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C. LES MODALITÉS DE LA SOLIDARITÉ FINANCIÈRE ENTRE ZONES URBAINES ET RURALES

1. Mieux justifier les fondements de la péréquation

Le FNDAE constitue depuis 1954 un instrument de solidarité financière entre les zones urbaines et les zones rurales. Il induit ainsi une péréquation entre départements, sur la base du prix de l'eau, celui-ci étant a priori supérieur en zone rurale (allongement des réseaux par habitant desservi, surdimensionnement des investissements). Néanmoins, les critères de péréquation entre départements apparaissent datés. Aucune étude récente consistant à analyser les écarts de prix de l'eau n'est disponible sur le plan national.

Ainsi, la Cour des comptes, dans son rapport 2001-489-OB du 7 novembre 2001 que le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a transmis à votre rapporteur spécial, écrit : « de manière surprenante, le ministère de l'agriculture semble aujourd'hui disposer d'une information moins bonne qu'il y a quinze ans sur le prix de l'eau dans les communes rurales ». Elle appelle de ses voeux « une analyse des écarts de prix de l'eau entre communes urbaines et rurales, sur la base d'un échantillon soigneusement étudié ».

Elle rappelle ainsi :

« La justification « économique » de l'existence du fonds repose à ce jour sur quelques considérations, certes objectives, mais dont l'impact n'est pas quantifié :

- la dispersion physique des usagers en milieu rural entraîne un allongement substantiel des réseaux par habitant desservi (dans un rapport de un à trois) ;

- l'importance relative de la population saisonnière dans une partie des régions rurales conduit à surdimmensionner les investissements par rapport à la population permanente et aux volumes d'eau vendus ».

Votre rapporteur spécial estime donc qu'une meilleure évaluation de ces deux composantes permettrait de renforcer la légitimité d'une péréquation entre communes urbaines et communes rurales.

2. La nécessaire « révision » de la liste des communes rurales

La péréquation des crédits du FNDAE doit se fonder sur des critères qui méritent aujourd'hui d'être redéfinis. En effet, les crédits du FNDAE sont réservés aux communes rurales, ce qui semble légitime à votre rapporteur spécial compte tenu des éléments rappelés ci-dessus. Néanmoins, la définition des communes rurales apparaît obsolète.

En effet, ces communes rurales sont définies « en négatif » par l'exclusion des communes classées urbaines par l'annexe VIII à l'article D. 2335-15 du code général des collectivités territoriales : « sont considérées comme rurales toutes les communes qui ne figurent pas sur la liste définie à l'annexe VIII du présent code ». Cette annexe a été définie par le décret n° 66-173 du 25 mars 1966.

Les communes de moins de 2.000 habitants sont classées en communes rurales.

Les communes de plus de 10.000 habitants sont classées en communes urbaines.

Les communes entre 2.000 et 5.000 habitants font l'objet d'un classement selon l'appréciation du préfet.

Comme le constate la Cour des comptes dans son rapport précité, « des communes à caractéristique rurale en 1996 ne le sont plus aujourd'hui (inclusion dans des agglomérations, stations touristiques). Inversement, certaines régions se dépeuplent, ce qui peut contribuer à accentuer les difficultés des communes concernées et réduire leur capacité à investir en faveur de l'adduction d'eau et de l'assainissement ».

Votre rapporteur spécial regrette que la liste des communes rurales éligibles au FNDAE n'ait pas été actualisée depuis 1966. Il constate une certaine inertie en ce qui concerne la mise à jour de cette liste.

Chaque année depuis trois ans, le sujet est à l'ordre du jour du comité du fonds national pour le développement des adductions d'eau. Chaque année, la décision est repoussée comme en témoigne les compte-rendus du comité :

- 29 juin 2000 : « une révision de la liste des communes pouvant bénéficier des aides du FNDAE va être entreprise au cours de l'année 2000 ».

- 16 novembre 2000 : « la liste des communes urbaines étant inchangée depuis la création du FNDAE en 1954, il apparaît maintenant nécessaire d'y apporter quelques modifications. Il est suggéré d'une part que les communes rurales de plus de 10.000 habitants et celles adhérant à une communauté d'agglomération perdent leur caractère rural et d'autre part que les communes urbaines de moins de 5.000 habitants, n'appartenant pas à une communauté d'agglomération deviennent rurales. M. .... présente une simulation prenant en compte pour les communes rurales un seuil inférieur à 3.000 habitants. M. ....proposer de modifier le seuil à 3.500 habitants et souhaite que ce point soit renvoyé au prochain comité ».

- 3 mai 2001 : « la liste des communes urbaines ne reflète plus la réalité du monde rural, et il est souhaitable d'y apporter un certain nombre de modifications. Trois nouvelles simulations ont été faites par le bureau des infrastructures rurales et de l'hydraulique agricole en prenant les seuils de 2.000, 3.000 ou 3.500 habitants...Le comité estime qu'il y a lieu d'approfondir la réflexion. M. ...propose de revoir ce dossier au prochain comité ».

- 27 novembre 2001 : « compte tenu des fortes évolutions de la population depuis sa date d'établissement, une révision de cette liste est maintenant nécessaire... Deux critères « nombre d'habitants » et « appartenance à une unité urbaine » codifiés dans le recensement général de la population 1999 sont proposés aux membres du comité pour servir de base à l'élaboration de la nouvelle liste...Les membres du comité proposent que les critères de 2.000 et 5.000 habitants utilisés dans la liste précédente soient retenus et que les communes de plus de 2.000 habitants appartenant à une unité urbaine selon la codification de l'INSEE ne soient pas éligibles au FNDAE. Un courrier sera très prochainement adressé aux préfets pour mettre en oeuvre cette révision ».

- 8 janvier 2002 : « les principes envisagés pour refondre la liste des communes rurales : le conseil général des eaux et des forêts ne se prononce pas sur le devenir des communes comprise entre 2.000 et 5.000 habitants, classées rurales au sens du FNDAE. Un avis du comité consultatif du fonds sera demandé prochainement ».

- 30 mai 2003 : « lors du précédent conseil, il avait été décidé qu'un comité restreint, composé notamment de représentants de l'Assemblée des départements de France (ADF) et de l'Association des maires de France (AMF), serait chargé d'examiner les différentes demandes de dérogation des départements avant de les soumettre au comité consultatif. Début octobre, seuls 55 départements avaient répondu à l'enquête. La grande majorité des départements ont demandé des dérogations. Celles-ci concernent 620 communes et 2.319.009 habitants. La décision a été prise par le cabinet du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales de surseoir à la révision de la liste des communes compte tenu du projet de décentralisation du FNDAE et de la baisse importante des recettes 2003 ».

Il semble au contraire à votre rapporteur spécial que les deux derniers points incitent à accélérer la décision, en cours depuis au moins trois année, visant à définir une liste à jour des communes rurales éligibles au FNDAE.

3. Les critères de répartition des dotations

La détermination des besoins financiers des départements est réalisée périodiquement par l'intermédiaire d'un inventaire spécifique au FNDAE, qui établit un état des équipements disponibles par département et une estimation des investissements qui seront réalisés au cours de la prochaine période de cinq ans.

Selon le rapport de la Cour des comptes précité, « les modalités de réalisation des inventaires font l'objet d'appréciations parfois critiques de la part des services déconcentrés ».

Ainsi, « compte tenu des faiblesses et la lourdeur des inventaires périodiques, et la mise en place progressive de schémas départementaux d'adduction d'eau comme d'assainissement, l'intérêt à moyen terme de l'inventaire devient discutable ».

Il paraît indispensable avant de décider la décentralisation du FNDAE de trouver une méthode plus adaptée permettant d'évaluer les besoins à moyen terme des départements.

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En conclusion de ce contrôle, votre rapporteur spécial ne peut que confirmer les dysfonctionnements soulignés par les débats sur le projet de loi de finances pour 2003. Il estime possible de résoudre de dysfonctionnement par une décentralisation des crédits. Cette décentralisation appelle au préalable une clarification des critères de péréquation entre communes rurales et communes urbaines.

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