ARTICLE 12
Taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée
sur les services à forte intensité de main
d'oeuvre
Commentaire : le présent article a pour objet
d'appliquer définitivement le taux réduit de 5,5 % de TVA
aux travaux de rénovation dans les logements à usage d'habitation
et aux prestations de service fournies par des entreprises
agréées, sous réserve de l'accord unanime des Etats
membres de l'Union européenne ou de la Commission européenne.
I. LE DROIT EXISTANT
A. UN DISPOSITIF EXPÉRIMENTAL POUR TROIS ANS
La directive européenne du 22 octobre 1999
100(
*
)
a autorisé les Etats
membres à appliquer à titre expérimental jusqu'au 31
décembre 2002 un taux réduit de TVA à certains services
à forte intensité de main-d'oeuvre.
Mis en place en 2000 pour une période expérimentale de trois ans
pour développer l'emploi et lutter contre le travail au noir, ce
régime a permis aux neuf Etats membres qui en ont fait la demande
d'appliquer des taux réduits de TVA sur une liste de services
énumérés à l'annexe K de la directive
précitée (cf. encadré).
Liste des prestations de services à haute
intensité de main d'oeuvre
figurant à l'annexe K à la
directive n° 77/388/CEE du 17 mai 1977
en application de la directive
n° 1999/85/CE du 22 octobre 1999
1.
Petits services de réparation
:
- bicyclettes,
- chaussures et articles en cuir,
- vêtements et linge de maison (y compris les travaux de
réparation et de modification).
2.
Rénovation et réparation de logements privés
,
à l'exclusion des matériaux qui représentent une part
importante de la valeur du service fourni.
3.
Lavage de vitres et nettoyage de logements privés
.
4.
Services de soins à domicile
(par exemple, aide à
domicile et soins destinés aux enfants, aux personnes
âgées, aux personnes malades ou aux personnes handicapées).
5.
Coiffure
.
L'expérimentation proposée ne pouvait être menée par
chaque État-membre que dans deux, ou exceptionnellement trois des
catégories de l'annexe K.
La France a fait pleinement usage des facultés offertes par la directive
puisqu'elle a décidé d'ouvrir le bénéfice du taux
réduit aux trois secteurs suivants
101(
*
)
:
1-
les travaux d'amélioration, de transformation,
d'aménagement et d'entretien portant sur les locaux à usage
d'habitation achevés depuis plus de deux ans
. Cette mesure est
entrée en vigueur le 15 septembre 1999 ;
2-
les travaux d'entretien, autres que l'entretien des espaces verts et
les travaux de nettoyage
, sur certains logements sociaux à usage
locatif. Cette mesure est entrée en vigueur le 15 septembre 1999 ;
3-
certaines des prestations de services à domicile
offertes
par certaines entreprises qui, pour offrir ces prestations, doivent être
agréées par l'État. Cette mesure est entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2000.
L'expérimentation du taux réduit de TVA dans les services à forte intensité de main-d'oeuvre
|
1. Petits services de réparation : |
|
|
- Bicyclettes |
Belgique, Luxembourg, Pays-Bas |
|
- Chaussures et articles de cuir |
Belgique, Luxembourg, Pays-Bas |
|
- Vêtement et linge de maison |
Belgique, Grèce, Luxembourg, Pays-Bas |
|
2. Rénovation et réparation de logements privés |
Belgique, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni 102( * ) |
|
3. Lavage de vitres |
France, Luxembourg |
|
4. Soins à domicile |
Grèce, France, Italie, Portugal |
|
5. Coiffure |
Espagne, Luxembourg, Pays-Bas |
B.
UNE PROROGATION D'UN AN EN 2003 SUR PROPOSITION DE LA COMMISSON
EUROPÉENNE
La directive du 22 octobre 1999 faisait obligation à tout Etat-membre
qui en utilise les facultés
de mener une évaluation
,
à l'issue de l'expérimentation, en termes de créations
d'emplois et d'efficience. Cette évaluation devait concrètement
se traduire par la remise d'un rapport à la Commission
européenne, avant le 1
er
octobre 2002.
La France a remis son rapport le 8 octobre 2002.
Ce rapport conclut que, s'agissant des services à domicile, la baisse de
la TVA a permis d'augmenter le chiffre d'affaires du secteur de
130 millions d'euros entre 2000 et 2001 et de créer 3.000 emplois.
Concernant le logement privé, le secteur de la rénovation aurait
enregistré une progression de 14 % de son chiffre d'affaires entre
1999 et 2001 et une augmentation de l'emploi de 8,6 %. La réduction
du taux de la TVA aurait augmenté le chiffre d'affaires annuel de 1,3
à 1,5 milliard d'euros et le nombre d'emplois salariés
créé aurait été de 40.000 à 46.0000, parmi
lesquels un tiers proviendrait de la régularisation de travail au noir.
Enfin, 75 % de l'avantage fiscal aurait été
répercuté sur les prix.
Les évaluations du rapport remis par la France à la Commission européenne, octobre 2002
Impact
sur les prix : des incertitudes
S'agissant des
services d'aide à la personne fournis à
domicile
le rapport fait état d'une grande
hétérogénéité de prix (les écarts de
prix entre les prestataires s'échelonnent de 44 % à
165 % selon le service). Le marché est segmenté en fonction
des consommateurs et le même service est alors vendu à un prix
différent dans chaque segment. Le rapport conclut qu'une baisse du taux
de TVA n'a probablement pas d'impact ou seulement un impact limité.
S'agissant des
travaux d'entretien et d'amélioration des
logements
, le calcul a été fait à l'aide de l'indice
des prix de l'entretien-amélioration calculé par le
ministère de l'équipement (IPEA). Le rapport conclut à une
éventuelle répercussion dans les prix à la consommation la
première année mais que cette répercussion aurait
été ensuite captée par les producteurs par une
augmentation de leurs marges.
Effet sur la croissance du secteur : 1,3 à 1,5 milliard d'euros
pour le logement
Le secteur des
services d'aide à la personne
fournis à
domicile
a connu une croissance exceptionnelle entre 1999 et 2001 : chiffre
d'affaires + 235 %, nombre de salariés + 264 %. Le
rapport explique cette évolution exceptionnelle par l'entrée en
vigueur en 1996 d'une mesure législative qui a ouvert aux entreprises
privées un secteur jusqu'alors réservé aux associations.
Les autorités françaises ont utilisé deux approches pour
le
logement
: une analyse des déclarations périodiques de
TVA et un modèle économétrique. La première
approche estime la demande supplémentaire adressée au secteur de
la construction à 1,5 milliard d'euros en 2001. La deuxième
méthode explique l'évolution de l'activité du secteur
entretien et amélioration par l'évolution du PIB, des prix hors
taxes du secteur et une composante saisonnière. Tout ce qui n'est pas
expliqué par ces variables est considéré comme provenant
de la mesure TVA. L'impact de la mesure est alors chiffré à 1,3
milliard d'euros.
Effets sur l'emploi : 40.000 à 46.000 pour le logement ;
3.000 pour les services à domicile
En l'absence de données statistiques en dehors de la période de
l'expérience,
le secteur des services d'aide à la personne
est supposé créer 350 emplois par an. La différence par
rapport à cette trajectoire considérée comme normale est
entièrement attribuée à la mesure TVA, soit
3.000 emplois en 2000 et 2001. De plus, le nombre moyen d'employés
par entreprise augmente de façon exponentielle. En 1999, le nombre moyen
d'employés par entreprise est de 10,4 employés. En 2000, il
augmente à 14 et en 2001 il est de 20,4 employés.
L'évolution du nombre d'emplois créés par des entreprises,
qui sont pour la moitié d'entre elles des entreprises unipersonnelles
fondées par des demandeurs d'emploi en fin de droits ou en stage de
formation, serait tout à fait exceptionnelle et atypique.
S'agissant du
logement
, une première évaluation de l'effet
de la baisse de la TVA est effectuée à l'aide d'un modèle
macro-économique (METRIC) qui estime à 40.000 le nombre d'emplois
nouveaux générés à long terme Un autre
évaluation utilise le ratio d'emplois par chiffre d'affaires. Il s'agit
de lier le nombre d'emplois créés à l'augmentation du
chiffre d'affaires. L'hypothèse émise est qu'il faut une
augmentation du chiffre d'affaires de 45.735 euros pour une nouvelle embauche.
Cette méthode amène donc à un nombre d'emplois
créés plus élevé (46.000).
Lutte contre le travail au noir : un tiers du surcroît de chiffre
d'affaires
S'agissant des travaux effectués dans les logements, un tiers du
surcroît de chiffre d'affaires est, a priori, attribué à
l'effet de la mesure sur la diminution de l'économie souterraine. Cette
appréciation semble cependant purement empirique, ne pouvant être
étayée par un modèle...
Source : rapport de la Commission européenne SEC 2003-622
Les effets observés dans les autres pays de l'Union sont
contrastés
.
La Belgique estime que dans le secteur de la construction, les relevés
de prix réalisés périodiquement ne permettent pas de
différencier les prestations de services liées à la
rénovation des prestations de services liées à la
construction neuve. Elle ne peut pas établir un lien direct entre la
mesure de baisse du taux de TVA et l'évolution de l'emploi dans le
secteur.
Seule l'Italie indique qu'elle a constaté, dans le secteur de la
rénovation et de la réparation des logements, la création
de 65.000 emplois.
La directive du 22 octobre 1999 prévoyait également que la
Commission soumettrait, avant le 31 décembre 2002,
un
rapport d'évaluation globale
qui proposerait les aménagements
jugés pertinents, en fonction de l'expérimentation, du
régime des taux de TVA.
Mais dès le mois d'octobre 2001, la Commission
européenne
103(
*
)
émettait l'idée de proroger d'un an les dispositions de la
directive
, pour les deux raisons suivantes :
- d'une part, il est apparu à la Commission européenne
qu'une
telle étude ne pourrait être réalisée dans un
délai aussi court
(la date-butoir étant fixée au
31 décembre 2002) ;
- d'autre part, la Commission européenne a déclaré vouloir
intégrer ces travaux à une révision globale de
l'annexe H à la directive
104(
*
)
du 17 mai 1977
(dite
« directive TVA »), qui énumère la liste des
produits autorisés à bénéficier du taux
réduit de la TVA.
Le 25 septembre 2002, la Commission européenne a rendu publique une
proposition de directive du Conseil et une proposition de décision du
Conseil tendant à proroger d'un an jusqu'au
31 décembre 2003, les dispositions de la directive n°
199/85/CE du 22 octobre 1999.
Le Conseil a décidé d'adopter cette proposition de directive le
3 décembre 2002 afin de proroger le dispositif d'un an, soit
jusqu'au 31 décembre 2003.
La France a transposé cette directive par l'adoption de
l'article 23 de la loi de finances initiale pour 2003 (n° 2002-1575
du 30 décembre 2002).
C. LES NOUVELLES PROPOSITIONS DE LA COMMISSON EUROPÉENNE
1. Des conclusions très mitigées sur les résultats de
l'expérimentation
La Commission européenne a publié son rapport
105(
*
)
, accompagné d'un document
de travail
106(
*
)
, le 2 juin
2003.
Le rapport de la Commission européenne estime que, s'agissant des
objectifs poursuivis par la réduction du taux de TVA, à savoir le
fait d'augmenter l'emploi et de réduire l'économie souterraine,
«
l'examen attentif des résultats de l'expérience ne
permet pas d'affirmer que ces deux objectifs ont été
atteints
».
Dans l'ensemble, les conclusions du rapport sont peu favorables à la
prolongation de l'expérience.
Les conclusions mitigées de la Commission européenne sur l'expérimentation des taux réduits de TVA
La
Commission européenne rappelle que l'expérience de taux de TVA
réduits sur certains services à forte intensité de main
d'oeuvre avait pour objectif à la fois d'augmenter l'emploi et de
réduire l'économie souterraine. Elle note que l'examen attentif
des résultats de cette expérience ne permet pas d'affirmer que
ces deux objectifs ont été atteints.
Afin que le mécanisme économique qui relie cette baisse du taux
de TVA à l'emploi fonctionne, une série d'étapes à
remplir est nécessaire.
La première étape du passage dans les prix à la
consommation de la baisse du taux de TVA n'est jamais entièrement
remplie.
Dans certains cas, cette transmission est uniquement temporaire.
Dans le cas d'une transmission partielle dans les prix, la mesure perd de son
efficacité par rapport à son coût.
L'augmentation de la demande observée est généralement
expliquée par d'autres facteurs
. Souvent d'autres mesures
importantes, en particulier fiscales, ont été mises en place. De
plus cette baisse du taux de TVA
est mise en place lors d'une phase de
croissance des économies européennes.
Le taux de
chômage était à ce moment sur une tendance à la
baisse.
Dans ces circonstances les rapports des Etats membres n'identifient pas de
façon robuste un effet de la mesure de baisse du taux de TVA sur
l'emploi.
De plus ce résultat est en ligne avec les conclusions issues des
études réalisées précédemment.
Comparé à d'autres mesures, notamment celles qui visent
directement le coût du travail, l'impact de la réduction du taux
de TVA sur l'emploi a un coût budgétaire toujours plus
élevé
. Calculé au niveau de l'Union européenne,
pour un même coût budgétaire, une baisse des charges sur le
travail crée 52 % de plus d'emplois qu'une baisse du taux de TVA
entièrement transmise dans les prix.
Les rapports des Etats membres n'ont pas réussi à surmonter la
difficulté de la mesure de l'économie souterraine
. Il n'a pas
été possible de démontrer que la mesure avait un effet
de
réduction de l'économie souterraine. La plupart des
résultats restent à l'état d'hypothèse sans
réussir à apporter de démonstration sur la
pérennité et l'ampleur de la réduction
de
l'économie souterraine qui serait provoquée par la mesure.
2. Une proposition de directive qui prévoit cependant de
pérenniser l'expérience dans les domaines choisis par la
France
La Commission européenne a adopté, le 23 juillet 2003, une
proposition de modification de l'annexe H de la directive du 17 mai 1977.
La proposition de la Commission fait de l'annexe H la seule base juridique pour
déroger au taux normal. Dès lors, tous les autres régimes
seraient supprimés et les domaines correspondants
bénéficiant d'un taux réduit qui le justifient
intégrés dans une nouvelle annexe H modifiée.
Pour ce qui concerne les services ayant fait l'objet d'une
expérimentation, et malgré un rapport peu concluant, les domaines
dans lesquels la France a choisi d'appliquer le taux réduit de TVA
seraient pérennisés.
Ainsi, l'annexe H
regrouperait trois régimes applicables dans le
domaine du logement en une seule catégorie
, qui couvre la livraison,
la construction, la transformation, la rénovation, la réparation,
l'entretien et le nettoyage de logements, ainsi que la location de logement
dans le cas où cette prestation n'est pas exonérée.
Cette proposition, si elle était adoptée, pérenniserait la
faculté d'appliquer des taux réduits à la
rénovation et la réparation de logements privés et,
d'autre part, au lavage de vitres et au nettoyage de ces mêmes logements.
Par ailleurs, les services de soins à domicile feraient également
partie des catégories nouvelles de l'annexe H éligibles au taux
réduit.
En revanche, les petits services de réparation (bicyclettes, chaussures
et articles de cuir, vêtements et linge de maison) et la coiffure, qui
faisaient partie de l'expérimentation de taux réduits de TVA,
mais pour lesquels la France n'avait pas opté, ne seraient pas
éligibles, la Commission européenne estimant que les
résultats de l'expérimentation n'étaient pas suffisamment
probants.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Par le présent article auquel l'Assemblée nationale n'a
apporté qu'une modification rédactionnelle, le gouvernement
français anticipe la décision qui sera prise par les Etats
membres de l'Union européenne concernant l'annexe H de la directive du
17 mai 1977.
Le A du I du présent article propose de pérenniser le
dispositif de taux réduit applicable aux travaux réalisés
dans les logements et aux services d'aide à domicile.
Le 1°
modifie le cinquième alinéa du
7°
bis
de l'article 257 du code général des
impôts. Il supprime la mention selon laquelle les travaux d'entretien,
autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage, doivent
avoir été réalisés entre le 15 septembre 1999 et le
31 décembre 2003 pour bénéficier du taux réduit de
TVA à 5,5 %.
Le 2°
propose également de supprimer la date limite du
31 décembre 2003, pour l'application du taux réduit de TVA
aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et
d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation, achevés
depuis plus de deux ans, en application du 1 de l'article 279-0 bis et aux
prestations de service fournies par les entreprises agréées
(cf. encadré), en application du i
de l'article 279 du code
général des impôts.
Quelles sont les entreprises agréées au sens du i de l'article 279 du code général des impôts ?
Le i de
l'article 279 du code général des impôts vise les
entreprises agréées en application du II de l'article L. 129-1 du
code du travail.
D'après l'article L. 129-1 du code du travail, peuvent faire l'objet
d'un agrément les entreprises «
dont les activités
concernent exclusivement les tâches ménagères ou
familiales
».
L'article D. 129-7 du même code indique que l'agrément est
prononcé par le préfet de chaque région où ces
entreprises ou associations exercent leurs activités, sur proposition du
directeur régional du travail, de l'emploi et de la formation
professionnelle. Son article D. 129-8 précise que ces entreprises ne
peuvent exercer d'activités autres que celles mentionnées
à leur demande d'agrément, et qu'elles doivent être en
mesure de justifier à tout moment du caractère exclusif de leurs
activités de service concernant les tâches ménagères
ou familiales.
Il faut rappeler que le coût de ces deux mesures est évalué
respectivement à 3,6 milliards d'euros et à 70 millions d'euros
en 2004.
Le B du I du présent article propose une modification des
modalités d'application du taux réduit de TVA aux travaux
d'entretien des logements sociaux à usage locatif, en supprimant, dans
certains cas, le mécanisme de livraison à soi-même.
Le cinquième alinéa du 7°
bis
de l'article 257 du
code général des impôts prévoit que les travaux
d'entretien, autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de
nettoyage, qui portent sur des logements sociaux à usage locatif, sont
soumis au taux réduit de TVA, au terme d'une livraison à
soi-même (LASM).
En application de ce mécanisme fiscal le redevable se facture
fictivement à lui-même un bien qu'il a produit. La « collecte
» de TVA ainsi réalisée lui ouvre droit, en tant que vendeur
et assujetti, à déduction de la taxe ayant grevé ses
achats.
Le mécanisme de la LASM est une procédure contraignante pour le
logement social, mise en place avant l'extension du taux réduit de TVA
au logement privé : le redevable ne bénéficie pas
immédiatement du taux réduit de la TVA au moment du paiement de
la prestation d'entretien, mais doit payer cette prestation au taux normal de
la TVA, avant de bénéficier du taux réduit, par la
constatation d'un crédit de taxe.
Le présent article propose donc de limiter le mécanisme de la
LASM aux travaux d'entretien portant sur des logements sociaux à usage
locatif qui ne pourraient pas bénéficier du taux réduit
dans le logement privé, c'est-à-dire pour les logements
construits depuis moins de deux ans (logement ne pouvant pas
bénéficier des dispositions de l'article 279-0
bis
du code
général des impôts).
Par coordination, le 2° supprime le 2 de l'article 279-0
bis
du
code général des impôts.
Le II du présent article soumet l'application des dispositions
précitées au I à l'accord de l'ensemble des Etats
membres
:
-
sur une modification de l'annexe H
à la directive 77/388/CEE du
Conseil du 17 mai 1977, relative au taux réduit de la TVA ;
- ou à
un accord de l'ensemble des Etats membres sur une nouvelle
prorogation des mesures transitoires
107(
*
)
.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances estime qu'il était indispensable
d'anticiper sur la décision de l'Union européenne avant la fin de
l'année 2003
, dans la mesure où le régime fiscal
actuel en faveur de la rénovation des logements et de l'aide à
domicile arrive à expiration le 31 décembre prochain.
Elle note toutefois qu'il est nécessaire, pour que le présent
article s'applique, qu'un accord intervienne avant la fin de l'année
sur la modification de l'annexe H de la directive du 17 mai 1997.
Cet accord sera difficile
, compte tenu des nombreux sujets qui devront
être traités, en dehors de la pérennisation des taux
réduits de TVA dans les domaines expérimentaux
108(
*
)
.
Seules la France, la Finlande, la Grèce et l'Espagne ont pour le moment
fait connaître leur approbation au projet de directive. En revanche,
l'Allemagne, l'Autriche, le Danemark et la Suède y sont opposés,
soit qu'ils n'appliquent pas de taux réduit, soit qu'ils ne souhaitent
pas avoir à mettre en oeuvre des taux réduits de TVA qu'ils
estiment coûteux pour leurs finances publiques. Enfin, d'autres pays tels
le Royaume-Uni, l'Irlande, le Luxembourg, le Portugal, la Belgique et les
Pays-Bas souhaitent élargir la liste des secteurs éligibles, car
le projet de la Commission européenne supprime de la liste des secteurs
éligibles dans leur pays au taux réduit
109(
*
)
.
Il faut noter qu'un premier conseil ECOFIN a eu lieu le 7 octobre 2003 qui a
montré ces divergences de vue. Certains pays ont alors demandé
l'inscription de secteurs supplémentaires dans l'annexe H
110(
*
)
. Un autre conseil ECOFIN
est prévu d'ici la fin de l'année, le 4 novembre et le
16 décembre 2003.
Si l'accord ne pouvait être trouvé, le présent article
envisage la possibilité d'une prolongation d'un an
supplémentaire. Mais cette prolongation ne pourra avoir lieu que suite
à un accord des Etats membres. Il existe donc un risque que le taux
réduit de TVA ne puisse plus être appliqué, à
compter du 1
er
janvier 2004, aux secteurs de la
rénovation du logement et des services à domicile en France.
Il faut cependant espérer que, si des décisions ne pouvaient
être prises sur les propositions de la Commission européenne,
une unanimité soit trouvée pour éviter tout
« vide juridique »
pour les pays ayant
procédé à l'expérimentation de taux réduits
de TVA, au moins dans les secteurs que la Commission européenne propose
de pérenniser.
Cette prolongation, qui serait alors l'hypothèse la plus vraisemblable,
serait toutefois un échec relatif, symbolisant la difficulté des
Etats membres à parvenir à un accord définitif sur un
sujet fiscal d'importance.
Sur le fond des choses, votre rapporteur général souhaite faire
valoir deux éléments.
En premier lieu, la politique d'abaissement des taux de TVA est probablement
l'une des plus coûteuses en termes de dépense fiscale. Il lui
semble regrettable sur les mesures prises ou envisagées (pour la
restauration) relèvent plus d'une logique corporative que d'une
réflexion réellement cohérente au plan de la politique
fiscale. Une nouvelle architecture des taux de TVA, avec un niveau
intermédiaire de l'ordre de 12 %, serait sans doute une solution aussi
convaincante sur le plan économique et beaucoup moins lourde pour les
finances publiques, puisqu'elle se traduirait par de nombreux reclassements de
biens et de services. Il est dommage que ce concept n'ait apparemment pas fait
l'objet de réelles négociations au sein du Conseil
européen.
En second lieu, le retour au niveau antérieur de taxation, pour le
secteur du logement, lui semblerait risqué, en termes d'emplois, sans le
contexte de dépression économique présente. Au total, une
nouvelle période de transition d'un an serait sans doute la formule la
plus appropriée dans l'immédiat.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.