C. UNE COMPÉTENCE CROISÉE ENTRE SERVICES DÉCONCENTRÉS ET COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PEU OPÉRANTE
1. Le processus d'affectation des aides du FNDAE
Après avis du comité du FNDAE et sur la base du dernier inventaire quinquennal en date, le ministère chargé de l'agriculture répartit entre les départements les dotations destinées à l'eau potable et à l'assainissement, auxquelles s'ajoute, pour certains d'entre eux, une dotation destinée au programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA).
Chaque conseil général assure la programmation de la dotation de son département et fixe le montant des aides sur la base de projets qui lui sont présentés par les communes rurales et leurs groupements. Puis, le préfet attribue, par arrêté, les subventions à ces collectivités.
La procédure comporte donc une double décision : celle du conseil général, puis celle du préfet.
La lourdeur du processus décisionnel en matière de subvention du FNDAE
Les autorisations de programme sont déléguées en début d'année vers la mi-février (généralement 80 % de la dotation) aux préfectures de région qui les subdélèguent aux préfectures des départements selon la programmation établie après avis du comité consultatif du F.N.D.A.E.
Au niveau de chaque département les crédits sont délégués aux différents maîtres d'ouvrage selon les modalités prévues au décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'état pour des projets d'investissement
Après programmation du conseil général - le document de programmation des aides est une des pièces à produire à l'appui des demandes de subvention sur le FNDAE - le maître d'ouvrage présente un dossier de demande de subvention conforme à l'arrêté du 20 mai 2000 relatif aux pièces à produire à l'appui des demandes de subventions d'Etat pour des projets d'investissement.
Le préfet dispose d'un délai de 2 mois pour informer le demandeur si son dossier est complet, sans réponse dans ce délai, le dossier est réputé complet.
La décision attributive de subvention doit intervenir dans un délai de 6 mois à compter de la date de demande. Ce délai est suspendu lorsque l'attribution de la subvention est subordonnée à la consultation d'autorités extérieures à l'état, il s'agit notamment des autres financeurs (Agences de l'eau, collectivités territoriales et ...) arrêté du 27 août 2001 du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et de la secrétaire d'état au budget.
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
Les déplacements effectués par votre rapporteur spécial dans trois départements différents 4 ( * ) ont permis de mettre en évidence les dysfonctionnements permettant d'expliquer la croissance des reports de crédits du FNDAE d'une année sur l'autre ainsi que le faible taux de consommation de ces crédits.
La procédure d'engagement des crédits fait ainsi intervenir divers acteurs, au niveau central comme au niveau local, et occasionne plusieurs sortes de délais, au moment de la répartition des enveloppes départementales entre services déconcentrés des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), de la notification des subventions par les DDAF aux départements, de la programmation des travaux envisagés par les départements en commission permanente qui doit être notifiée au préfet et validée par la DDAF, de l'instruction du dossier d'engagement des crédits, de la signature du projet d'arrêté de subvention et enfin de la notification de l'arrêté de subvention au maître d'ouvrage.
Interrogée sur ce point par votre rapporteur spécial, la Cour des comptes a estimé que le cumul de lourdeurs de procédures faisant intervenir les services centraux et déconcentrés de l'Etat d'une part, les conseils généraux d'autre part, constituait un des facteurs principaux de la sous-consommation des crédits constatée. Elle a, en outre, regretté l'incapacité des nombreux départements à dépenser les crédits mobilisés malgré l'importance des besoins exprimés.
2. Des situations divergentes d'un département à l'autre
En outre, les délais d'engagement des crédits diffèrent fortement d'un département à l'autre en raison des procédures appliquées.
Une enquête menée au troisième trimestre 1999 par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, sur les délais des procédures de 30 départements a indiqué une variabilité allant de 2 mois et demi à 17 mois entre la subdélégation des crédits au département et la notification des aides aux collectivités. Cette même enquête n'a pas été reconduite depuis la parution du décret du 16/12/99.
Dans un même département, selon des collectivités le niveau d'avancement des dossiers de travaux peut être très variable. C'est la collectivité bénéficiaire qui décide du lancement de l'appel d'offres relatif à ses projets d'investissement.
La procédure d'appel d'offres pour un dossier peut être lancée sans attendre la notification des crédits FNDAE, dans ce cas l'ordre de service de démarrage des travaux peut être donné dès réception par la collectivité de l'arrêté de subvention, alors la consommation des crédits de paiement suit au plus près l'engagement des autorisations de programme.
A contrario, la collectivité peut, pour des raisons d'opportunité, décaler dans le temps la procédure d'appel d'offres, sous la condition que le démarrage des travaux soit effectif dans un délai de 2 ans à compter de la notification de l'arrêté de subvention.
Il n'est donc pas possible de donner des fourchettes de délais selon les départements.
Ainsi, dans un département comme la Charente-maritime, les dossiers de financement sont pré-sélectionnés et une liste de programmation des projets susceptibles d'être financés est établie dès le début de l'année si bien qu'à la fin du premier semestre de l'année les dossiers pouvant bénéficier des subventions du FNDAE ont été soigneusement identifiés et les crédits peuvent être engagés dès que l'enveloppe est notifiée au conseil général par la DDAF.
Votre rapporteur spécial a pu constater que la coopération entre le conseil général et la direction départementale de l'agriculture et de la forêt de Charente-maritime était parfaitement opérationnelle et permettait de limiter le délai de subdélégation des crédits. La situation dans ce département est toutefois atypique et se caractérise notamment par la présence d'un syndicat d'eau unique et puissant, regroupant 463 communes sur un total de 472, permettant ainsi une rationalisation dans la présentation des projets susceptibles d'être financés. L'existence de ce syndicat départemental unique permet une bonne préparation en amont des projets éligibles aux subventions et donc une accélération de l'instruction des dossiers présentés par le conseil général.
Dans d'autres départements au contraire, le processus de sélection des projets susceptibles d'être financés est plus long et moins anticipatif, si bien qu'une fois délégués, les crédits en provenance du FNDAE ne peuvent être affectés directement à une programmation précise et établie en amont.
En outre, il convient de souligner que le retard pris dans l'engagement des crédits peut aussi résulter de la nécessaire articulation avec les autres partenaires de financement. En effet, les projets peuvent faire l'objet d'un cofinancement faisant intervenir, outre le conseil général, les agences de l'eau et l'Union européenne dans certains cas. Avant de notifier les enveloppes déléguées aux conseils généraux, les directions départementales de l'agriculture et de la forêt doivent avoir eu connaissance de l'ensemble des arrêtés de délibération des partenaires concernés.
Les principales sources de financement des travaux relevant du FNDAE
Les financements des travaux d'alimentation en eau potable peuvent faire intervenir les sources suivantes :
- les départements (dont la dotation globale d'équipement 2 ème part) ;
- les agences de l'eau, sur un nombre limité d'opérations répondant aux critères d'éligibilité des différentes agences, généralement les travaux liés à la qualité et à la sécurisation des approvisionnements ;
-les régions de manière très limitée ;
- le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) pour les projets situés en zone d'objectif 1 et 2 et dans le cadre de la mesure : services essentiels pour l'économie et la population rurale
Le taux d'aide par le FNDAE est de la responsabilité des départements, cependant la circulaire C2001-3003 du 13/02/01 relative au conventionnement 2001-2005 demande que le taux global d'aide du FNDAE sur l'ensemble des opérations d'alimentation en eau potable et d'assainissement éligibles aux aides du fonds et financées dans l'année, ne dépasse pas 30 %. Par ailleurs, le cumul des aides publiques pour une opération déterminée ne doit pas dépasser 80 % du montant hors taxes.
Pour l'assainissement, les sources de financement des travaux sont les mêmes que pour l'eau potable : les départements, les agences de l'eau, les régions, le FEOGA, avec une participation plus importante des agences de l'eau.
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
Ainsi, au fil des ans et malgré le conventionnement, dans la plupart des départements, les crédits du FNDAE se sont banalisés au sein d'une enveloppe de financements constituée pour l'essentiel de crédits votés par le conseil général, abondés le plus souvent par l'agence de l'eau là où celle-ci a contractualisé avec le département. Le FNDAE ne représente donc plus aujourd'hui qu'une faible part des financements publics destinés à l'adduction d'eau et à l'assainissement des communes rurales, comprise entre 10 % et 20 % de ces financements, descendant à moins de 10 % dans certains départements.
S'agissant de la différence de situation d'un département à l'autre en termes de consommation des crédits du FNDAE, la Cour des comptes a fait valoir qu'elle n'avait obtenu aucune explication à ce phénomène de la part du ministère de l'agriculture. A cet égard, elle a évoqué les aléas de la programmation d'un département à l'autre et a estimé que l'existence d'un interlocuteur unique, dans chaque département, permettant de sélection les projets susceptibles d'être subventionnés par le FNDAE, devait être recherchée. Votre rapporteur spécial partage amplement cette analyse et rappelle que tel est le cas dans le département de la Charente-maritime qui ne connaît pas d'aléa majeur de programmation des projets.
* 4 Charente-maritime, Oise, Ille-et-Vilaine.