 2003 : Référendum local ( rapport - première lecture )

 

 

C. DE NOUVELLES POSSIBILITÉS OFFERTES PAR LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a institué, parallèlement au renforcement des pouvoirs des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de nouveaux mécanismes de démocratie directe, destinés à associer les électeurs à la prise de décision.

Les uns sont laissés à l'initiative des autorités nationales, les autres seront utilisés par les collectivités territoriales. En application de l'article 60 de la Constitution, tous seront soumis au contrôle du juge administratif et non du Conseil constitutionnel.

1. Des consultations locales sur la création de collectivités à statut particulier ou la modification de leur organisation

Le dernier alinéa de l'article 72-1 de la Constitution permet à la loi d'organiser une consultation locale sur la création d'une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier, se substituant le cas échéant à des collectivités existantes, ou sur la modification de son organisation.

Sur ce fondement, le Sénat a adopté, le 14 mai dernier, un projet de loi organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de l'île.

La consultation, qui revêtirait la valeur d'un simple avis pour le Parlement et le Gouvernement, pourrait être organisée le 6 juillet 2003 en cas d'adoption définitive de ce texte.

2. Des consultations locales sur la modification des limites des collectivités territoriales

Le dernier alinéa de l'article 72-1 de la Constitution permet également à la loi de déterminer les conditions dans lesquelles les électeurs pourront être consultés sur la modification des limites des collectivités territoriales, par exemple la fusion de deux régions.

Alors que les fusions de communes peuvent déjà être soumises au consentement de leurs électeurs depuis la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971, cette consultation aura la valeur d'un simple avis.

3. L'exigence d'un consentement des électeurs des collectivités situées outre-mer en cas de changement de statut

L'article 72-4 de la Constitution ouvre au Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe de l'Assemblée nationale et du Sénat, la faculté de consulter les électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif.

Bien plus, il subordonne désormais le changement d'une collectivité située outre-mer ou d'une partie de cette collectivité du régime de l'assimilation législative (article 73) vers celui de la spécialité législative (article 74), et réciproquement, au consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée. Ce consentement devra être préalablement recueilli par le Président de la République sur proposition du Parlement ou du Gouvernement, ce dernier devant alors faire une déclaration suivie d'un débat devant chaque assemblée.

Enfin, le dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution dispose que la création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités.

A côté de ces instruments donnés aux autorités nationales, la Constitution instaure deux mécanismes de démocratie directe locale.

4. Un droit de pétition

Le premier alinéa de l'article 72-1 de la Constitution reconnaît aux électeurs d'une collectivité territoriale un droit de pétition leur permettant de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence, les élus locaux restant libres d'y donner suite.

Admis sous l'Ancien Régime, le droit de pétition fut érigé au rang des droits fondamentaux du citoyen par les Constitutions révolutionnaires du 3 septembre 1791 et du 24 juin 1793. Il est aujourd'hui reconnu par l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi constitutionnelle tendait à permettre aux électeurs d'obtenir, et non de demander, une telle inscription. Le Sénat, suivi par l'Assemblée nationale, a toutefois souhaité concilier le droit de pétition avec le bon fonctionnement des assemblées délibérantes des collectivités territoriales.

Les conditions d'exercice de ce droit doivent encore être précisées par une loi ordinaire. Ainsi qu'il l'a été indiqué lors de l'examen en première lecture de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, la validité d'une pétition pourrait ainsi être subordonnée à la signature d'un nombre significatif d'électeurs, afin d'éviter que les assemblées délibérantes des collectivités territoriales soient saisies de demandes répétées et abusives.

5. Des référendums décisionnels locaux

L'article 72-1 de la Constitution ouvre aux collectivités territoriales la faculté d'organiser, dans des conditions déterminées par une loi organique, des référendums locaux sur des projets de délibération ou d'acte relevant de leur compétence.

Les deux innovations introduites par la révision constitutionnelle tiennent, d'une part, à l'extension aux départements, régions, collectivités à statut particulier et collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative de la faculté d'organiser un référendum, d'autre part, à la valeur décisionnelle des résultats du scrutin.

Les travaux préparatoires à la révision constitutionnelle ont permis de lever un certain nombre d'interrogations.

S'ils se sont vu reconnaître, d'une part, la possibilité d'être habilités à déroger à titre expérimental aux dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences, d'autre part, d'être désignés chefs de file pour l'exercice de compétences croisées, les groupements de collectivités territoriales, en particulier les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ne pourront recourir au référendum décisionnel. En revanche, ils conserveront la faculté d'organiser des consultations locales, pour l'instant sur des opérations d'aménagement, plus tard peut-être sur des projets relevant de leurs autres domaines de compétence.

L'initiative du référendum décisionnel local a été réservée aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales, les électeurs pouvant seulement, par l'exercice du droit de pétition, leur demander d'y recourir sans être assurés que cette demande sera nécessairement débattue en séance.

Si le champ du référendum local concerne les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale, il a été indiqué en séance publique, en particulier au Sénat, que les projets d'actes individuels devraient en être exclus. M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, déclarait ainsi que « le souhait exprimé par M. Charasse que tous les actes relevant de la compétence d'une collectivité territoriale ne puissent être soumis par la voie du référendum local aux électeurs me paraît pertinent. On n'imagine pas que les actes individuels, par exemple, le soient3(*). »

Seuls pourront participer au scrutin les électeurs de la collectivité territoriale et non ses habitants. M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la justice, a précisé à l'Assemblée nationale que les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne pourraient participer aux seuls référendums organisés par les communes, dans la mesure où ils se sont vu reconnaître le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales en application de l'article 88-3 de la Constitution.

Rien n'est indiqué sur les conditions d'adoption du projet de délibération ou d'acte. La perspective de subordonner la valeur décisionnelle du scrutin à une condition de quorum a été évoquée lors des débats en séance publique mais a été renvoyée à la loi organique destinée à déterminer les conditions d'exercice du référendum local.

Tel est l'objet du présent projet de loi organique.

* 3 Journal officiel des débats du Sénat - séance du mardi 5 novembre 2002 - page 3438.