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IV. UNE NOUVELLE APPROCHE DE LA PROCÉDURE ET DU CALENDRIER D'ÉLABORATION DE LA LOI DE FINANCES : L'EXEMPLE DE LA SUÈDE

L'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances a introduit de la cohérence dans l'organisation de notre année budgétaire : la loi organique a entendu mettre en oeuvre un « chaînage vertueux » permettant au Parlement de débattre des orientations budgétaires avant l'été, de se prononcer sur le projet de loi de règlement de l'exercice n-1 au début de la session, puis d'examiner le projet de loi de finances pour l'année n+1.

La loi organique introduit également de la cohérence dans notre appréhension des finances publiques, d'une part en ouvrant la possibilité de tenir, à partir d'un rapport préparé par le gouvernement, un débat sur les prélèvements obligatoires - dont le champ comprend à la fois la fiscalité et les prélèvements sociaux - avant la discussion d'abord du projet de loi de financement de la sécurité sociale puis du projet de loi de finances. D'autre part, la loi organique prévoit d'associer une programmation pluriannuelle des finances publiques au projet de loi de finances.

La transformation de la nomenclature budgétaire qui interviendra en 2006, ainsi que la budgétisation au « premier euro » et le passage d'une logique de moyens à une logique de performance, induiront inévitablement des changements tant dans la manière dont l'exécutif élaborera les projets de loi de finances que dans ses conditions d'examen par le Parlement.

Sur l'ensemble de ces points, l'expérience de la procédure budgétaire mise en place en Suède depuis le milieu des années 90, dont votre rapporteur général a pu tirer les enseignements à l'occasion d'un déplacement à Stockholm du 7 au 9 septembre 2003, constitue une utile contribution à la réflexion.

A. LE CADRAGE DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE

1. Une programmation pluriannuelle ambitieuse

Comme les autres membres de l'Union européenne, la Suède inscrit sa politique budgétaire dans un cadre pluriannuel formalisé. Elle associe aux hypothèses macroéconomiques des objectifs en matière de finances publiques.

L'objectif actuel est de dégager un excédent budgétaire de 2 % du PIB en moyenne sur un cycle économique. Cette dernière notion, partagée avec la politique budgétaire britannique, tranche avec la vision annuelle du pacte de stabilité et de croissance européen.

2. Une norme de progression des dépenses au coeur du débat politique

Compte tenu des hypothèses de croissance et des prévisions de recettes qui en découlent, la programmation pluriannuelle fixe un plafond de dépenses du budget de l'Etat pour les trois années à venir.

Depuis la formalisation de la notion de plafond au milieu des années 90, celui-ci est devenu une variable centrale du débat politique suédois, son respect étant considéré comme un impératif « moral » intangible par les formations politiques qui l'ont approuvé. Pour mieux s'assurer du respect du plafond, la procédure budgétaire suédoise prévoit que, dans la loi de finances, la somme des crédits attribués aux différents postes de dépenses47(*) est inférieure au montant du plafond, préservant ainsi une marge de précaution.

* 47 En Suède, les dépenses de l'Etat sont réparties en 27 secteurs de dépenses, dont le périmètre ne recoupe pas forcément le champ de compétence des différents ministères.

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