II. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ET DE LA STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME
Rappel succinct des principaux instruments mis en place par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances
La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'appliquera pleinement dès la préparation du budget pour 2006. L'article 66 de la loi organique prévoit qu'à titre indicatif, les crédits du budget pour 2005 devront être présentés selon les nouveaux principes en annexe du projet de loi de finances. C'est dire que l'horizon se rapproche.
La LOLF renverse la perspective qui prévalait en matière de dépense publique : à une logique de moyens succèdera une logique de résultat .
Les crédits seront désormais présentés par programmes regroupés au sein de missions . Au sein de chaque programme, les crédits seront fongibles, c'est à dire qu'ils pourront être redéployés entre les lignes budgétaires qui le composent : « La présentation des crédits par titre est indicative » (article 7 de la LOLF). Il s'agira cependant d'une fongibilité asymétrique : les gestionnaires ne pourront pas abonder les crédits de dépenses de personnels. A cette limitation s'ajoutera celle d'un plafond du nombre d'emplois par ministère (l'autorisation actuelle porte sur un flux d'emplois), et il s'agira d'emplois réels (et non plus d'emplois budgétaires théoriques).
Les implications du passage à une logique de résultat se trouvent résumées dans le dernier paragraphe du I de l'article 7 de la LOLF : « Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».
Ainsi, lors de la présentation des lois de finances, les ministères gestionnaires produiront en annexe un projet annuel de performance (PAP) pour chaque programme. Ce projet annuel comprendra « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié » (article 51 de la LOLF). Au projet de loi de règlement sera joint un rapport annuel de performance (RAP) qui permettra de confronter les résultats aux objectifs (article 54 de la LOLF).
A. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
1. La préparation par le ministère de l'entrée en vigueur de la LOLF
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, les travaux de mise en oeuvre de la LOLF ont commencé au sein du ministère dès l'automne 2001 par des séances d'information, tant en administration centrale qu'en services déconcentrés.
Sur le plan opérationnel, les directeurs d'administration centrale, après plusieurs séances de travail, ont proposé au ministre dès l'automne 2002 diverses options de structuration du budget du ministère de l'agriculture en programmes et en actions. Après décision ministérielle en janvier 2003, les discussions ont été entamées avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et ont abouti à un accord au printemps 2003.
Parallèlement, des réunions de travail tenues entre la direction des affaires financières du ministère et les autres directions, ont permis d'affiner et de consolider la répartition des crédits entre les actions ainsi que de dégager de premières propositions d'objectifs et d'indicateurs. Ce travail sera en partie expertisé par le comité interministériel d'audit des programmes au cours de l'automne. Par ailleurs, d'importants travaux ont été entrepris en matière de justification des crédits au premier euro, de budgétisation des emplois et des dépenses de personnel.
2. La définition d'une mission et des programmes
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a proposé au Premier ministre que l'ensemble des crédits de son département ministériel soit regroupé au sein d'une mission unique reprenant l'intitulé actuel du ministère.
S'agissant de la définition des programmes, le budget du ministère de l'agriculture pourrait être structuré en cinq programmes si les propositions du ministre étaient retenues.
Les cinq programmes futurs du budget du ministère de l'agriculture
1 - Le programme « Gestion durable de l'agriculture, des territoires ruraux et de la pêche »
Ce programme regrouperait les crédits nationaux qui complètent les financements communautaires de la PAC, ainsi que les crédits des secteurs forestiers et de la pêche. Cette solution permettrait de regrouper les principaux leviers budgétaires de la politique agricole et de l'action sur les territoires, donnant ainsi au concept d'affaires rurales les moyens d'action permettant d'en faire une véritable politique publique reconnue au plan budgétaire. Ce programme comprendrait également les crédits des services déconcentrés chargés de la mise en oeuvre opérationnelle de ces politiques, sauf la pêche pour laquelle ces moyens resteraient gérés par le ministère de l'équipement.
2 - Le programme « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation »
Ce programme comprendrait les crédits destinés à la lutte contre les maladies des végétaux et des animaux, ainsi qu'aux contrôles des produits alimentaires. Les moyens des services vétérinaires y seraient rattachés.
3 - Le programme « Formation, recherche et développement »
Ce programme rassemblerait la totalité des moyens consacrés à l'enseignement agricole technique et supérieur, tant public que privé, à l'apprentissage et à la formations professionnelle, au développement rural, à l'insertion, à la coopération internationale et à la recherche.
4 - Le programme « Protection sociale agricole »
Ce programme inclurait les moyens budgétaires attribué à la structure qui remplacera le budget annexe des prestations sociales agricoles, à savoir le nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles. Dans la construction proposée par le ministère, l'équivalent de l'actuelle subvention d'équilibre du BAPSA compose la quasi totalité de ce programme.
5 - Le programme « Fonctions support »
Le cinquième et dernier programme comprendrait les moyens de l'administration centrale, des directions régionales de l'agriculture et de la forêt, ainsi que de l'information économique en agriculture.
3. Une expérimentation en 2004
A titre de préfiguration, le présent projet de budget contient un nouveau chapitre 39-01 « Programme formation, recherche et développement » globalisant la quasi totalité des crédits de l'enseignement agricole actuellement répartis entre les chapitres des titres III et IV. Les crédits d'investissement n'y ont pas été inclus pour respecter l'ordonnance du 2 janvier 1959 toujours en vigueur, de même que les crédits du chapitre 44-53 relatifs aux subventions accordées aux organisations syndicales agricoles.
Les articles du chapitre 39-01 correspondent aux différentes actions ou sous-actions du futur programme.
En outre, l'unicité du chapitre 39-01 devrait permettre d'expérimenter la fongibilité des crédits prévue par la LOLF : les crédits servant à la rémunération des personnels sont identifiés sur cinq articles et ceux relatifs au fonctionnement courant et au versement de subvention sur dix articles. Cette expérimentation devrait permettre d'apprécier les ajustements nécessaires pour combler les sous-dotations qui risquent d'apparaître sur les dépenses de personnel.
La présentation des crédits est assortie d'objectifs et d'indicateurs de résultats préfigurant ceux qui devront accompagner les programmes et rapports de performance auxquels les budgets seront adossés sous le régime de la LOLF. Il s'agit d'objectifs et d'indicateurs faisant apparaître l'efficacité socio-économique, la qualité de service et l'efficacité de la gestion.
Votre rapporteur spécial tient toutefois à souligner le manque de lisibilité budgétaire associé à cette expérimentation et le manque de clarté, dans le présent projet de budget, de la présentation de la transition entre les chapitres antérieurement amputés et les dotations du nouveau chapitre 39-01. Il est en effet apparu particulièrement difficile de mesurer l'évolution entre les dotations inscrites sur les chapitres relatifs à l'enseignement agricole en 2003 et les dotations inscrites sur le nouveau chapitre 39-01 en 2004 .