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ARTICLE 25

Mesures de financement du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)

Commentaire : le présent article vise, d'une part, à fixer le montant de la contribution de solidarité à la charge des sociétés (C3S) affecté au BAPSA en 2004, d'autre part, à modifier la structure des taxes affectées au BAPSA.

I. LA FIXATION DU MONTANT DE C3S AFFECTÉ AU BAPSA EN 2004


Le I du présent article dispose que le montant de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) mentionnée à l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, affecté au régime d'assurance vieillesse des professions agricoles, est fixé à 775 millions d'euros en 2004.

A. LE FONDEMENT JURIDIQUE DU RECOURS À LA C3S

La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S)

Ses principales caractéristiques

La C3S a été instituée par la loi du 3 janvier 1970. D'après les dispositions de l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, elle est acquittée par les sociétés commerciales au régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non agricoles et aux régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles afin de compenser les pertes de recettes subies par ces régimes du fait du développement de l'exercice sous forme sociale des professions artisanales et commerciales. Elle a fait l'objet d'une réforme en 1995 destinée à augmenter son rendement (loi du 4 août 1995 portant loi de finances rectificative pour 1995) : extension du champ de recouvrement, de l'assiette et augmentation du taux. Son taux est fixé par décret à 0,13 % du chiffre d'affaires des sociétés redevables. Elle n'est pas perçue lorsque le chiffre d'affaires est inférieur à 760.000 euros.

La répartition de son produit

En application de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, le produit de la C3S est réparti, au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables, entre trois régimes prioritaires : le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM), le régime d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) et le régime d'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA).

Le cas échéant, le solde du produit de la C3S était jusqu'en 1998 réparti entre les autres régimes de non-salariés déficitaires, parmi lesquels le BAPSA. Aujourd'hui, ce solde est versé soit au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), soit au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) (loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel).

Ces montants de répartition sont fixés par un arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget. 

L'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA a été évolutive voire instable au cours du temps, et n'a pas toujours eu de fondement juridique fiable.

Historique de l'affectation d'un montant de C3S au BAPSA

En 1992, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés, destinée à financer les régimes sociaux des non-salariés non-agricoles, et la cotisation similaire prélevée sur les sociétés agricoles ont été fusionnées. Le BAPSA est devenu, dès lors, l'un des affectataires de la nouvelle contribution unique.

L'affectation au BAPSA a été opérée en 1992 et 1993 au-delà du produit annuel de la contribution, conduisant à épuiser rapidement les réserves constituées sur le produit de la C3S.

De 1994 à 1996, le BAPSA, bien que demeurant attributaire d'une partie du produit de la contribution, a cessé, en pratique, d'en recevoir une fraction.

La loi n° 96-314 du 12 avril 1996 a exclu le BAPSA de la liste des bénéficiaires de la C3S. Il semblait donc acquis que désormais le BAPSA ne pourrait plus être bénéficiaire d'une fraction de la C3S.

Toutefois, en 1999 et en 2000, 150 millions d'euros ont été prélevés forfaitairement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA alors même que les projets de BAPSA pour 1999 et pour 2000 ne prévoyaient aucun versement au titre de cette contribution. En exécution, pourtant, les versements pour 1999 et 2000 s'élèvent chacun à 150 millions d'euros avec pour objet le financement de la revalorisation des petites retraites agricoles.

En outre, l'article 4 de la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000, a majoré de 53,4 millions d'euros le prélèvement opéré sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

L'article 38 de la loi de finances pour 2001 quant à lui fixé le prélèvement sur la C3S à 279 millions d'euros dans le but de financer la revalorisation des retraites agricoles ainsi que diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles.

En outre, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, il a été décidé que le prélèvement sur la C3S au profit du BAPSA devait retrouver un caractère pérenne dans la mesure où le coût de l'élargissement du champ des personnes bénéficiaires de l'exonération de CRDS était supporté par l'Etat et non par la CADES. Pour compenser cette participation de l'Etat à l'exonération de CRDS, une diminution de la subvention budgétaire de l'Etat au BAPSA a été décidée, diminution elle-même compensée par une augmentation du prélèvement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

Dès lors il est apparu justifié de rendre son caractère permanent à l'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA. C'est pourquoi, l'article 38 de la loi de finances pour 2001 a modifié l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, qui mentionne désormais les régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles comme destinataires d'une partie du produit de la C3S, et non pas explicitement le BAPSA. En outre, l'article 38 précité a également modifié l'article L. 651-2-1 du même code de telle sorte que le produit affecté au régime vieillesse des exploitants agricoles, de fait au BAPSA, soit calculé après le versement de leur dû aux régimes maladie et vieillesse des non-salariés non agricoles, mais avant le versement du solde au FSV.

Cependant, six mois plus tard, l'article 7 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel supprimait dans l'article L. 651-2-1 précité la référence explicite au versement du produit affecté au régime vieillesse des professions agricoles, et donc, de fait, celui du produit attribué au BAPSA.

Enfin, la loi de finances pour 2002 fixe le montant de C3S affecté au BAPSA à 520 millions d'euros, montant destiné à financer le déficit du régime vieillesse des exploitants agricoles et notamment la dernière étape du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles.

Désormais, le caractère pérenne de l'affectation d'un montant de C3S au BAPSA est acquis puisque l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale définit clairement les bénéficiaires de la C3S. Il s'agit :

- du régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non-agricoles ;

- des régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles ;

- du Fonds de solidarité vieillesse et du Fonds de réserve pour les retraites.

Pour autant, l'article L. 651-2-1 du même code, qui définit la clé de répartition du prélèvement sur la C3S entre les différents bénéficiaires ne fait plus référence, depuis la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, aux régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles et donc au BAPSA.

Dès lors, les exploitants agricoles peuvent demeurer bénéficiaires de la C3S, mais il n'existe plus de texte précisant suivant quelles modalités est arrêté le montant de ce prélèvement à leur profit.

S'agissant d'une recette du BAPSA, ce montant de C3S ne saurait qu'être déterminé par une disposition de la loi de finances.

B. POUR 2004, UN MONTANT DE C3S DE 775 MILLIONS D'EUROS AFFECTÉ AU BAPSA

D'après les dispositions du présent article, en 2004, le montant de C3S affecté au BAPSA devrait s'élever à 775 millions d'euros, soit une augmentation de 19,23 % par rapport au prélèvement sur la C3S effectué en 2003 (650 millions d'euros).

Le I du présent article propose que ce montant soit affecté au régime d'assurance vieillesse des professions agricoles. Traditionnellement, en effet, le recours au prélèvement sur la C3S affecté au BAPSA devait permettre de financer la mise en oeuvre du plan quinquennal (1997-2002) de revalorisation des petites retraites agricoles.

En outre, en matière de retraite agricole, il faut noter, depuis le 1er avril 2003, l'entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 2002-308 du 4 mars 2002 tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles. Ce nouveau régime n'est cependant pas intégré au BAPSA, la seule conséquence de sa création pour celui-ci étant l'inscription dans ses dépenses, au chapitre 46-96 « Prestations vieillesse versée aux non-salariés du régime agricole », d'une subvention de 142 millions d'euros en 2004 au titre de la participation de l'Etat au financement du régime complémentaire obligatoire, en application de l'article L. 732-58 du code rural, contre 28 millions d'euros en 2003.

Le recours croissant au produit de la C3S a, de fait, constitué une solution pour couvrir une partie du besoin de financement global du BAPSA, au même titre que la traditionnelle subvention d'équilibre du budget général, qui est cependant réduite à zéro dans le présent projet de loi de finances.

Évolution respective du montant de C3S affecté au BAPSA et de la subvention d'équilibre budgétaire entre 1997 et 2004

(en millions d'euros)


 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

C3S affectée au BAPSA

0

0

150

205,81

278,98

(LFI)

514,06

(LFR)

520

650

775

Part du produit de C3S affectée au BAPSA rapportée au produit total de C3S (en %)

0

0

6,15 %

9,12 %

11,1 %

20,45 %

22,34 %

36,3 %

25,8 %

Subvention d'équilibre du budget général

1.109,7

1.190

1.204,8

539,1

823,7

270,2

(LFI)

560,2

(LFR)

522,7

0

II. LA PROFONDE MODIFICATION DE LA STRUCTURE DES TAXES AFFECTÉES AU BAPSA EN 2004

A. LA MONTÉE EN PUISSANCE DES DROITS SUR LES TABACS AFFECTÉS AU RÉGIME DE PROTECTION SOCIALE DES NON-SALARIÉS AGRICOLES


Le I du présent article modifie le taux de la taxe sur les tabacs fabriqués définie à l'article 1609 unvicies du code général des impôts.

Cet article dispose, dans sa rédaction actuelle, qu'il est institué, au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, une taxe de 0,74 % sur les tabacs fabriqués. Cette taxe est perçue en addition à la taxe sur la valeur ajoutée sur les produits fabriqués à l'intérieur et sur les produits importés, qui font l'objet d'une acquisition intracommunautaire. Elle est assise et perçue sous les mêmes règles, les mêmes garanties et les mêmes sanctions que cette dernière.

Principales caractéristiques de la taxe sur les tabacs fabriqués défini à l'article 1609 unvicies du code général des impôts

L'article 85 de la loi de finances pour 1964, codifié à l'actuel article 1609 unvicies du code général des impôts, a substitué, à compter du 1er janvier 1964, à la taxe sur les tabacs en feuilles perçue au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles en application de l'ordonnance du 26 mai 1945, une taxe de 2 % sur les tabacs fabriqués, assise et perçue dans les mêmes conditions que la TVA. Le produit de cette taxe est affecté au BAPSA.

Les produits imposables sont tous les tabacs fabriqués, importés ou qui font l'objet d'une acquisition intracommunautaire en France continentale et en Corse : cigarettes, cigares ou cigarillos, tabacs à fumer, à priser, etc.

La base d'imposition de cette taxe est constituée par le prix de vente au détail hors TVA et hors BAPSA.

A compter du 1er février 1970, le taux de la taxe a été fixé à 2,75 % par l'article 9 de la loi de finances pour 1970 (n° 69-1161 du 24 décembre 1969) qui précise que la TVA et les cotisations perçues dans les mêmes conditions que celle-ci s'appliquent à des bases hors taxe. Ce taux a été ramené à 0,80 % par l'article 16 de la loi n° 76-448 du 24 mai 1976. Depuis 1979, la taxe était donc perçue au taux de 0,80 % sur une base comprenant la taxe spéciale elle-même mais non la TVA.

Les taux successifs de la taxe depuis le 1er janvier 1990 ont été les suivants :

- 0,781 % du 1er janvier 1990 au 31 décembre 1990 ;

- 0,762 % du 1er janvier 1991 au 17 janvier 1993 ;

- 0,74 % à compter du 18 janvier 1993.

Afin de calculer le taux de la taxe « BAPSA » à appliquer au prix de vente au détail des produits, on utilise un taux de conversion, qui est actuellement de 83 %. Dès lors le montant de la taxe BAPSA exigible se calcule de la manière suivante :

Taxe BAPSA exigible = prix de vente au détail taux de conversion taux de taxe BAPSA fixé par le Code général des impôts.

La taxe BAPSA exigible s'élève donc actuellement à 0,6142 % du prix de vente au détail.

En revanche, la base de la taxe sur les tabacs fabriqués est demeurée inchangée.

Cette taxe est perçue par la douane à l'importation et par la direction générale des impôts dans tous les autres cas.

Le II du présent article propose d'augmenter le taux de cette taxe de 0,74 % à 3,17 %, soit une augmentation de 2,43 points. Dès lors, d'après les évaluations de recettes figurant dans le projet de budget annexe des prestations sociales pour 2004, le produit de cette taxe passerait de 82,32 millions d'euros en 2003 à 382,55 millions d'euros en 2004, soit une augmentation de plus de 300 millions d'euros (+ 364,72 %).

Du traditionnel statut de « micro-taxe » affectée au BAPSA, la taxe sur les tabacs fabriqués passerait au statut de ressource fiscale importante du BAPSA, au même titre que la C3S et que le nouveau prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs, institué par l'article 24 du présent projet de loi de finances.

En effet, d'après les dispositions de cet article, sur les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2004 au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts, une fraction de 50,16 % est affectée au BAPSA. L'évaluation des recettes figurant dans le projet de BAPSA pour 2004 fait ainsi état d'une affectation de 4.815 millions d'euros au titre du nouveau prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs.

Au total, les recettes issues des droits sur les tabacs (taxe sur les tabacs fabriqués et prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs fabriqués) représenteront donc pour le BAPSA en 2004 près de 5,2 milliards d'euros, soit près de 35 % du total des recettes du budget annexe.

B. LA SUPPRESSION DE DEUX RECETTES FISCALES TRADITIONNELLEMENT AFFECTÉES AU BAPSA

Le III du présent article vise à abroger les articles 1609 septdecies et 1615 bis du code général des impôts.

1. La suppression de l'affectation d'une part du produit de la TVA au BAPSA

L'article 1609 septdecies du code général des impôts dispose qu'il est institué au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles une cotisation de 0,70 % incluse dans les taux de la taxe sur la valeur ajoutée fixés aux articles 278 à 281 nonies et 297 du même code.

Le III du présent article visant à abroger l'article 1609 septdecies du code général des impôts, désormais le budget annexe des prestations sociales agricoles, et plus généralement le régime de protection sociale des non-salariés agricoles, ne sera plus bénéficiaire d'une part du produit de la TVA.

En 2003, le montant de cette recette affectée au BAPSA avait été fixé par la loi de finances initiale pour 2003 à 4,463 milliards d'euros, hors restitutions, soit un montant représentant 95 % du produit de l'ensemble des taxes affectées au BAPSA et 35 % de l'ensemble des recettes affectées au BAPSA.

La part de TVA jusqu'ici affectée au BAPSA sera, à l'avenir, intégralement réaffectée au budget général.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, visant à abroger le 10° de l'article 1697 du code général des impôts qui aligne les modalités de recouvrement de la cotisation au profit du BAPSA incluse dans la TVA sur celles relatives à cette taxe. Devenu sans objet en raison de l'abrogation de l'article 1609 septdecies du code général des impôts par le présent article, ces dispositions ont vocation à être abrogées.

Evolution des recettes de TVA, nettes de restitutions, affectées au BAPSA depuis 2000 en loi de finances initiale

(en millions d'euros)


2000

2001

2002

2003

2004

4.004,5

4.205,3

4.454

4.463

0

2. La suppression du prélèvement sur le droit de consommation sur les alcools affecté au BAPSA

L'article 1615 bis du code général des impôts dispose qu'il est effectué au profit du BAPSA un prélèvement de 16 euros par hectolitre d'alcool sur le produit du droit de consommation sur les alcools perçu dans les départements métropolitains.

L'abrogation de cet article par le III du présent article a pour conséquence la suppression de l'affectation de ce prélèvement au BAPSA dès 2004.

En 2003, la recette affectée au BAPSA au titre de ce prélèvement s'était établie à 18,9 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SUR LA FIXATION DU MONTANT DE C3S AFFECTÉ AU BAPSA


Le régime juridique de l'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA s'est amélioré grâce à la modification de l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale qui mentionne désormais explicitement le régime de protection sociale des exploitants agricoles comme affectataire direct de la C3S, ce qui permet de donner un caractère pérenne à cette affectation.

La procédure suivie de fixation du montant de C3S chaque année en loi de finances a permis d'assainir les conditions du prélèvement désormais traditionnel sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

Il convient toutefois de souligner que le prélèvement croissant sur le produit de la C3S au profit du BAPSA a eu pour conséquence de détourner des régimes des commerçants et des artisans ainsi que du FSV et du FRR, une partie des sommes qui leur sont normalement dues au titre de la C3S.

Le solde de C3S après attribution aux régimes des non-salariés non-agricoles est en effet affecté au FSV au cours de l'exercice suivant, une fois déduites les éventuelles affectations de C3S au BAPSA. Cette fraction de C3S versée au BAPSA dans le cadre des lois de finances n'a cessé de progresser ces dernières années.

Le compte emploi-ressources de la C3S entre 2001 et 2004

(en millions d'euros)

 

2001

2002

%

2003

%

2004

%

EMPLOIS

2.513,9

2.328,0

- 7,4 %

1.790,0

- 23,11 %

3.001,5

67,7 %

Affectation de la CSSS

 
 
 
 
 
 
 

CANAM

598,4

703,5

17,6 %

909,4

29,3 %

1.328,0

46,0 %

CANCAVA

476,5

321,5

- 32,5 %

259,8

- 19,2 %

312,0

20,1 %

ORGANIC

818,4

730,6

- 10,7 %

- 81,0

- 998,0 %

532,0

756,8 %

CBREBTP

43,2

40,0

- 7,4 %

39,4

- 1,5 %

42,0

6,6 %

BAPSA

567,4

520,0

- 8,4 %

650,0

25,0 %

775,0

19,2 %

Gestion administrative

9,7

12,4

27,8 %

12,4

-

12,5

0,8 %

Autres charges

0,3

-

-

-

-

-

-

RESSOURCES

3.080,6

3.249,5

5,5 %

3.294,0

1,37 %

3.382,0

2,7 %

Contributions

3.043,6

3.220,7

5,8 %

3.269,0

1,50 %

3.357,0

2,7 %

Produits financiers

37,0

28,8

- 22,2 %

25,0

- 13,19 %

25,0

-

RESULTAT

566,6

921,5

62,6 %

1.504,0

63,21 %

380,5

- 74,7 %

Transfert vers le FSV

551,4

566,6

2,76 %

921,5

62,63 %

1.504,0

63,21 %

Source : commission des comptes de la sécurité sociale

B. SUR LA MODIFICATION DE LA STRUCTURE DES TAXES AFFECTÉES AU BAPSA


1. Le fondement juridique contestable de la suppression de l'affectation de TVA au BAPSA

Le rapport163(*) sur les conditions générales de l'équilibre financier du projet de loi de finances pour 2004 de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, précise que « le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué que « compte tenu de la perspective de réforme du BAPSA conduisant à la création d'un établissement public national à caractère administratif, il n'était pas envisageable d'affecter une recette de l'Etat à un établissement public ». Telle aurait été la raison de la suppression de l'affectation d'une part du produit de la TVA au BAPSA dès 2004, et, par conséquent, au futur Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles à compter du 1er janvier 2005.

Votre rapporteur général s'interroge toutefois sur la validité de cette argumentation juridique. En effet, d'après la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1999 sur la loi de finances pour 2000164(*), « l'affectation de contributions de nature fiscale à un établissement public n'est contraire à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ». En outre, s'agissant d'une recette de l'Etat, cette affectation ne peut être faite que dans une loi de finances, conformément à l'article 36, dès aujourd'hui applicable, de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui dispose que « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».

En droit, une part du produit de la TVA aurait donc pu être affectée au nouveau fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

La TVA constituait pour le BAPSA une recette stable, à évolution régulière. La suppression de l'affectation de cette recette au nouveau fonds de financement pourrait fragiliser le financement du nouvel établissement public.

2. Un recours massif aux droits sur les tabacs qui pourrait se révéler problématique

a) Un rendement aléatoire, à terme dégressif ?

A compter de 2004, les sources de financement du budget annexe des prestations sociales agricoles et du futur Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, appelé à se substituer définitivement au BAPSA au 1er janvier 2005, connaissent une profonde évolution. La principale caractéristique de cette évolution consiste dans l'affectation massive au régime de protection sociale des non-salariés agricoles de recettes issues des droits sur les tabacs.

A ce titre, il convient de distinguer deux recettes différentes :

- la taxe sur les tabacs fabriqués, définie à l'article 1609 unvicies du code général des impôts et dont le relèvement du taux de 0,74 % à 3,17 % fait l'objet du présent article ;

- le prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts et dont l'affectation au BAPSA et au futur Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles fait l'objet des dispositions de l'article 24 du présent projet de loi de finances selon lesquelles sur les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2004, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts, une fraction égale à 50,16 % est affectée au BAPSA et une fraction égale à 0,31 % est affectée au Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

D'après l'évaluation des recettes du budget annexe des prestations sociales agricoles contenue dans le présent projet de loi de finances, la taxe sur les tabacs fabriqués visée à l'article 1609 unvicies du code général des impôts devrait rapporter, en 2004, 382 millions d'euros, contre 82,32 millions d'euros en 2003, tandis que le nouveau prélèvement institué sur le droit de consommation sur les tabacs au profit du BAPSA devrait rapporter, en 2004, 4.815 millions d'euros, soit un total de près de 5,2 milliards d'euros affectés au BAPSA au titre des taxes diverses sur les tabacs.

Toutefois, le rendement de ces deux taxes pourrait à terme se révéler aléatoire, voire dégressif, pour plusieurs raisons, parmi lesquelles notamment la baisse de la consommation de tabac, objectif de santé publique explicitement associé à la hausse de la fiscalité sur les tabacs, et le développement d'un marché parallèle des cigarettes (détournement des sources d'approvisionnement légales au profit de la contrebande ou achat légal de cigarettes dans les pays européens frontaliers de la France).

(1) Un rendement des droits de consommation sur les tabacs revu à la baisse en 2003

La commission des comptes de la sécurité sociale annonçait, dans son rapport de septembre 2003, que la prévision des droits de consommation sur les tabacs était revue à la baisse en 2003. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 avait en effet prévu une hausse de la fiscalité sur les tabacs qui devait se traduire par une forte augmentation des prix de vente des cigarettes et une majoration des droits de consommation sur les tabacs. La prévision de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 s'agissant du produit de la recette tabac s'élevait ainsi à 9.600 millions d'euros contre 8.751 millions d'euros en 2002. Cette prévision pour 2003 a été revue à la baisse de 800 millions d'euros et devrait atteindre 8.845 millions d'euros seulement.

D'après la commission des comptes de la sécurité sociale, cette révision à la baisse s'explique par :

- une hausse du prix des cigarettes inférieure à ce qui était prévu, ce qui a réduit le supplément de recette attendue. La prévision pour 2003 reposait en effet sur une hausse du prix des cigarettes de l'ordre de 17 %, elle ne serait que de 11 % en réalité ;

- un volume de cigarettes consommées plus faible que prévu en 2003 : traditionnellement, on considère qu'une hausse du prix du tabac de x % entraîne une baisse médiane de la consommation de tabac de 0,3x % au bout d'un an165(*), soit une élasticité prix de la consommation de tabac de - 0,3. Or, on constate sur les mois connus de l'année 2003 une élasticité plus forte : celle-ci devrait avoisiner - 0,8 pour l'année 2003. Cette baisse de volume aurait pu être plus importante si la revalorisation des prix avait été aussi forte qu'attendue, soit + 17 %.

Afin de renchérir à nouveau le prix des cigarettes et conformément aux orientations du plan de lutte contre le cancer, une nouvelle hausse de la fiscalité du tabac a été décidée en juillet 2003 dans le cadre du vote de la loi visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes166(*) dont une disposition prévoit le relèvement du taux normal du droit de consommation sur les tabac de 58,99 % à 62 % et l'augmentation du minimum de perception de 106 à 108 euros.

Ces mesures ont été appliquées dans le courant du mois d'octobre 2003. D'après le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, elles devraient avoir très peu d'incidence sur la recette de l'année 2003, les premiers effets n'apparaissant que sur la recette du mois de décembre 2003 correspondant aux ventes d'octobre 2003 (la recette est rattachée à l'exercice lors de sa mise en recouvrement qui intervient avec deux mois de retard sur les ventes aux consommateurs).

Evolution du prix du paquet de cigarettes et de la fiscalité du tabac depuis janvier 2002

Année

Prix de vente du paquet standard de cigarettes en euros

Augmentation moyenne du prix de vente en %

Montant des taxes perçues par paquet, en euros

Augmentation des taxes perçues en %

Taux fiscal par paquet sur le prix de vente

Janvier 2002

3,60

7 %

2,74

7 %

76 %

Janvier 2003

3,90

8,3 %

2,96

8 %

76 %

Octobre 2003

4,60

18 %

3,63

22,6 %

79 %

Prévision possible janvier 2004*

5,50 à 5,65

19,6 à 22,8 %

4,46

23 %

81 %

* en considérant que la hausse du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués sera entièrement répercutée par les fabricants sur le prix de vente au détail

Les hausses successives de la fiscalité du tabac concentrées sur un laps de temps aussi court pourraient donc avoir pour conséquence un rendement dégressif de cet impôt et compromettre, à terme, l'équilibre financier du régime de protection sociale des non-salariés agricoles.

Il convient toutefois de souligner que le rendement attendu pour 2004 du droit de consommation sur les tabacs, fixé à 9,6 milliards d'euros, soit une augmentation de 800 millions d'euros par rapport au produit de ce droit en 2003, a été calculé sur la base d'une hypothèse d'élasticité prix de la consommation de tabac de - 0,7. Comparée à l'élasticité de - 0,8 pour l'année 2003 figurant dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, l'hypothèse d'élasticité pour 2004 semble somme toute prudente, dans la mesure notamment où l'effet de détournement du trafic vers le marché transfrontalier n'a pas vocation à être linéaire entre 2003 et 2004 : la captation de cette clientèle « transfrontalière » est a priori acquise pour 2004 mais le volume de cette clientèle ne devrait pas s'amplifier entre 2003 et 2004 et ainsi ne pas accentuer encore la baisse de la consommation liée à ce détournement de trafic.

On peut en conclure que les prévisions de rendement pour 2004 du droit de consommation sur les tabacs sont plus réalistes qu'elles ne l'avaient été pour 2003.

Caractéristiques du droit de consommation sur les tabacs et évolution récente de son taux

Le droit de consommation est une accise frappant les tabacs manufacturés.

Le taux du droit de consommation sur les cigarettes comporte une part spécifique par unité de produit et une part proportionnelle au prix de vente au détail. Il ne peut être inférieur à un minimum de perception fixé pour 1000 unités.

Afin de déterminer le montant de la part spécifique et le taux de la part proportionnelle, on prend comme référence les cigarettes de la classe de prix la plus demandée, soit à l'heure actuelle la Marlboro, vendue à 4,60 euros.

Le montant du droit de consommation qui est applicable aux cigarettes vendues à 4,60 euros est déterminé globalement en appliquant le seul taux normal du droit, actuellement de 62 %, à leur prix de vente au détail.

Pour les cigarettes qui ne sont pas vendues à 4,60 euros le paquet de 20 cigarettes, le droit de consommation se compose d'une part spécifique égale à 5 % de la charge fiscale totale afférente aux cigarettes de la classe de prix la plus demandée, soit actuellement 0,18 euros pour 20 cigarettes, et d'une part proportionnelle égale à 58,05 %. Le taux réel de taxation d'un paquet vendu à 4,10 euros est ainsi de 62,43 %.

Par ailleurs, le montant total du droit de consommation (part proportionnelle + part spécifique) ne peut être inférieur à un minimum de perception actuellement fixé à 108 euros pour 1.000 unités.

Le droit de consommation applicable aux autres produits (cigares, tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, autres tabacs à fumer, tabacs à priser, tabacs à mâcher) est uniquement proportionnel au prix de vente au détail. Des minima de perception fixés par 1.000 unités ou 1.000 grammes sont également applicables aux cigares, aux tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et aux autres tabacs à fumer.

La loi n° 2003-75 du 31 juillet 2003 visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes a porté le taux normal de perception pour les cigarettes de 58,99 % à 62 % et le minimum de perception de 106 euros à 108 euros. Les taux et les minima de perception concernant les autres produits n'ont en revanche pas été relevés.

L'article 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 complète la loi précitée du 31 juillet 2003 :

- il modifie les taux normaux comme suit :


Groupes de produits

Taux normal actuel en %

Taux normal proposé en %

Cigarettes

62

62

Cigares

20

25

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes

51,69

56

Autres tabacs à fumer

47,43

49,85

Tabacs à priser

40,89

43

Tabacs à mâcher

28,16

29,6

- il porte le minimum de perception pour les cigarettes de 108 euros à 128 euros ;

- il porte les minima de perception de 56 euros à 68 euros pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, de 45 euros à 60 euros pour les autres tabacs à fumer et de 55 euros à 89 euros pour les cigares.

(2) Un rendement issu de l'augmentation du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués soumis à aléas

Le présent article prévoit une augmentation du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués.

Dans un premier temps, la question de la nécessité de recourir au relèvement du taux de cette taxe se pose.

En effet, dans la mesure où le BAPSA est bénéficiaire en 2004 d'un prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs à hauteur de 4.815 millions d'euros, pourquoi n'avoir pas décidé d'affecter un prélèvement total de 5.115 millions d'euros sur le droit de consommation sur les tabacs, ce qui aurait permis d'éviter le relèvement du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués affectée au BAPSA, relèvement dont le produit attendu s'élève en effet à quelques 300 millions d'euros en 2004 ?

Plusieurs raisons peuvent être évoquées à ce sujet. Tout d'abord, le gouvernement a fait le choix d'une affectation de l'intégralité du surplus de recettes attendues en 2004 issues du droit de consommation sur les tabacs, soit 800 millions d'euros, à l'assurance maladie. En outre, et compte tenu de la clé de répartition du droit de consommation sur les tabacs définie à l'article 24 du présent projet de loi de finances, il apparaît que l'équilibre du budget général pourrait être compromis si l'on décidait d'affecter une fraction plus importante de ce droit au BAPSA, au détriment de la part affectée au budget général. Telles sont, en tout état de cause, les explications fournies à votre rapporteur général par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur les raisons ayant motivé le recours à une augmentation du taux de la taxe « BAPSA » sur les tabacs fabriqués.

Dans un deuxième temps, il convient de s'interroger sur les hypothèses ayant présidé à l'évaluation du rendement attendu du relèvement du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués, affectée au BAPSA, estimée à 300,23 millions d'euros en 2004.

En effet, lors de l'examen de cet article par l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a indiqué que le rendement attendu du relèvement du taux de cette taxe, soit plus de 300 millions d'euros, était indispensable à l'équilibre du BAPSA, en reconnaissant cependant la possibilité d'un rendement dégressif, à terme, de l'impôt. Il a toutefois ajouté : « cela étant, les fabricants ne vont peut-être pas répercuter toute la hausse de la fiscalité sur les prix. (...) nous avons déjà fait un effort pour les buralistes, et nous resterons très attentifs à la situation de ces auxiliaires de l'Etat qui jouent un rôle de proximité très important ».

Le relèvement du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués n'implique pas en effet, de façon mécanique, une augmentation des prix du tabac à la consommation, les fabricants pouvant décider de « rogner » un peu sur leurs marges pour ne pas faire exploser le prix de vente des cigarettes167(*). Toutefois, si tel était le cas, il faudrait sans doute s'attendre à une moindre recette totale issue de l'ensemble des droits sur les tabacs.

Dans l'hypothèse d'une faible répercussion voire d'une absence de répercussion sur le prix de vente au détail du relèvement de la taxe « BAPSA », deux facteurs jouent en sens inverse :

- d'une part, l'absence d'augmentation du prix du paquet de cigarettes, par le biais d'une intégration du relèvement du taux de la taxe dans les marges des fabricants, permettra de stabiliser le niveau de la consommation ;

- d'autre part, la base d'imposition du taux de la taxe « BAPSA » étant constituée par le prix de vente au détail, l'absence d'augmentation du prix du paquet devrait réduire à due concurrence le rendement attendu de l'augmentation de ce taux, et mécaniquement celui attendu du droit de consommation sur les tabacs.

Dans l'hypothèse inverse d'une répercussion totale du relèvement du taux de cette taxe sur le prix de vente au détail, les deux mêmes facteurs continuent de jouer en sens inverse : l'augmentation du prix de vente peut avoir une influence négative sur le niveau de la consommation et ainsi fragiliser le niveau des recettes issues des droits sur les tabacs, tandis que l'élargissement de la base taxable devrait permettre un rendement plus important de ces droits. Il est toutefois impossible de déterminer à l'avance lequel de ces facteurs aura le plus d'influence in fine sur le rendement de ces droits.

Il convient toutefois de souligner que, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et conformément aux déclarations du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale, aucune hausse du prix de vente au détail n'est en fait anticipée par le gouvernement suite à l'augmentation du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués affectée au BAPSA au 1er janvier 2004. Si bien que, in fine, l'impact de cette hausse sur le rendement de la taxe en 2004 demeure incertain.

Votre rapporteur général est conscient du besoin impérieux de trouver des sources de financement au budget annexe des prestations sociales agricoles. Toutefois, il estime que le recours massif aux droits sur les tabacs, dans leur ensemble, pourrait fragiliser les sources de financement du régime de protection sociale des agriculteurs.

b) La question de la conformité de la taxe sur les tabacs fabriqués à la législation communautaire

Comme indiqué précédemment, la taxe sur les tabacs fabriqués institué par l'article 1609 unvicies du code général des impôts au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, est perçue en addition à la taxe sur la valeur ajoutée sur les produits fabriqués à l'intérieur et sur les produits importés, qui font l'objet d'une acquisition intracommunautaire. Les produits imposables sont donc tous les tabacs fabriqués, importés ou qui font l'objet d'une acquisition intracommunautaire en France continentale et en Corse.

Cette taxe, dont le rendement était minime jusqu'en 2003 (82,32 millions d'euros attendus en 2003), devrait voir son rendement augmenter de plus de 300 millions d'euros en 2004.

La question de la conformité de cette taxe au droit communautaire se pose.

En effet, l'article 3 de la directive 92/12/CEE du Conseil, du 25 février 1992, relative au régime général, à la détention, à la circulation et au contrôle des produits soumis à accise, applicable aux huiles minérales, à l'alcool et aux boissons alcooliques ainsi qu'aux tabacs manufacturés, dispose que les produits précités « peuvent faire l'objet d'autres impositions indirectes poursuivant des finalités spécifiques, à condition que ces impositions respectent les règles de taxation applicables pour les besoins des accises ou de la taxe sur la valeur ajoutée pour la détermination de la base d'imposition, le calcul, l'exigibilité et le contrôle de l'impôt ».

Il importe dès lors de savoir si la taxe sur les tabacs fabriqués affectée au BAPSA poursuit bien une finalité spécifique.

La jurisprudence communautaire permet d'éclairer cette question.

En effet, selon les conclusions de l'avocat général dans l'affaire « Evangelisher Krankenhausverein Wien »168(*), « peuvent être qualifiées d'impôts indirects ayant des finalités spécifiques toutes les taxes qui poursuivent des objectifs différents de celui de répondre aux exigences générales des dépenses publiques et qui ne sont pas contraires aux objectifs communautaires. Selon ce critère, relèvent, par exemple, de cette catégorie les taxes ayant pour but de protéger l'environnement et la santé publique, de même que celles destinées à promouvoir le tourisme, le sport, la culture et les spectacles ».

On peut dès lors s'interroger sur la pertinence de la notion de finalité spécifique au regard de la taxe « BAPSA ». L'affectation de cette taxe à un budget annexe, fût-il des prestations sociales agricoles, donne de facto à celle-ci une finalité budgétaire, répondant par là-même à des exigences de dépenses publiques.

En revanche, on pourrait faire valoir que cette taxe poursuit bien une finalité spécifique de protection de la santé publique, si cette hausse se répercutait dans les prix et entraînait ainsi une diminution de la consommation du tabac.

Toutefois, il faut souligner que les hypothèses de rendement de la taxe « BAPSA » pour 2004 retenues par le gouvernement reposent notamment sur l'absence de prise en compte d'une hausse du prix de vente au détail suite au relèvement du taux de cette taxe.

Dès lors, on pourrait arguer du fait qu'aucune finalité de santé publique n'est sous-jacente à l'augmentation du taux de cette taxe et à son affectation au BAPSA, puisque le gouvernement n'en attend vraisemblablement aucun impact sur le niveau de la consommation de tabac.

En outre, il semble que l'objectif principal de cette taxe soit de nature budgétaire, au regard des arguments développés tant par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, que par le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, qui déclarait lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale, le lundi 20 octobre 2003, que ne pas voter la hausse de cette taxe « serait mettre le budget en difficulté ».

La conformité de la taxe « BAPSA » au regard du droit communautaire peut être ainsi être contestée, sans qu'il soit possible aujourd'hui de présager de la décision de la Cour de justice des communautés européennes à cet égard.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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