DEUXIÈME
PARTIE :
RÉSULTATS DU
CONTRÔLE SUR LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS
D'EAU
Au cours des débats sur le projet de loi de finances pour 2003, de nombreuses critiques avaient été émises sur le fonctionnement du FNDAE. Aussi la commission des finances du Sénat a-t-elle invité les deux rapporteurs spéciaux compétents à mieux analyser la gestion de ce compte spécial du Trésor.
En application de l'article 57 de la LOLF, votre rapporteur spécial, conjointement avec notre collègue Paul Loridant, rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor, a mené un contrôle sur pièces et sur place, qui l'a conduit, après l'envoi d'un questionnaire et l'organisation d'une série d'auditions, à se déplacer dans les départements de la Charente-Maritime, de l'Oise et de l'Ille-et-Vilaine afin de s'assurer de la pertinence des mécanismes du fonds national pour le développement des adductions d'eau qui constitue, encore en 2003, une sous-section du fonds national de l'eau, gérée par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.
Les résultats de ce contrôle font l'objet d'un chapitre commun dans les rapports spéciaux sur les crédits de l'agriculture et des comptes spéciaux du Trésor pour 2004.
I. LA CRISE DU FNDAE
La politique de l'eau en France relève aujourd'hui du ministère de l'écologie et du développement durable. Toutefois, elle est par nature interministérielle et le ministère de l'agriculture y contribue par trois types d'action :
- le soutien financier aux collectivités rurales par le fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) géré par le ministère ;
- l'hydraulique agricole ;
- les mesures visant à améliorer l'impact de l'agriculture sur l'environnement.
A. UNE STRATIFICATION DES OBJECTIFS DU FNDAE
Créé par le décret n° 54-982 du 1 er octobre 1954, le Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) est un compte d'affectation spéciale (n° 902-00) géré par le ministère de l'agriculture 2 ( * ) , dont les ressources proviennent, en application de l'article L. 2335-10 du code général des collectivités territoriales :
- pour 52 % du produit de la redevance sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes urbaines et rurales bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable, dont le taux de base est fixé à 0,02134 euro par mètre cube depuis le 1 er janvier 1996 ;
- pour 48 % d'un prélèvement sur le produit du Pari mutuel urbain (PMU).
En 2002, les recettes du FNDAE s'établissaient à 142 millions d'euros, dont 77 millions d'euros au titre de la redevance sur les consommations d'eau et 65 millions d'euros au titre du prélèvement sur le produit du PMU.
L'évolution des missions du FNDAE au cours du temps
D'après l'article L. 2335-9 du code général des collectivités territoriales, le FNDAE a quatre missions principales :
1. L'allègement de la charge des annuités supportées par les collectivités locales qui réalisent des adductions d'eau potable dans les communes rurales ;
2. L'attribution de subventions en capital pour l'exécution des travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales (mission attribuée au FNDAE depuis 1979) ;
3. Subsidiairement, l'octroi de prêts pour le financement des travaux d'alimentation en eau potable dans les communes rurales ;
4. Depuis 1997 et jusqu'au 31 décembre 2006, l'attribution des subventions en capital aux exploitations agricoles pour l'exécution de travaux de maîtrise des pollutions d'origine agricole destinés à assurer la protection de la qualité de l'eau.
1. Les missions du FNDAE en matière d'eau potable et d'assainissement
a) Les objectifs ayant présidé à la création du FNDAE
L'Etat établit et met en oeuvre la politique en matière d'eau potable et d'assainissement des communes rurales. Il détermine les dotations des départements en fonction des besoins exprimés, indépendamment des recettes départementales de la redevance, assurant ainsi le rôle de péréquation du fonds et permettant à la solidarité nationale de s'exprimer.
La politique de l'eau potable consiste à produire et à fournir en permanence de l'eau en quantité suffisante demandée par la population, de qualité, au moindre coût et de façon à ne pas compromettre le milieu naturel ambiant et à bien gérer la ressource.
La politique de l'assainissement consiste à collecter, à traiter et à rejeter en permanence les eaux traitées de qualité maximale au moindre coût et de façon à ne pas compromettre le milieu et les usages (production d'eau alimentaire, pêches, baignades, irrigation ....).
Le FNDAE a été conçu, dès son origine en 1954, comme un instrument financier de solidarité nationale destiné à aider les communes rurales à mettre en place leurs services publics de distribution d'eau. Son domaine d'intervention a été étendu à l'assainissement en 1979.
Au 1 er janvier 1954, l'inventaire des distributions d'eau potable réalisé par le ministère de l'agriculture montrait que 13,5 millions d'habitants des zones rurales ne disposaient pas de réseau d'alimentation en eau potable, 800.000 habitants étaient desservis par un réseau ancien ou une association syndicale et seulement 7,3 millions d'habitants disposaient d'un réseau moderne.
b) L'exercice de ses missions en matière d'eau potable et d'assainissement par le FNDAE
S'agissant des missions du FNDAE en matière d'eau potable et d'assainissement, le fonds retrace principalement l'octroi de subventions et de prêts aux collectivités locales qui réalisent des travaux d'adduction d'eau potable et d'assainissement dans les communes rurales .
Sur les 142 millions d'euros de crédits dont a bénéficié le fonds en 2002, 62 millions d'euros ont été consacrés aux travaux d'adduction d'eau et 67 millions d'euros aux investissements liés à l'assainissement .
Le FNDAE finance des travaux de premiers investissements. Il ne complète les financements accordés par les départements et les agences de l'eau en matière d'adduction et d'assainissement d'eau en milieu rural qu'à hauteur de 8 %. Toutefois, sa participation financière à ces travaux demeure indispensable.
Les départements assurent pour leur part 25 à 30 % environ (dotation globale d'équipement comprise) du financement de ces travaux. Outre les agences de l'eau, l'Union européenne figure parmi les autres contributeurs. La part restant à la charge des collectivités maître d'ouvrage se limite par conséquent à une fourchette de 40 % à 60 % du coût des investissements.
Les aides du FNDAE à ce titre sont réparties entre les départements sous forme de dotations affectées à l'eau et à l'assainissement (80 % répartie en début d'année et le solde en milieu d'année). Cette répartition est décidée par le ministre chargé de l'agriculture, sur proposition du comité consultatif du FNDAE.
Sur la base des propositions présentées par les collectivités locales concernées, les départements déterminent la répartition de ces aides entre les communes rurales et leurs groupements qui réalisent des travaux d'eau potable et d'assainissement, en fonction notamment d'axes prioritaires définis par des conventions pluriannuelles signées entre l'Etat et les départements et mises en oeuvre depuis 1991 .
Un inventaire réalisé par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales en 2001 a évalué à 2,2 milliards d'euros par an d'ici 2005 les besoins d'investissement des communes rurales pour l'alimentation en eau potable et en assainissement. Ainsi, par exemple, les réseaux d'alimentation construits il y a plus de cinquante ans doivent aujourd'hui être renouvelés et l'effort de collecte et de traitement des eaux usées reste très important.
Aujourd'hui, les enjeux de l'eau pour les communes rurales dans les années à venir concernent essentiellement trois points suivants : la qualité de l'eau distribuée, le prix de l'eau et le maintien en état du réseau. Ces trois points sont intimement liés car la qualité de l'eau est fonction de l'état du réseau, qui lui-même ne peut être correctement entretenu que si le prix de l'eau rémunère le service correspondant.
La qualité de l'eau des communes rurales s'est peu à peu dégradée au cours des dernières années, notamment avec l'augmentation des pollutions diffuses et la difficulté financière et technique de protéger les ressources. L'objectif de la loi sur l'eau de 1992 prévoyant la protection des captages dans un délai de cinq ans n'a pas pu être respecté.
L'étendue des réseaux, la faible consommation d'eau et le niveau de recettes rapportées au linéaire de canalisations ne favorisent ni les investissements lourds pour assurer le traitement de l'eau, ni une surveillance aussi complète qu'en zone urbaine.
Aujourd'hui la réalité est la suivante : la qualité de l'eau des communes rurales est globalement d'un niveau très inférieur à celle des communes urbaines.
S'agissant du prix de l'eau, l'objectif initial du FNDAE était de permettre la desserte en eau potable des communes rurales à un niveau de qualité équivalent à celui des communes urbaines en conservant un prix moyen supportable par les consommateurs en faisant jouer la solidarité ville-campagne.
Le prix de l'eau des communes rurales est maintenant souvent inférieur à celui des villes (Paris constituant une exception).
Les dotations départementales étant très inférieures aux besoins exprimés, le comité du FNDAE a décidé depuis deux ans de conditionner le versement du solde de celles-ci à la consommation des crédits relatifs aux dotations antérieures, en vue d'optimiser l'utilisation des crédits et de favoriser les départements qui présentent des besoins prioritaires. Les besoins réels se traduisent par des affectations et des dépenses régulières. Il s'agit simplement d'établir une cohérence entre les dotations et les besoins.
2. Les missions du FNDAE en matière de maîtrise des pollutions d'origine agricole
Le FNDAE a évolué en 1997 avec la prise en compte des pollutions d'origine agricole. Il a été ainsi décidé de prélever 10 millions d'euros par an pendant six ans (de 1997 à 2002 inclus) pour soutenir le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) dont les besoins se sont avérés bien supérieurs à ce qui était initialement prévu.
Cet élargissement s'est traduit, en l'absence d'augmentation de la ressource, par une baisse uniforme de l'ordre de 15 % des dotations départementales et n'a pas permis à l'Etat de tenir les engagements liés aux conventions signées en 1996.
S'agissant des missions du FNDAE en termes de financement du programme de maîtrise des pollutions agricoles, il convient de souligner que ce programme, défini en 1993, vise à aider les éleveurs à adapter leurs équipements et leurs pratiques agricoles de façon à mieux respecter l'environnement, conformément aux normes européennes notamment . Le financement du PMPOA est assuré pour un tiers par les éleveurs, pour un tiers par les agences de l'eau, pour un sixième par l'Etat et pour un sixième par les collectivités locales.
La dotation du fonds destinée au financement du PMPOA est répartie chaque année par les départements sur la base des propositions formulées par les exploitants agricoles eux-mêmes .
Depuis 1997 jusqu'à 2002, une enveloppe de 22,87 millions d'euros a ainsi été réservée au financement de cette action. Les collectivités locales seront indirectement bénéficiaires de cette action qui permettre de réduire leurs investissements dans le traitement de l'eau potable. En effet, la teneur élevée en nitrates des eaux exploitées par ces services dans de nombreuses régions vulnérables à cette pollution les conduit, soit à investir dans un traitement coûteux nécessaire au respect des normes de potabilité en vigueur, soit à abandonner certains captages fortement pollués.
L'intervention du FNDAE dans ce programme ne se substitue pas aux crédits budgétaires classiques du ministère chargé de l'agriculture mais permet de faire face aux besoins supplémentaires exprimés depuis la mise en place des contrats de plan. Cette intervention se fait dans le respect des règles de parité globale entre les financements de l'Etat et des collectivités territoriales.
En 2003, le montant de l'intervention du FNDAE a été porté à 45,74 millions d'euros.
Les dotations budgétaires consacrées au PMPOA depuis 1996 (en autorisations de programme)
(en millions d'euros)
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1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Chapitre 61-40 « Modernisation de l'appareil de production agricole » |
18,29 |
20,00 |
26,68 |
22,87 |
22,87 |
22,87 |
22,87 |
34 |
|
FNDAE |
- |
22,87 |
22,87 |
22,87 |
22,87 |
22,87 |
22,87 |
45,74 |
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
Depuis sa mise en oeuvre en 1994 et jusqu'en 2000, près de 35.000 éleveurs sont entrés dans le programme et ont obtenu l'autorisation de réaliser des travaux d'amélioration.
Au vu des déclarations d'intention d'engagement reçues au 31 décembre 2002, près de 100.000 éleveurs sont susceptibles de bénéficier du second programme en zones vulnérables.
* 2 En application de l'article 58 de la loi de finances pour 2000, l'intitulé du compte d'affectation spéciale n° 902-00 est devenu « Fonds national de l'eau » et le FNDAE est devenu la section A de ce compte.