II. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Le budget du ministère des affaires étrangères, selon les termes de M. Dominique de Villepin, est placé sous le signe d'une participation au nécessaire effort de réduction de la dépense publique et du respect des grandes priorités du Président de la République et du gouvernement. Il traduit à ce titre la poursuite de l'effort de hausse de l'APD, en vue de parvenir à 0,5 % du PIB en 2007.
A. UNE LISIBILITÉ PERFECTIBLE CONSÉCUTIVE À LA FUSION DES MINISTÈRES DES AFFAIRES ETRANGERES ET DE LA COOPERATION
1. La part globale des crédits du ministère des affaires étrangères affectée à la coopération
La « fusion » de l'ex-ministère de la coopération au sein de celui des affaires étrangères, si elle a pu aboutir à mettre en place des synergies organisationnelles, n'a pas contribué à accroître la lisibilité des crédits d'APD. Le regroupement de lignes spécifiques des chapitres de fonctionnement (en 2000) et d'intervention (en 2002) au sein de deux chapitres intitulés respectivement « services et établissements culturels et de coopération » et « coopération internationale et au développement » a en effet induit une nomenclature budgétaire ne permettant plus d'identifier clairement les crédits qui, au sein du budget des affaires étrangères, sont spécifiquement affectés à la coopération avec les Etats en développement. Il est donc devenu nécessaire de comparer le montant des crédits inscrits sur le « bleu » des affaires étrangères avec celui que retient, par chapitre concerné, le « jaune » récapitulant les crédits affectés à la coopération. Il apparaît dès lors que la quote-part des crédits relatifs à la coopération varie, selon les chapitres, de 0,4 % à 100 % du total.
Au total, 48,2 % des crédits du budget des affaires étrangères seraient affectés à la coopération en 2004, soit une progression de plus de deux points par rapport au à la loi de finances initiale pour 2003 (45,9 %). La répartition par titre fait apparaître que 20 % des dépenses de personnel et de fonctionnement, près de la moitié des dépenses d'intervention et la quasi-totalité (97,1 %) des subventions d'investissement sont consacrées à la coopération.
|
Part des crédits du MAE affectés à la coopération dans le PLF 2004 (en millions d'euros) |
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|
|
Total budget |
Crédits de coopération |
% du total |
Rappel PLF 2003 |
||
|
Titre III |
1.504,6 |
300,9 |
20 % |
20,1 % |
||
|
Titre IV |
1.807,3 |
848,7 |
47 % |
45,8 % |
||
|
Titre V dont AP |
45 |
16,1 |
35,8 % |
30,5 % |
||
|
CP |
42 |
16,1 |
38,3 % |
38,4 % |
||
|
Titre VI dont AP |
344,4 |
344,4 |
100 % |
100 % |
||
|
CP* |
867,4 |
867 |
100 % |
100 % |
||
|
Total (DO+CP) |
4.221,3 |
2.032,7 |
48,15 % |
45,96 % |
||
|
* dont la contribution au FED |
||||||
|
Source : commission des finances du Sénat |
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2. Ventilation par chapitre et évolution de la nomenclature
|
Répartition des
crédits inscrits au budget des affaires étrangères
(en millions d'euros) |
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|
Crédits décomptés dans le « jaune » Etat récapitulatif des crédits de coopération annexé au PLF 2004 |
Clef de répartition des crédits MAE affectés à la coopération |
||||||||||
|
|
AP |
DO + CP |
AP |
DO + CP |
AP |
DO + CP |
|||||||
|
I - ACTIONS BILATERALES |
403,5 |
2.740,9 |
360,5 |
1.288,4 |
89,3 % |
47 % |
|||||||
|
I - 1 - Coût des services centraux |
4,2 |
224,6 |
0,3 |
30,6 |
7,1 % |
13,6 % |
|||||||
|
31-12-11. Administrations centrales - Indemnités et allocations diverses |
37,2 |
3,3 |
8,9 % |
||||||||||
|
31-90-01/11. Rémunérations principales |
88,3 |
12,3 |
13,9 % |
||||||||||
|
31-98-11. Autres rémunérations |
3,5 |
0,4 |
11,4 % |
||||||||||
|
33-90-11. Cotisations sociales |
17,8 |
3,1 |
17,4 % |
||||||||||
|
33-91-11. Prestations sociales |
4,6 |
1,4 |
30,4 % |
||||||||||
|
37-90-11/87/88. Moyens généraux des services |
69 |
9,9 |
14,3 % |
||||||||||
|
57-10-11. Equipement administratif |
4,2 |
4,2 |
0,3 |
0,3 |
7,1 % |
7,1 % |
|||||||
|
I - 2 - Coût des services déconcentrés à l'étranger |
26,1 |
654,5 |
5,9 |
96,5 |
22,6% |
14,7 % |
|||||||
|
31-12-21/31. Indemnités et allocations diverses |
|
5,7 |
5,2 |
91,2 % |
|||||||||
|
31-90-21. Rémunérations des personnels |
|
334,4 |
65,3 |
19,5 % |
|||||||||
|
33-90-21. Cotisations sociales |
|
8 |
3,5 |
43,7 % |
|||||||||
|
33-91-21. Prestations sociales |
|
1,7 |
0,3 |
17,6 % |
|||||||||
|
37-30. Dotations globalisées : expérimentation du budget par pays (+ établissements à l'étranger) |
|
64,8 |
|
3,7 |
|
5,7 % |
|||||||
|
37-90-21/23/41/43. Moyens généraux des services |
|
215,4 |
12,7 |
5,9 % |
|||||||||
|
57-10-21. Equipement administratif |
26,1 |
24,5 |
5,9 |
5,9 |
22,6 % |
24,1 % |
|||||||
|
I - 3 - Coût des établissements à l'étranger |
28,8 |
552 |
9,9 |
185,8 |
34,4 % |
33,6 % |
|||||||
|
31-90-31. Rémunérations des personnels |
|
117,5 |
33,1 |
28,2 % |
|||||||||
|
36-30. Subventions aux établissements publics |
|
370,2 |
105,3 |
28,4 % |
|||||||||
|
37-30. Dotations globalisées : expérimentation du budget par pays (intégré dans le I - 2) |
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
37-95. Etablissements culturels, de coopération et de recherche |
|
51 |
37,5 |
73,5 % |
|||||||||
|
57-10-25/31/32/61. Equipement administratif |
28,8 |
13,3 |
9,9 |
9,9 |
34,4 % |
74,4 % |
|||||||
|
I - 4 - Dépenses d'intervention |
344,4 |
1.310,5 |
344,4 |
975,5 |
100 % |
74,4 % |
|||||||
|
41-43. Concours financiers |
|
159 |
|
159 |
|
100 % |
|||||||
|
42-13. Appui à des initiatives privées et décentralisées |
33,5 |
33,2 |
99,1 % |
||||||||||
|
42-14. Subventions à des opérateurs de l'action audiovisuelle |
165 |
20,15 |
12,2 % |
||||||||||
|
42-15. Coopération internationale et au développement |
514,6 |
362,6 |
70,5 % |
||||||||||
|
42-26. Transport et dépenses d'aide alimentaire |
16,8 |
16,8 |
100 % |
||||||||||
|
42-29. Coopération militaire et de défense |
93,5 |
65 |
69,5 % |
||||||||||
|
42-37. Autres interventions de politique internationale |
|
25,7 |
|
16,8 |
|
65,4 % |
|||||||
|
68-80. Subventions d'aide extérieure |
4,4 |
4,4 |
4,4 |
4 |
100 % |
90,9 % |
|||||||
|
68-91. FSP |
171 |
140 |
171 |
140 |
100 % |
100 % |
|||||||
|
68-93. Dons AFD |
169 |
158 |
169 |
158 |
100 % |
100 % |
|||||||
|
II - ACTIONS MULTILATERALES |
0 |
1.902 |
0 |
744,3 |
0 |
39,1 % |
|||||||
|
II - 1 - Coût des délégations auprès d'organisations intergouvernementales (articles relatifs aux services à l'étranger) |
0 |
562,4 |
0 |
4,1 |
0 |
0,7 % |
|||||||
|
31-12-21. Indemnités et allocations diverses |
4,6 |
0,2 |
4,3 % |
||||||||||
|
31-90-21. Rémunérations des personnels |
334,4 |
2,75 |
0,8 % |
||||||||||
|
33-90-21. Cotisations sociales |
8 |
|
0,2 |
2,5 % |
|||||||||
|
37-90-21/23/41/43. Moyens des services |
215,4 |
|
0,9 |
0,4 % |
|||||||||
|
II - 2 - Contributions de la France aux organisations intergouvernementales |
0 |
1.339,6 |
0 |
740,2 |
0 |
55,2 % |
|||||||
|
42-31. Contributions obligatoires |
678,8 |
79,8 |
11,8 % |
||||||||||
|
42-32. Contributions volontaires |
49,1 |
49,8 |
101,4 % |
||||||||||
|
42-32. Fonds multilatéral unique (francophonie) |
|
46,7 |
|
45,6 |
|
97,6 % |
|||||||
|
68-02. Participation de la France au FED |
0 |
565 |
|
565 |
|
100 % |
|||||||
|
N.B : les actions multilatérales n'étant pas identifiées comme telles dans le « bleu » budgétaire, les crédits mentionnés font référence au total de chaque chapitre, ce qui réduit la portée explicative des pourcentages de la partie II - 1. |
|||||||||||||
|
Source : commission des finances du Sénat, à partir de la comparaison du « jaune » et du « bleu » |
|||||||||||||
Certains chapitres du « bleu » sont ainsi considérés comme affectés à 100 % ou quasi intégralement à la coopération :
- les concours financiers (chap.41-43) ;
- l'appui aux initiatives privées et décentralisées (chap. 42-13) ;
- le transport de l'aide alimentaire (chap. 42-26) ;
- les contributions volontaires aux institutions des Nations-Unies et autres organismes (chap.42-32) ;
- tous les chapitres du titre VI : « Participation de la France au Fonds européen de développement » (chapitre 68-02), « Subventions d'investissement au titre de l'action extérieure et de l'aide au développement » (chapitre 68-80), « Projets financés sur le Fonds de solidarité prioritaire et par l'Agence française de développement » (chapitres 68-91 et 68-93).
Quatre nouveaux articles , entièrement ou partiellement consacrés à la coopération, font également leur apparition :
- le chapitre 37-30 « Dotations globalisées : expérimentations de budget par pays », qui traduit l'expérimentation menée dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF ;
- l'article 41-43-50 « Concours financiers en faveur de l'ajustement structurel et contrats de désendettement-développement », qui naît du regroupement des trois anciens articles 20 (bonification des prêts d'ajustement structurels), 30 (dons en faveurs de l'ajustement structurel) et 40 (contrats de désendettement-développment), ce dernier article ayant été créé à l'occasion du PLF 2003 ;
- l'article 42-31-11 « ONU et institutions spécialisées des Nations-Unies », qui succède à l'ancien article 10 du même nom ;
- l'article 68-91-30 « Fonds de solidarité prioritaire. Aide aux pays sortant de conflits ».
Les articles 37-90-31 (« Services à l'étranger. Crédits délégués, dépenses regroupées des services ») et 37-90-34 (« Services à l'étranger. Crédits délégués pour frais de représentation ») sont quant à eux supprimés dans le « bleu » 2004.
La nomenclature du « jaune » évolue peu : le nouveau chapitre 37-30 précité est intégré dans la rubrique relative aux actions bilatérales, et le chapitre 42-32 est scindé en deux lignes afin d'isoler la participation française au titre du Fonds multilatéral unique pour la francophonie.
Votre rapporteur spécial continue de regretter la faible part des contributions obligatoires retenues au titre de la coopération et de l'aide au développement (11,8 %, après 11,7 % dans le PLF 2003). Il considère en effet que les institutions des Nations Unies comme le Programme des Nations-Unies pour le Développement (PNUD), l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) ou le Comité International de la Croix-Rouge (CICR), constituent des éléments essentiels de la coopération et de l'aide au développement. En revanche, s'agissant des contributions volontaires, retenues pour leur part à quasiment 100 %, il est plus réservé sur la prise en compte des crédits du Fonds multilatéral unique (FMU) au titre de la francophonie , estimant que ceux-ci relèvent davantage de la présence française à l'étranger que de l'aide au développement (même s'il existe des chevauchements inévitables).
Le chapitre « coopération internationale et développement », introduit en 2002 dans la nomenclature budgétaire, n'est retenu qu'à hauteur de 70,5 % , sans que les modalités de cette clef de répartition ne soient explicitées, ce qui illustre les discordances entre l'intitulé du chapitre et l'affectation réelle des crédits, et partant l'ambiguïté de la comptabilisation des crédits d'APD. Ce chapitre symbolise bien la difficulté de l'analyse budgétaire dans le cadre actuel et les apports décisifs que l'on peut escompter de la future nomenclature de la LOLF , dans la mesure où les crédits de coopération seront clairement isolé dans un programme dédié.
Le reste des chapitres bénéficie d'un traitement variable qui complique l'analyse. Ainsi, pour l'administration centrale, 13,9 % pour les rémunérations principales, mais 17,4 % pour les cotisations sociales ; pour les services déconcentrés à l'étranger, 19,5 % des rémunérations principales et 43,7 % pour les cotisations sociales.
3. Une plus grande emprise des crédits consacrés à la coopération au sein du budget des affaires étrangères
La hausse de la part de la coopération dans les crédits budgétaires du ministère des affaires étrangères repose sur le différentiel positif entre la croissance des actions multilatérales intégralement affectées à la coopération et celle des crédits du ministère, en particulier sur la hausse des crédits affectés au FED (en augmentation de 13,9 %, alors que le budget du ministère augmente de 2,5 %) et des contributions volontaires à des fonds multilatéraux (hausse de 11,5 %) ; et également sur la forte augmentation de certaines actions bilatérales, également intégralement prises en compte au titre de la coopération, telles que les concours financiers (+ 28,7 %), les dotations du Fonds de solidarité prioritaire (+ 25 %) et de l'Agence française de développement (+ 13,5 %).
|
Evolution des crédits
« coopération et aide au
développement »
(en %) |
|||||
|
Pourcentage des crédits du MAE affectés à la coopération (DO+CP) |
|||||
|
LFI 2003 |
PLF 2004 |
||||
|
I - ACTIONS BILATERALES |
45,9 |
47 |
|||
|
I - 1 - Coûts des services centraux |
14,9 |
13,6 |
|||
|
31-12-11. Administrations centrales - Indemnités et allocations diverses |
8,9 |
8,9 |
|||
|
31-90-01/11. Rémunérations principales |
16 |
13,9 |
|||
|
31-98-11. Autres rémunérations |
11,4 |
11,4 |
|||
|
33-90-11. Cotisations sociales |
17,1 |
17,4 |
|||
|
33-91-11. Prestations sociales |
21,5 |
30,4 |
|||
|
37-90-11/87/88. Moyens généraux des services |
15,3 |
14,3 |
|||
|
57-10-11. Equipement administratif |
9,7 |
7,1 |
|||
|
I - 2 - Coût des services déconcentrés et établissements à l'étranger |
15,7 |
14,7 |
|||
|
31-12-21/31. Indemnités et allocations diverses |
36,3 |
91,2 |
|||
|
31-90-21. Rémunérations des personnels |
18,7 |
19,5 |
|||
|
33-90-21. Cotisations sociales |
33,8 |
43,7 |
|||
|
33-91-21. Prestations sociales |
45,6 |
17,6 |
|||
|
37-30. Dotations globalisées : expérimentations du budget-pays |
- |
5,7 |
|||
|
37-90-21/23/41/43. Moyens généraux des services |
6,9 |
5,9 |
|||
|
57-10-21. Equipement administratif |
29,7 |
24,1 |
|||
|
I - 3 - Coût des établissements à l'étranger |
33,5 |
33,6 |
|||
|
31-90-31. Rémunérations des personnels |
29,1 |
28,2 |
|||
|
36-30. Subventions aux établissements publics |
28,4 |
28,4 |
|||
|
37-95. Etablissements culturels, de coopération et de recherche |
73,5 |
73,5 |
|||
|
57-10-25/31/32/61. Equipement administratif |
51,4 |
74,4 |
|||
|
I - 4 - Dépenses d'intervention |
72,5 |
74,4 |
|||
|
41-43. Concours financiers |
100 |
100 |
|||
|
42-13. Appui à des initiatives privées et décentralisées |
98 |
99,1 |
|||
|
42-14. Subventions à des opérateurs de l'action audiovisuelle |
12,2 |
12,2 |
|||
|
42-15. Coopération internationale et au développement |
70 |
70,5 |
|||
|
42-26. Transport aide alimentaire et aide d'urgence |
100 |
100 |
|||
|
42-29. Coopération militaire et de défense |
69,5 |
69,5 |
|||
|
42-37. Autres interventions de politique internationale |
65,2 |
65,4 |
|||
|
68-80. Subventions d'aide extérieure |
91,1 |
90,9 |
|||
|
68-91. Fonds de solidarité prioritaire |
100 |
100 |
|||
|
68-93. Dons AFD |
100 |
100 |
|||
|
|
|
|
|||
|
II - ACTIONS MULTILATERALES |
35,6 |
39,1 |
|||
|
II - 1 - Coût des délégations auprès d'organisations intergouvernementales |
7,4 |
7,3 |
|||
|
31-12-21. Services à l'étranger - Indemnités et allocations diverses |
4,5 |
4,3 |
|||
|
31-90-21. Rémunérations des personnels |
0,8 |
0,8 |
|||
|
33-90-21. Cotisations sociales |
2,1 |
2,5 |
|||
|
37-90-21/23/41/43. Moyens généraux des services |
0,5 |
0,4 |
|||
|
II - 2 - Contributions de la France aux organisations intergouvernementales |
52,5 |
55,2 |
|||
|
42-31. Contributions obligatoires |
11,7 |
11,8 |
|||
|
42-32. Contributions volontaires |
101,5 |
101,4 |
|||
|
42-32. Fonds multilatéral unique (francophonie) |
97 |
97,6 |
|||
|
68-02. Participation de la France au FED |
100 |
100 |
|||
|
Source : commission des finances du Sénat, à partir des « bleus » et « jaunes » annexés aux PLF 2003 et 2004 |
|||||
Au total les crédits du ministère des affaires étrangères consacrés à la coopération et au développement sont en augmentation de 7,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 . Les crédits gérés par la DGCID, qui constitue le principal opérateur du ministère en matière de coopération mais recouvre un périmètre plus vaste, passent de 2,03 milliard d'euros à 2,16 milliards d'euros en 2004, soit une hausse de 6,2 % (23,8 % en 2003). La hausse globale des crédits de coopération est toutefois ramenée à 2,9 % si on exclut le FED et les concours financiers du périmètre , dont ils représentent 35,6 % de la masse budgétaire.
S'agissant des crédits de la DGCID, aucune mesure nouvelle n'a été attribuée pour les programmes d'aide au développement de cette direction. Parmi les priorités pour 2004, il convient de signaler :
- l'appui à la mise en oeuvre du NEPAD ;
- le financement des initiatives retenues au Sommet de Johannesburg, en particulier pour l'eau, l'énergie et la forêt ;
- le maintien de l'aide apportée aux politiques de lutte contre la pauvreté, notamment par la mise en place des contrats de désendettement-développement dans les pays concernés ;
- l'amplification de la lutte contre le Sida ;
- l'amélioration des processus de gouvernance démocratique ;
- la contribution au financement de politiques sectorielles dans le domaine de l'éducation ;
- une meilleure prise en compte des situations de post-conflit.