III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
A. ASSURER UN FINANCEMENT EFFICACE ET ÉQUITABLE DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE
1. Garantir un prélèvement suffisant
Une des difficultés principales à laquelle s'est heurtée la mise en oeuvre de la loi du 17 janvier 2001 réside dans l'inadaptation du mode de financement retenu pour assurer la réalisation des diagnostics et des fouilles.
Les redevances présentaient deux inconvénients majeurs : d'une part, un rendement insuffisant qui a conduit à mettre l'établissement public dans l'incapacité d'assumer les missions que lui a assignées la loi, issue inacceptable pour les aménageurs dans une situation de monopole ; d'autre part, la redevance pesait plus lourdement sur les opérations rurales que sur les aménagements urbains, considérés comme généralement plus rentables que les premières.
Un des défis que doit relever la nouvelle loi est d'éviter ces écueils.
Si l'ouverture des fouilles à la concurrence, ou du moins à un plus large éventail d'opérateurs, permettra un financement de l'archéologie par le marché, le rendement attendu de la redevance est déterminant pour garantir l'efficacité des mécanismes proposés par le projet de loi.
La redevance devra permettre au monopole public des diagnostics d'être financé à un niveau suffisant pour prévenir tout nouveau phénomène de file d'attente. Il est probable que l'engagement des collectivités locales nécessitera de leur part un investissement, la perception de la redevance ne pouvant couvrir les coûts engendrés par la mise en place d'un service archéologique. En outre, comme votre rapporteur l'a souligné plus haut, il est prévisible que la tendance à la systématisation des diagnostics conduira à l'avenir à alourdir le coût des diagnostics, ce qui pèsera sur l'équilibre financier des opérateurs chargés de les réaliser, opérateurs dont les recettes demeureront stables ou n'évolueront qu'en fonction de critères liés à l'activité économique.
Par ailleurs, seul un rendement suffisant de la redevance garantira un bon fonctionnement des mécanismes de péréquation mis en place à travers le fonds créé par l'article 9-2 (nouveau). D'après les estimations réalisées par le Gouvernement, sur les quelque 22 millions d'euros qui seront versés au fonds, près de 10 millions d'euros seront affectés à la prise en charge du coût des fouilles réalisées pour les opérations exonérées. La marge de manoeuvre est donc étroite. Or, un financement des fouilles par le marché n'est acceptable que si la différence de capacités contributives entre les aménageurs peut être compensée par un mécanisme de subventions. Sans remettre en cause la légitimité des exonérations prévues par le projet de loi, votre rapporteur en soulignera le coût pour l'archéologie préventive.
Enfin, du niveau effectif de la redevance dépendent également les conditions dans lesquelles l'établissement public, mais également les collectivités territoriales, pourront assurer l'exploitation scientifique et la valorisation culturelle des découvertes archéologiques. Or, force est de constater que, jusqu'à présent, le système actuel, pas plus que le précédent, n'a permis une diffusion satisfaisante des connaissances, acquises au cours de près de trois décennies de fouilles préventives.
Au regard de ces observations, votre rapporteur regrettera la relative imprécision des estimations faites par le Gouvernement du rendement de la redevance. Sans méconnaître la difficulté de l'exercice, force est de constater que les paramètres retenus sont approximatifs et prennent en compte des données qui pourraient être amenées à évoluer, comme le coût estimé des diagnostics et les moyens nécessaires pour les réaliser.
Il lui a semblé à cet égard indispensable de garantir un produit suffisant de la redevance. Dans la mesure où le faible coût de l'imposition permet un élargissement de l'assiette sans pour autant générer des charges insupportables pour les aménageurs, votre commission vous proposera d'abaisser de 5 000 à 1 000 mètres carrés la superficie à partir de laquelle les opérations d'aménagement seront assujetties à la redevance. Consciente de la nécessité de ne pas obérer le produit ainsi généré par des frais de recouvrement excessif, votre commission estime souhaitable, pour les opérations concernées situées sur des terrains compris entre 1 000 et 5 000 mètres carrés, de retenir un montant forfaitaire.
Par ailleurs, au regard des contraintes pesant sur la gestion de l'INRAP, le choix opéré par le projet de loi de le désigner comme organisme collecteur de la redevance n'est pas de nature à améliorer sa situation financière et à lui permettre de dégager des capacités opérationnelles supplémentaires. En effet, les tâches administratives de perception de la redevance nécessiteront des créations d'emplois dans la mesure où les mécanismes de liquidation et de recouvrement exigeront la mise en place de circuits administratifs différents de ceux, finalement assez simples, qui président aujourd'hui à la collecte de ces redevances.
Votre commission vous proposera donc de confier la liquidation et le recouvrement de la redevance à l'Etat dont les services pourront, à moyens constants, faire face à ces tâches.