2. La réduction du poids des concours « passifs »
La législature précédente a été caractérisée par l'accroissement massif des concours financiers de l'Etat destinés à compenser des exonérations, voire la suppression d'impôts locaux. Le montant des compensations est passé de moins de 5 milliards d'euros par an en 1998 à plus de 15 milliards d'euros en 2003, soit une augmentation d'un montant correspondant à 0,6 point de PIB.
Votre commission des finances a souvent eu l'occasion d'exprimer ses craintes quant à la rigidité accrue du budget de l'Etat que cette évolution a provoquée. Les compensations sont en effet des dépenses non modulables, ce qui rend l'équilibre de nos finances publiques plus précaire en cas de retournement de conjoncture puisque les marges de manoeuvre pour réduire les dépenses sont réduites d'autant.
En outre, en raison du principe même de la compensation qui conduit à verser aux collectivités des sommes proportionnelles à leurs bases exonérées ou supprimées, les compensations sont des dépenses dites « passives », dont l'Etat ne peut modifier la répartition entre les bénéficiaires.
La globalisation de plusieurs compensations d'exonération fiscale au sein de la DGF permet d' « activer » ces dépenses passives , en les soumettant au jeu des critères de répartition des dotations. Il faut souligner cependant que, afin de ne pas provoquer de transfert de ressources entre collectivités, le choix a été fait dans le présent projet de loi de finances de consolider dans la DGF individuelle de chaque collectivité le montant exact perçu en 2003 au titre des différentes compensations. L' « activation » jouera donc non pas sur le volume des crédits intégrés dans la DGF, mais sur l'évolution de leur montant à compter de 2004 32 ( * ) .
Autrement dit, la péréquation jouera sur le flux mais non sur le stock.
3. Le périmètre de l'enveloppe normée retrouve un sens
Depuis 1996, d'abord dans le cadre du « pacte de stabilité » puis dans celui du « contrat de croissance et de solidarité », les concours de l'Etat aux collectivités territoriales sont regroupés au sein d'une enveloppe normée, dont le montant total est plafonné. L'une des dotations, la DCTP, joue le rôle de variable d'ajustement lorsque le montant total de l'enveloppe évolue moins vite que celui de ses composantes (ce qui est le cas chaque année depuis 1996).
Les compensations d'exonérations d'impôts locaux, les crédits correspondants à la prise en charge des dégrèvements et les dotations dont le montant ne résulte pas d'une indexation mais est constaté ex post (le FCTVA, fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée et le produit des amendes de police) sont exclues du champ de l'enveloppe normée.
Compte tenu de la montée en charge du coût des compensations des exonérations d'impôts locaux, la part de l'enveloppe normée dans le montant total des concours financiers de l'Etat n'a cessé de diminuer. Elle est passée de 62 % en 1997 à 52 % en 2003. Dès lors, du point de vue de l'Etat, l'utilité d'un mécanisme de pilotage global de l'évolution des concours aux collectivités a petit à petit perdu de son sens car, alors que les dotations sous enveloppes étaient contenues, les économies ainsi réalisées étaient plus que compensées par la dérive du montant des compensations.
Avec la réforme de l'architecture des dotations proposée dans le présent projet de loi de finances, la part des dotations sous enveloppe dans le total des concours financiers aux collectivités remonte à plus de 70 %.
Il n'en reste pas moins que le fonctionnement actuel de l'enveloppe normée est aujourd'hui très éloigné de la logique qui avait présidé à sa création. Lorsque la remise en ordre des différentes dotations sera achevée - architecture des concours financiers dans le présent projet de loi de finances, réforme des critères de répartition l'année prochaine -, il sera temps de « remettre à plat » le mode de fonctionnement de l'enveloppe normée.
A quoi sert le contrat de croissance et solidarité ?
A l'occasion de la discussion de l'article 21 du projet de loi de finances pour 2002, le 27 novembre 2001, votre rapporteur général avait interrogé sur ce point le secrétaire d'Etat au budget :
« Nous nous apprêtons à débattre du contrat de croissance et de solidarité, de sa prolongation et de son indexation, mais la discussion ne porte pas sur son utilité et sur ce que nous recherchons à travers ce contrat.
« Nous vivons encore, il faut le rappeler, sur les principes dégagés au moment de la création du pacte de stabilité, en 1996. A cette époque, l'enveloppe normée était conçue comme ayant une double vocation : d'une part, faire participer les collectivités locales à l'effort de maîtrise des finances publiques en fixant un plafond à l'évolution des concours que l'Etat leur apporte ; d'autre part, permettre aux collectivités locales de disposer d'une meilleure prévisibilité de l'évolution de leurs ressources en fixant le taux d'évolution de l'enveloppe pour une période triennale.
« Aujourd'hui, madame le secrétaire d'Etat, force est de constater qu'aucun de ces deux objectifs n'est atteint.
« Pour le premier, on constate que les économies réalisées par l'Etat par le biais de la réduction de la DCTP sont sans commune mesure avec l'accroissement des dépenses de l'Etat résultant de la compensation des réductions ou suppressions d'impôts locaux, qu'il s'agisse de la taxe professionnelle, de la part régionale de la taxe d'habitation, des droits de mutation et de la vignette.
« J'ai eu l'occasion, lors de mon intervention dans la discussion générale de cette partie de la loi de finances, de mettre l'accent sur l'envol de ces compensations et du coût qu'elles représentent pour l'Etat. J'ajoute que l'existence du contrat de croissance est sans conséquence sur l'évolution de douze des treize dotations qui composent l'enveloppe puisqu'elles continuent d'évoluer selon leur propre mode d'indexation.
« Pour ce qui est du second objectif, force est de constater, là encore, que la prévisibilité pour les élus locaux est nulle, car, compte tenu des abondements annuels dont font l'objet les différentes dotations, il faut attendre la discussion des lois de finances pour savoir si ces abondements seront reconduits. Par ailleurs, en décidant de prolonger d'un an le contrat de croissance, vous rompez avec le principe des enveloppes triennales.
« La question que je pose, croyez-le bien, madame le secrétaire d'Etat, ne reflète aucune intention polémique. Bien entendu, les abondements dont font l'objet les dotations sont les bienvenus, car ils permettent de renforcer les mécanismes de solidarité ; bien entendu, le système, même s'il était appliqué dans toute sa pureté initiale, ne serait pas parfait, car il est évident que l'on ne peut pas savoir, trois ans à l'avance, ce que sera l'évolution du produit intérieur brut au titre d'une année donnée.
« Ma question porte donc plutôt sur la doctrine et constitue une invitation à la réflexion pour l'avenir : madame le secrétaire d'Etat, à quoi sert, dans votre esprit, le contrat de croissance et de solidarité ? ».
* 32 Les sommes dégagées chaque année par l'indexation du montant des compensations ne seront plus réparties entre les collectivités proportionnellement à leurs bases exonérées, mais en fonction des règles de la DGF : une partie se répercutera forfaitairement, et une autre alimentera la péréquation.