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4. Une répartition plus cohérente des concours de l'Etat entre prélèvements sur recettes et dotations budgétaires

Les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales figurent soit au sein de chapitres budgétaires (essentiellement au budget de l'intérieur mais aussi à celui de la culture, du travail ou encore des charges communes), soit en prélèvements sur les recettes de l'Etat.

En 2003, les prélèvements sur recettes représentaient les deux tiers des concours financiers.

Les critères de la répartition actuelle entre crédits budgétaires et prélèvements sur recettes sont flous. La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, en donnant un fondement juridique à la pratique des prélèvements, a tenté de préciser quels concours auraient vocation à y figurer. Son article 6 indique que ceux-ci sont destinés à « couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou à compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales ».

Il ressort de cette définition que les dotations globales, les compensations d'exonération fiscales et les crédits servant à compenser les transferts de compétences devraient logiquement figurer en prélèvement sur recettes.

Les évolutions contenues dans le présent projet de loi de finances vont dans le sens de cette analyse, développée depuis plusieurs années par votre commission des finances. En particulier, l'intégration dans la DGF de la DGD des régions et des départements, ainsi que des compensations fiscales inscrites au budget de l'intérieur33(*), permet de clarifier la situation et d'éviter au budget de l'intérieur d'être artificiellement « gonflé » par des crédits servant à financer les compétences des collectivités et non plus des actions menées par l'Etat.

En effet, en 2003, la moitié des crédits du budget du ministère de l'intérieur était constituée de concours financiers aux collectivités territoriales. Plus de 90 % de ces concours étaient constitués de compensations d'exonérations de recettes fiscales ou de dotations destinées à financer des compétences transférées, donc de crédits dont l'Etat ne pouvait agir ni sur le montant, ni sur la répartition entre leurs bénéficiaires. Le présent projet de loi de finances propose à juste titre de les extraire du budget de l'intérieur pour les inscrire soit au sein de la DGF, soit au sein du prélèvement sur les recettes de l'Etat dont l'objet est de compenser les exonérations d'impôts locaux. Cette solution est sage : outre qu'elle améliore la lisibilité du budget du ministère de l'intérieur, il aurait été délicat, dans le nouveau cadre prévu par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, d'associer des indicateurs de performance à ces crédits qui n'étaient pas destinés à financer des actions de l'Etat.

Dans le projet de loi de finances pour 2004, les prélèvements sur recettes représentent les trois quarts des concours financiers aux collectivités territoriales, soit 45 milliards d'euros environ sur plus de 58 milliards d'euros. Il faut noter que figurent dans le quart restant les dégrèvements d'impôts locaux, inscrits au budget des charges communes et qui représentent plus de 10 milliards d'euros.

Hors dégrèvements, la quasi totalité des concours aux collectivités territoriales est donc hors du champ des dépenses du budget général. Subsistent en crédits budgétaires les dotations d'équipement (dotation globale d'équipement, dotation départementale d'équipement des collèges, dotation régionale d'équipement scolaire), la DGD des communes et le reliquat de la DGD des départements et des régions.

* 33 Désormais, la dernière compensation d'exonération fiscale qui reste inscrite sur un chapitre budgétaire, curieusement au chapitre 41-23 du budget des charges communes, concerne la « Contrepartie aux départements des réductions de taxe de publicité foncière », pour 2,3 milliards d'euros.

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