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II. UNE NOUVELLE ORIENTATION POUR LE FNDAE

A. PREMIER TEMPS : LA REBUDGÉTISATION DU FNDAE

1. Le caractère inadapté des comptes d'affectation spéciale pour financer l'investissement

Comme le souligne chaque année le rapporteur spécial des comptes spéciaux du trésor, un compte d'affectation spéciale, ne peut, en règle générale, constituer un bon support budgétaire pour effectuer des investissements publics dès lors que ces derniers constituent la part majoritaire du compte. La combinaison des procédures d'engagement des autorisations de programme qui doivent concerner l'ensemble de l'opération d'investissement et de la règle relative aux comptes d'affectation spéciale, qui dispose que les dépenses engagées ou ordonnancées ne peuvent excéder les ressources constatées, conduit le gestionnaire du compte à attendre de disposer des recettes nécessaires pour pouvoir engager son opération d'investissement. Ces modalités conduisent mécaniquement à des reports importants pouvant représenter plus d'une année de dépenses.

Le Fonds national de l'eau était pour l'essentiel un compte d'investissement : la contradiction fondamentale entre investissement et compte d'affectation spéciale a donc conduit mécaniquement aux dysfonctionnements importants rappelés plus haut.

La budgétisation du FNSE apparaît dès lors comme une opération souhaitable.

2. La suppression du FNDAE en tant que compte d'affectation spéciale

L'article 21 du projet de loi de finances pour 2004 procède à la clôture de la section A (FNDAE) du compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau ». En conséquence, l'article 58 de la loi de finances pour 2000 qui créait le fonds national de l'eau, composé du FNDAE et du fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) est abrogé.

3. Les modalités de la budgétisation du FNDAE

a) La transformation de la redevance sur les consommations d'eau en une imposition de toute nature affectée au budget de l'Etat

L'article 21 du projet de loi de finances pour 2004 transforme la redevance affectée au compte d'affectation spéciale 902-00 en une taxe sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable. Cette taxe est affectée au budget général de l'Etat à partir de 2004.

La taxe sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes bénéficiant d'une distribution publique, qui était précédemment affectée au FNDAE pour un montant de 77 millions d'euros en 2003, est ainsi transférée au budget général. Son existence est conservée et son circuit de répartition dans lequel interviennent les collectivités locales est maintenu. La définition de son assiette et ses modalités de recouvrement ne sont pas modifiées.

b) L'inscription au budget du ministère de l'agriculture des crédits destinés à financer les actions relevant auparavant du FNDAE

Les crédits destinés à financer les actions relevant auparavant des missions du FNDAE sont budgétisés sur le budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

La budgétisation du FNDAE et le rattachement de ses reports en crédits de paiement au budget du ministère de l'agriculture entraînent la baisse de moitié de l'inscription en crédits de paiement, le temps de consommer les reports.

Les reports de l'exercice 2003 vers l'exercice 2004 devraient être en effet de l'ordre de 150 à 170 millions d'euros, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial.

Cette budgétisation se traduit par :

- l'inscription au titre III des moyens de fonctionnement et des crédits d'information précédemment financés sur le FNDAE, soit 400.000 euros, dont 100.000 euros sur le chapitre 34-97 « Moyens de fonctionnement des services » et 300.000 euros sur le chapitre 37-11 « Dépenses diverses » ;

- l'inscription au titre IV des crédits d'animation rurale précédemment inscrits sur le FNDAE, soit un montant de 800.000 euros inscrits sur le chapitre 44-80 « Amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural » ;

- la modification du libellé du chapitre 61-40 désormais dénommé « Modernisation de l'appareil de production agricole et travaux d'adduction d'eau ». Un article spécifique, l'article 40 « Adduction d'eau et d'assainissement », a été créé afin de porter la dépense d'adduction d'eau et d'assainissement, les dépenses relatives au PMPOA étant désormais centralisées sur l'article 30 « Modernisation des exploitations » de ce chapitre. L'article 30 du chapitre 61-40 est doté, pour 2004, de 68,553 millions d'euros en autorisations de programme, soit un doublement de la dotation en 2003. Ce montant doit toutefois être comparé aux 45,7 millions d'euros d'autorisations de programme consacrés à la participation du FNDAE au financement du PMPOA. L'article 40 du chapitre 61-40 est doté, pour 2004, de 75 millions d'euros en autorisations de programme et 14,6 millions d'euros en crédits de paiement.

4. Une conséquence positive : la responsabilisation des gestionnaires du FNDAE

Les comptes d'affectation spéciale présentent l'avantage pour certains ministères d'échapper à la régulation budgétaire. Ils constituent donc une « cagnotte » à côté des crédits du fascicule ministériel dans laquelle il est possible de puiser pour financer des actions ne pouvant trouver leur place dans le budget général. Il s'ensuit une certaine facilité pour les gestionnaires de crédits. Ceux-ci ne sont pas véritablement responsabilisés pour mieux consommer leurs crédits.

La rebudgétisation des crédits du FNDAE permettra à ces mêmes gestionnaires d'accentuer davantage leurs efforts pour que la dotation qui leur est allouée soit consommée au cours de l'exercice budgétaire. Elle devrait donc permettre de réduire les reports et d'accélérer ainsi les procédures de gestion des dossiers.

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