B. LA CONSTATATION DE REPORTS CROISSANTS D'UNE ANNÉE SUR L'AUTRE
1. Les difficultés de gestion du FNDAE constatées par la Cour des comptes en 2002
Dans un référé du 10 octobre 2002 relatif au contrôle sur le FNDAE, la Cour des comptes faisait état de graves carences dans la gestion tant des recettes que des dépenses du fonds. Dans ce référé adressé au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi qu'au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, la Cour des comptes relevait ainsi que « les insuffisances constatées et la dérive progressive des missions assignées au fonds conduisent (...) à se poser la question de la justification du compte d'affectation spéciale, à tout le moins de sa cohérence avec d'autres sources de financement ».
S'agissant des carences dans la gestion des recettes, la Cour des comptes soulignait notamment des déficiences dans le recouvrement des redevances assises sur la consommation d'eau potable en raison du manquement au respect de leurs obligations déclaratives par les distributeurs et de l'incapacité des directions départementales de l'agriculture de veiller au respect de ces déclarations.
S'agissant des faiblesses dans la gestion des crédits, la Cour des comptes faisait notamment état d'une dégradation continue de la consommation des crédits tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, contribuant à l'accumulation de reports de crédits qui représentaient, en 2002, 1,3 fois le montant des ouvertures annuelles de crédits .
La Cour des comptes notait en outre que si le rythme d'utilisation des crédits se dégradait dans tous les départements, des écarts importants existaient entre eux et que les aléas de la programmation des opérations, la complexité croissante des procédures de consultation des populations pouvaient, parmi d'autres facteurs, expliquer la dégradation du rythme de consommation.
En outre, il faut rappeler que les procédures de mise en place des crédits, depuis la subdélégation aux départements jusqu'à l'affectation aux opérations, sont longues et compliquées . A cet égard, la Cour des comptes soulignait dans le référé précité que ces procédures « cumulent les caractéristiques et les lenteurs des procédures propres à l'Etat en matière de gestion des subventions aux investissements et les contraintes de la gestion par la collectivité départementale ». La Cour des comptes en appelait à une nécessaire simplification des procédures pouvant être obtenue par une décentralisation complète de la gestion des enveloppes.
En conclusion de ce référé, la Cour des comptes estimait que les conditions de fonctionnement et la vocation même du compte d'affectation spéciale devaient être redéfinies et qu'au demeurant la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances entraînerait une réforme importante du financement du fonds, qui ne pourrait plus bénéficier de l'affectation de recettes tirées du PMU. En outre, cette réforme pourrait être l'occasion d'établir une nouvelle cohérence dans le financement des missions (adduction, assainissement, maîtrise des pollutions agricoles) assignées au fonds.
Consommation des crédits de paiement disponibles du FNDAE
(en millions d'euros)
|
|
Reports entrants |
Dotations initiales |
Crédits disponibles |
Dépenses effectives |
Taux de consommation des crédits disponibles |
|
1999 |
150,36 |
147,9 |
296,0 |
127,1 |
43 % |
|
2000 |
181,83 |
146,0 |
315,4 |
131,2 |
41,6 % |
|
2001 |
198,07 |
153,1 |
340,2 |
130,4 |
38,3 % |
|
2002 |
231,9 |
127,2 |
339,6 |
126, |
37,2 % |
|
2003 |
236,75 |
77,0 |
290,3 |
50,9 |
17,5 % |
|
2004 |
150 à 170 |
75,0 |
|
|
|
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
Interrogée sur les raisons permettant d'expliquer la sous-consommation des crédits du FNDAE par votre rapporteur spécial, la Cour des comptes a estimé qu'elle résultait avant tout de l'absence de réel pilotage du fonds au niveau central, à savoir au niveau des services du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales. Elle a également fait valoir le désintérêt des services du ministère à l'égard du sujet traité.
Elle a, en outre, rappelé que, la répartition des crédits entre départements n'avait fait l'objet d'aucune analyse actualisée des besoins et, jusqu'à l'année dernière, d'aucune prise en compte de la consommation des crédits dans chaque département.
2. Les dispositions de la loi de finances pour 2003 et le nécessaire contrôle du Parlement
L'article 45 de la loi de finances pour 2003 3 ( * ) a prévu de ne pas affecter au FNDAE, pour l'année 2003, le produit de la fraction des recettes du PMU traditionnellement affecté au fonds, soit un montant de 65 millions d'euros, afin, d'une part, de permettre de résorber une partie des réserves très importantes du fonds, d'autre part, d'engager une réforme nécessaire des procédures de gestion du fonds.
Une enquête réalisée auprès des directions départementales de l'agriculture et de la forêt en début d'année 2002 avait permis de déterminer, sur le montant total des reports de crédits en 2002, soit 214,14 millions d'euros, le montant des autorisations de programme non engagées au titre des actions d'« eau et assainissement » et celles non engagées au titre du PMPOA au 31 décembre 2002. Il ressortait de cette enquête qu'environ 68 millions d'euros correspondant à la partie « eau et assainissement » et 30 millions d'euros correspondant au PMPOA n'étaient pas engagées au 31 décembre 2002, le reste correspondant à des opérations en cours de réalisation et à des situations variables en fonction des départements.
En conséquence, les autorisations de programme consenties au FNDAE en 2003 et devant être réparties entre les départements s'élevaient à 82,4 millions d'euros tandis que les crédits de paiement disponibles s'élevaient à 330 millions d'euros (77 millions d'euros de dotation initiale et 213 millions d'euros de reports), soit deux fois la dotation initiale pour 2002.
Toutefois, il faut noter que la réduction des dotations réparties entre les départements a été plus élevée que la diminution des crédits décidée par le Parlement lors du vote de la loi de finances pour 2003 : seuls 37 millions d'euros d'autorisations de programme nouvelles ont été répartis entre les départements contre 126 millions d'euros en 2002. Cette réduction, supérieure à la perte de recettes issue de la non-affectation d'une part des recettes PMU (65 millions d'euros), résulte de la relance du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) pour lequel la dotation du FNDAE a été majorée de 23 millions d'euros pour passer à près de 46 millions d'euros.
Le calcul des dotations départementales prend en compte les deux éléments suivants : les résultats de l'inventaire 2000 et le potentiel fiscal des départements.
Le potentiel fiscal des départements reflète leur aptitude à aider les maîtres d'ouvrage des services d'eau et d'assainissement. Il en est tenu compte en affectant les dotations brutes issues du résultat de l'inventaire d'un coefficient variant de façon linéaire de 0,8 à 1.
Pour 2002, la dotation de chaque département a été déterminée à partir de la dotation cible en plafonnant à 20 % la baisse ou l'augmentation par rapport à la dotation 2000. Une première délégation de 80 % de la dotation est intervenue en début d'année et le solde de 20 % a été modulé en fonction de la consommation des crédits.
Suite au débat intervenu au Parlement lors de la discussion budgétaire pour 2003, le comité du FNDAE avait proposé, au cours de sa réunion de 25 mars 2003, que le calcul des dotations aux départements pour 2003 tienne compte du rapport (R) des autorisations de programme non engagées au 31 décembre 2002 sur la dotation 2002 selon les coefficients suivants :
Calcul des dotations départementales au titre du FNDAE en 2003
|
R |
Coefficient de minoration appliqué |
|
0 R 0,1 |
1 |
|
0,1 R 0,5 |
0,8 |
|
0,5 R 1 |
0,6 |
|
1 R 2 |
0,4 |
|
R = 2 |
0,2 |
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
La dotation de chaque département pour 2003 correspond à la dotation pour 2002 multipliée par le coefficient R, rapportée à l'enveloppe nationale.
Dotations départementales pour 20003
(en euros)
|
DÉPARTEMENTS |
AUTORISATIONS DE PROGRAMME NON ENGAGÉES |
DOTATION RÉELLE POUR 2002 |
DOTATION POUR 2003 |
|
01 - AIN |
144.037,06 |
1.925.109,12 |
723.250,11 |
|
02 - AISNE |
7.953,65 |
1.105.199,27 |
413.285,77 |
|
03 - ALLIER |
813.593,00 |
1.615.686,35 |
335.962,31 |
|
04 - ALPES DE HAUTE PROVENCE |
598.360,00 |
500.426,36 |
98.710,99 |
|
05 - HAUTES ALPES |
261.161,60 |
887.355,73 |
279.762,68 |
|
06 - ALPES MARITIMES |
235.398,66 |
673.215,00 |
292.479,16 |
|
07 - ARDECHE |
509.967,93 |
1.777.813,46 |
461.118,57 |
|
08 - ARDENNES |
1,83 |
631.065,76 |
222.538,49 |
|
09 - ARIEGE |
387.045,73 |
817.126,73 |
211.941,42 |
|
10 - AUBE |
1.494.643,34 |
988.801,51 |
138.867,38 |
|
11 - AUDE |
7.766,41 |
840.968,95 |
490.763,65 |
|
12 - AVEYRON |
106.570,98 |
1.840.488,93 |
691.458,89 |
|
13 - BOUCHES DU RHONE |
2.512.020,62 |
712.511,44 |
46.201,73 |
|
14 - CALVADOS |
125.080,54 |
2.008.979,06 |
651.346,15 |
|
15 - CANTAL |
677.899,72 |
490.276,04 |
63.582,43 |
|
16 - CHARENTE |
13.889,90 |
1.323.745,31 |
429.181,38 |
|
17 - CHARENTE MARITIME |
855.356,00 |
3.284.849,46 |
852.004,52 |
|
18 - CHER |
484.038,61 |
801.013,48 |
187.568,16 |
|
19 - CORREZE |
561.449,88 |
1.371.476,66 |
355.725,38 |
|
20 - CORSE DU SUD |
197.339,78 |
658.580,00 |
228.896,74 |
|
20 - HAUTE CORSE |
655.217,79 |
756.147,00 |
228.887,75 |
|
21 - COTE D'OR |
2.726.931,37 |
1.160.319,96 |
75.239,21 |
|
22 - COTE D'ARMOR |
49.637,75 |
2.512.360,00 |
1.091.498,33 |
|
23 - CREUSE |
105.639,47 |
756.147,00 |
262.807,36 |
|
24 - DORDOGNE |
446,62 |
1.634.253,46 |
529.853,56 |
|
25 - DOUBS |
0,07 |
1.201.278,74 |
445.076,99 |
|
26 - DROME |
- |
1.446.314,32 |
468.920,40 |
|
27 - EURE |
53.571,29 |
1.097.633,00 |
596.085,25 |
|
28- EURE ET LOIRE |
388.069,81 |
1.814.021,34 |
470.509,96 |
|
29 - FINISTERE |
416.930,35 |
3.562.282,28 |
983.408,20 |
|
30 - GARD |
50.000,00 |
2.096.950,38 |
780.520,14 |
|
31 - HAUTE GARONNE |
377.567,15 |
1.786.479,33 |
713.526,56 |
|
32 - GERS |
11.507,90 |
950.785,05 |
308.261,14 |
|
33 - GIRONDE |
4.576.805,57 |
2.869.314,91 |
375.136,32 |
|
34 - HERAULT |
338.480,42 |
1.134.221,00 |
394.211,05 |
|
35 - ILLE ET VILAINE |
2.805.282,20 |
1.863.702,28 |
241.697,95 |
|
36 - INDRE |
523.109,72 |
1.191.291,57 |
308.990,05 |
|
37 - INDRE ET LOIRE |
403.193,00 |
962.499,68 |
394.211,05 |
|
38 - ISERE |
1.093.292,83 |
1.207.396,00 |
351.604,17 |
|
39 - JURA |
682.349,43 |
878.662,47 |
209.822,01 |
|
40 - LANDES |
77.791,55 |
915.181,94 |
296.717,99 |
|
41 - LOIR ET CHER |
441.541,00 |
854.445,03 |
205.053,33 |
|
42 - LOIRE |
2.089.420,26 |
1.109.829,00 |
218.597,90 |
|
43 - HAUTE LOIRE |
13.280,21 |
800.784,20 |
259.628,24 |
|
44 - LOIRE ATLANTIQUE |
237.914,70 |
2.609.974,96 |
846.199,53 |
|
45 - LOIRET |
541.928,52 |
1.158.375,93 |
343.345,11 |
|
46 - LOT |
102.282,00 |
860.200,29 |
241.613,22 |
|
47 - LOT ET GARONNE |
- |
682.972,00 |
362.797,56 |
|
48 - LOZERE |
1.520,00 |
980.552,08 |
317.912,13 |
|
49 - MAINE ET LOIRE |
547.221,52 |
1.785.483,00 |
775.705,61 |
|
50 - MANCHE |
19.302,00 |
2.061.971,73 |
733.562,55 |
|
51 - MARNE |
1.734.756,64 |
1.209.820,64 |
156.898,00 |
|
52 - HAUTE MARNE |
377.121,68 |
361.553,08 |
58.133,70 |
|
53 - MAYENNE |
93.710,78 |
1.519.855,72 |
492.763,81 |
|
54 - MEURTHE ET MOSELLE |
80.943,26 |
710.900,26 |
184.389,04 |
|
55 - MEUSE |
26.777,92 |
508.127,14 |
209.486,21 |
|
56 - MORBIHAN |
1.203.915,3 |
2.812.750,72 |
857.395,96 |
|
57 - MOSELLE |
745.710,00 |
1.524.099,90 |
521.375,90 |
|
58 - NIEVRE |
105.354,86 |
746.777,53 |
223.404,08 |
|
59 - NORD |
- |
2.230.755,98 |
723.250,11 |
|
60 - OISE |
726.039,21 |
1.642.388,14 |
495.942,93 |
|
61 - ORNE |
2.321.941,93 |
1.104.365,07 |
77.888,47 |
|
62 - PAS DE CALAIS |
1.399.410,80 |
1.241.455,77 |
257.508,83 |
|
63 - PUY DE DOME |
133.670,17 |
1.306.210,54 |
356.013,20 |
|
64 - PYRENEES ATLANTIQUES |
93.531,00 |
1.488.604,60 |
482.631,65 |
|
65 - HAUTES PYRENEES |
104.376,27 |
395.148,00 |
171.672,55 |
|
66 - PYRENEES ORIENTALES |
612.129,27 |
526.864,00 |
114.448,37 |
|
67 - BAS RHIN |
1.945.172,38 |
1.600.208,24 |
289.069,76 |
|
68 - HT RHIN |
1.005.004,37 |
854.408,44 |
171.672,55 |
|
69 - RHONE |
410.195,31 |
1.225.690,10 |
317.912,13 |
|
70 - HAUTE SAONE |
14.939,28 |
573.208,00 |
249.031,17 |
|
71 - SAONE ET LOIRE |
2.344.646,00 |
1.372.772,91 |
178.030,80 |
|
72 - SARTHE |
236.247,54 |
1.239.665,00 |
538.574,37 |
|
73 - SAVOIE |
544.334,22 |
852.655,89 |
233.665,42 |
|
74 - HAUTE SAVOIE |
- |
2.917.142,42 |
945.788,60 |
|
76 - SEINE MARITIME |
1.701.712,19 |
1.381.919,85 |
190.747,28 |
|
77 - SEINE ET MARNE |
294.655,46 |
1.345.215,01 |
400.569,29 |
|
78 - YVELINES |
67.226,94 |
468.323,00 |
203.463,77 |
|
79 - DEUX SEVRES |
1.245.605,87 |
2.091.844,43 |
406.927,53 |
|
80 - SOMME |
133.261,00 |
1.563.699,47 |
506.978,72 |
|
81 - TARN |
188.721,83 |
1.062.125,72 |
300.956,82 |
|
82 - TARN ET GARONNE |
913.445,23 |
378.074,00 |
32.850,92 |
|
83 - VAR |
5.624,64 |
1.865.976,00 |
810.675,94 |
|
84 - VAUCLUSE |
195.823,11 |
800.784,20 |
207.702,59 |
|
85 - VENDEE |
58.128,30 |
3.351.002,58 |
1.117.991,01 |
|
86 - VIENNE |
96.113,00 |
1.410.954,40 |
463.054,21 |
|
87 - HAUTE VIENNE |
857.319,73 |
1.420.088,21 |
362.419,83 |
|
88 VOSGES |
74.038,36 |
1.078.607,29 |
349.703,35 |
|
89 - YONNE |
129.052,54 |
717.120,00 |
311.553,89 |
|
90 - TERRITOIRE DE BELFORT |
293.474,46 |
283.496,64 |
38.149,46 |
|
91 - ESSONNE |
1.411.009,20 |
468.323,00 |
50.865,94 |
|
95 - VAL D'OISE |
76.706,64 |
424.418,00 |
184.389,04 |
|
971 - GUADELOUPE |
4.516.094,90 |
2.384.828,00 |
518.046,05 |
|
972 - MARTINIQUE |
6.020.353,38 |
1.524.490,00 |
132.463,39 |
|
973 - GUYANE |
75.810,09 |
898.153,99 |
312.613,60 |
|
974 - REUNION |
4.613.951,90 |
1.531.808,00 |
166.374,02 |
|
975 - ST PIERRE ET MIQUELON |
- |
58.540,00 |
31.791,21 |
|
976 - MAYOTTE |
- |
915.181,94 |
296.717,99 |
|
Total général |
68.551.866,71 |
126.346.920,37 |
36.710.000,00 |
Source : comité du Fonds national de développement des adductions d'eau (25 mars 2003)
* 3 Loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002.