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    sommaire suite

N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 9

ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE

Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1093, 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 (2003-2004)

Lois de finances.

L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.

A cette date, seules 39 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LES ÉXECUTIONS 2002 ET 2003

1. L'exécution 2002 : une amélioration sensible

Les crédits ouverts en loi de finances ont été modifiés par plusieurs mouvements réglementaires qui comprennent :

- des annulations à hauteur de 35,04 millions d'euros, en collectif d'hiver de 2002 ;

- les reports de la gestion 2001 pour un total de 544,70 millions d'euros ;

- le rattachement de fonds de concours pour un total de 2,12 millions d'euros ;

- les transferts (- 132,4 millions d'euros) et répartitions (0,28 million d'euros) en provenance ou à destination d'autres ministères.

Les crédits disponibles pour la gestion 2002 se sont en définitive élevés à 1.149,03 millions d'euros, soit 149,2 % du montant des ouvertures inscrites dans la loi de finances. Le taux de consommation global s'établit à 66,66 % des crédits disponibles (59,8 % pour les dépenses ordinaires et 40,2 % pour les crédits de paiement), contre 50 % en 2001. Ce taux de consommation reste relativement faible et la Cour des comptes relève que « le ministère de l'environnement continue d'être en état de sous-consommation chronique ».

Le compte rendu de gestion budgétaire de 2002 est moins négatif puisqu'il indique que ce faible taux « masque l'obligation de reporter 303 millions d'euros de crédits de paiement (dépenses ordinaires et dépenses en capital) de la gestion 2002 sur l'exercice 2003. En déduisant le montant des crédits à reporter des crédits ouverts (1149-303), le taux de consommation s'établit à 90 % ». La principale difficulté de gestion a en effet consisté dans les deux régulations budgétaires - la régulation « républicaine » ainsi que des mises en réserve et des obligations de reports (marquée par l'existence de crédits engageables mais non mandatables) - qui ont sensiblement perturbé la consommation des crédits, en particulier parce qu'elles ont conduit à des délégations tardives aux services déconcentrés. C'est ainsi que près de 60 % des ordonnancements opérés sur le budget du ministère sont intervenus au cours du dernier semestre, ce qui est à l'origine d'importants reports de charges vers 2003. Les reports de la gestion 2002 vers la gestion 2003 se sont élevés à 366,30 millions d'euros.

Exécution 2002 par agrégat

Le compte rendu de gestion budgétaire de 2002 présente l'analyse suivante des taux de consommation par agrégat :

Agrégat 21 : protection de la nature, sites et paysages

Les crédits ouverts représentent 110 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Les modifications apportées en cours d'année tiennent aux reports de crédits de l'exercice 2001 (21,3 millions d'euros) et aux annulations (8,8 millions d'euros).

Le taux de consommation a été de 87 %. L'obligation de réaliser 7,5 millions d'euros de reports de crédits de 2002 sur 2003 fait que le taux de consommation réel des crédits disponibles pour la gestion 2002 est de 92% pour l'agrégat 21.

Agrégat 22 : protection de l'eau et des milieux aquatiques

Les crédits ouverts représentent 257,6 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Les modifications intervenues correspondent aux reports des crédits non mandatés de l'exercice 2001 (40 millions d'euros), au rattachement de fonds de concours (0,9 millions d'euros) et aux annulations (1,9 million d'euros).

Le taux de consommation a été de 57,6 %. L'obligation de réaliser 14 millions d'euros de reports de crédits de 2002 sur 2003 fait que le taux de consommation réel des crédits disponibles pour la gestion 2002 est de 69 % pour l'agrégat 22.

Agrégat 23 : prévention des pollutions et des risques

Les crédits ouverts représentent 206 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Les modifications apportées aux crédits initiaux sont constituées par les reports (443,2 millions d'euros) et les annulations (20,6 millions d'euros).

Le taux de consommation a été de 63,8 %. L'obligation de réaliser 271 millions d'euros de reports de crédits de 2002 sur 2003, dont 239 millions d'euros sur les crédits de paiements de l'ADEME, fait que le taux de consommation réel des crédits disponibles pour la gestion 2002 est de 95 % pour l'agrégat 23.

Agrégat 31 : soutien aux politiques environnementales

Les crédits ouverts représentent 49,3 % des crédits inscrits en loi de finances. Les modifications apportées en cours d'année ont été les suivantes : transferts pour un montant de - 129,8 millions d'euros correspondant au mouvements habituel permettant d'affecter les crédits de rémunération aux ministères (équipement, finances, agriculture et santé), qui assurent effectivement la gestion de la paie des personnels employés par le ministère ; reports des crédits de l'exercice 2001 (21,5 millions d'euros), fonds de concours (1,1 million d'euros), répartitions (0,27 million d'euros) et annulations (8,6 millions d'euros).

Le taux de consommation a été de 71,02 %. L'obligation de réaliser 11 millions d'euros de reports de crédits de 2002 sur 2003 fait que le taux de consommation réel des crédits disponibles pour la gestion 2002 est de 79 % pour l'agrégat 31.

2. Des mesures de régulation budgétaire importantes en 2003

D'importantes mesures de régulation budgétaire ont affecté le ministère de l'écologie et du développement durable. Pour le premier semestre 2003, une mise en réserve de crédits de 43,33 millions d'euros a été décidée le 3 février 2003. Le montant de la première annulation prévue par le décret du 14 mars 2003 s'élève à 23,83 millions d'euros en crédits de paiement, dont 10,06 millions d'euros pour les dépenses en capital, et à 16,54 millions d'euros en autorisations de programme. Un million d'euros a ensuite été annulé par le décret du 17 juin 2003.

D'autre part, par lettre en date du 22 avril 2003, le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire a décidé de mettre en réserve, au titre des reports, 114,4 millions d'euros de crédits de paiement, dont 48,96 millions d'euros en dépenses ordinaires.

D'après les tableaux figurant dans le projet de loi de finances rectificative pour 2003 que le gouvernement vient de déposer à l'Assemblée nationale, 29.414.109 euros ont été annulés en crédits de paiement et 46.553.772 euros en autorisations de programme.

Ces mesures d'annulation et de mise en réserve des crédits ont amené le ministère à mettre en place une structure de suivi de la mise en oeuvre de la gestion et à sérier les priorités.

B. UN BUDGET QUI RESTE PEU LISIBLE

1. La nécessaire amélioration de la nomenclature budgétaire

Ainsi que votre rapporteur spécial l'avait relevé l'an passé, la lecture de l'annexe « Services votés Mesures nouvelles » du projet de loi de finances consacrée au budget de l'écologie et de l'environnement durable est déconcertante, en raison du manque objectif de lisibilité des documents budgétaires.

La nomenclature retenue, en effet, ne permet pas - ou mal -d'identifier la plupart des mesures financées par ce budget.

L'intitulé de la plupart des chapitres et articles budgétaires reste extrêmement général, voire ambigu, et il est rare que l'intégralité d'un chapitre soit consacrée au financement d'une seule action.

De surcroît, de nombreux chapitres, qu'il s'agisse de dépenses ordinaires ou de dépenses en capital, portent le même intitulé, notamment « Protection de la nature et de l'environnement » ou « Prévention des pollutions et des risques » - soit le même intitulé que l'agrégat 23 lui-même -, ce qui, s'agissant de ce budget, n'apporte que peu d'éclaircissements sur l'objet et le champ des politiques publiques mises en oeuvre.

Or, la même annexe comporte des informations écrites relatives aux politiques conduites, qui sont très difficilement rapprochables des informations chiffrées fournies par la nomenclature budgétaire.

2. Des indicateurs de résultats peu significatifs

Afin d'améliorer l'information du Parlement, les « bleus » budgétaires comportent, depuis maintenant plusieurs années, des indicateurs d'activités et de résultats associés à des objectifs.

Or, le budget de l'écologie et du développement durable présente des indicateurs d'une qualité très inégale, mais globalement médiocre, voire franchement mauvaise. Surtout, ils ne permettent pas d'apprécier véritablement les résultats des politiques publiques environnementales ni, a fortiori, leurs performances.

Certains objectifs suscitent le scepticisme. Ainsi en est-il de celui consistant à réaliser dans chaque département un « atlas de la composante des paysages ».

Ensuite, l'aspect purement quantitatif de certains objectifs ne laisse pas de s'interroger sur la pertinence de ceux-ci. Ainsi, envoyer, sur la base de l'inventaire français de Natura 2000, « en nombre suffisant à la Commission européenne », des sites susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire, ne dit rien de la qualité des sites retenus et s'apparente plutôt à une volonté de « faire du chiffre ».

Enfin, l'affichage d'objectifs peut ne tirer aucune conséquence du fait que plusieurs d'entre eux ne sont purement et simplement pas atteints. Ainsi en est-il de l'objectif consistant à atteindre un taux de conformité de qualité des eaux de baignade égal à 100 %. Alors que l'objectif fixé en 2001 de 95 % n'avait pas été réalisé (moins de 88 %), tandis que celui de 2002 n'est pas connu, le ministère n'en continue pas moins d'afficher des résultats en progression pour les années suivantes et notamment d'arriver à 100 % en 2006.

Si l'on observe cette année un effort pour compléter certains tableaux qui étaient auparavant partiellement ou totalement vides, la qualité ne s'est pas améliorée et il faudra attendre la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) pour que la situation évolue réellement.

Dans cette perspective, le projet de ventilation des crédits par actions, sous-actions transmis par le ministère de l'écologie et du développement durable accroît la lisibilité du budget, ce que l'on ne peut que saluer.

C. UNE MISE EN PLACE PROGRESSIVE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

Le ministère de l'écologie et du développement durable s'est mobilisé tardivement pour mettre en oeuvre la LOLF, ainsi que l'ont constaté les inspections générales des finances et de l'environnement. Le ministère a toutefois présenté une nouvelle structure budgétaire et devrait mener une expérimentation de la LOLF dans tous ses aspects au niveau local en 2004.

1. Une mission unique et spécifique au ministère

Il est envisagé d'englober la section budgétaire du ministère de l'écologie et du développement durable - section 37 - dans une mission unique et spécifique au ministère, intitulée « les politiques de l'environnement », comprenant un programme unique.

Le fonds national de solidarité sur l'eau (FNSE) sera budgétisé à compter du 1er janvier 2004 et l'hypothèse d'un programme spécifique à ce compte spécial du trésor disparaît.

Une réflexion interministérielle est en cours afin de savoir s'il convient de traiter le BCRD dans le cadre d'une mission interministérielle ou pas.

2. Un programme unique décliné en 4 actions et une quinzaine de sous-actions, hors BCRD et IRSN

Le programme « Ecologie et développement durable » sera composé de 4 actions, réparties de la façon suivante :

- 3 actions de politiques : « Sécurités et pollutions » (190 millions d'euros), « Eau et patrimoine naturel » (150 millions d'euros) et « Développement durable » (50 millions d'euros) ;

- une action support qui regroupera tous les crédits de personnel du ministère ainsi que la totalité des crédits qui ne peuvent pas être directement affectés à la mise en oeuvre d'une politique. Il s'agit, pour l'essentiel d'activités de pilotage transversales : communication et information du public, gestion des moyens matériels et humains, activités d'études et de recherche. Cette action devrait représenter environ 180 millions d'euros, dont 130 millions d'euros au titre des dépenses de personnel.

Ces 4 actions représenteraient donc un total de 570 millions d'euros, sur un budget global de plus de 856 millions d'euros en 2004, soit 66,6 %. Elles ne tiennent toutefois pas compte des sommes inscrites au BCRD.

Le découpage en actions et sous-actions

L'action « sécurités et pollutions » comprendrait cinq sous-actions : prévention des risques technologiques et des pollutions ; prévention et sécurité des citoyens ; inondations et sécurité des citoyens ; maîtrise des effets des produits et des déchets sur l'environnement et la santé ; lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques.

L'action « eau et patrimoine naturel » comprendrait quatre sous-actions : surveillance et valorisation patrimoniale des masses d'eau et des milieux aquatiques ; protection et préservation de la qualité du milieu marin ; développement du réseau des espaces réglementaires labellisés ; incitation à la gestion durable du patrimoine naturel.

L'action « développement durable » comprendrait trois sous-actions : animation de la stratégie nationale ; lutte contre le changement climatique ; évaluation environnementale.

L'action « support » comprendrait cinq sous-actions : action diplomatique internationale ; application du droit et de la réglementation ; mobilisation des moyens ; développement de l'information du public et de la connaissance environnementale ; communication.

D'autre part, un programme traiterait spécifiquement de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et serait intégré à la mission interministérielle « recherche ».

3. Une expérimentation de la LOLF dans toutes ses composantes en 2004

Le ministère de l'écologie expérimentera la mise en oeuvre de la LOLF dans toutes ses composantes (structuration en programme et actions, définition des objectifs et des indicateurs, mise en place d'un dialogue de gestion, application de la fongibilité des crédits...) dans le cadre d'un budget opérationnel local en 2004.

La direction régionale de l'environnement (DIREN) de Midi-Pyrénées a été retenue pour mener cette expérience. Par extension, le ministère a proposé d'intégrer dans le champ de l'expérimentation, pour l'année 2004, l'ensemble des crédits actuellement programmés par la DIREN et donc l'ensemble des ordonnateurs secondaires délégués mettant en oeuvre cette programmation, c'est-à-dire essentiellement les directions départementales de l'équipement (DDE) et les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF).

Il pourrait être envisagé d'élargir, en 2005, l'expérimentation à la DRIRE et aux crédits qu'elle programme et gère directement.

Les moyens concernés par l'expérimentation, tous inscrits à l'agrégat 31, s'élèvent à 9,1 millions d'euros de crédits de paiement et 7 millions d'euros d'autorisations de programme, répartis comme suit :

Répartition des crédits consacrés à l'expérimentation de la LOLF

(en euros)

Chapitre

CP

AP

39-01

5.143.000

-

57-20, article 90

1.652.000

2.000.000

67-20, article 90

2.304.000

5.000.000

Total

9.099.000

7.000.000

Bilan du passage à ACCORD

Le ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) a été raccordé au progiciel ACCORD (application coordonnée de comptabilisation d'ordonnancement et de règlement de la dépense de l'Etat) en 2002, après 9 mois de travail pour préparer le basculement entre l'ancienne application et la nouvelle. La seule référence était alors l'expérimentation très partielle en cours au ministère de l'intérieur, qui n'avait porté que sur une faible partie du progiciel.

Ce faisant, le MEDD a pu, dès l'automne 2001, procéder aux délégations des crédits anticipés et démarrer l'année 2002 sur la nouvelle application, « mais de manière chaotique compte tenu des aléas qui ont jalonné la mise en route, interruptions, mises au point, contrôles, erreurs, lenteurs... », ainsi que le relève le ministère, qui poursuit ainsi :

« Deux chiffres mettent en lumière les difficultés liées au passage à ce nouvel outil. A la fin du premier trimestre 2002 et compte tenu de la mise en route du nouveau dispositif au plan technique, seuls 0,5% des 3 420 ordonnances de paiement avaient pu être traitées.

Par ailleurs, les contraintes techniques (changement de plate forme) et fonctionnelles (chargement des reprises des données en dépenses ordinaires et en capital, traitement de fin de gestion) ont conduit à la fermeture d'ACCORD pendant 22 jours au cours de l'exercice 2002 et notamment une semaine entière au début du mois de décembre en pleine fin de gestion.

Globalement, on constate encore aujourd'hui que les services attendus ne sont pas tous rendus : ainsi, la difficulté d'exploitation des « restitutions » - dont il faut tout d'abord vérifier la fiabilité - oblige souvent les services à maintenir des « comptabilités parallèles », ce qui non seulement n'allège pas leur tâche, mais l'accroît sensiblement.

Au-delà de ces difficultés, le court délai de préparation pour le passage à ACCORD n'a pas permis de réaliser tous les préalables qui auraient été nécessaires, en particulier la réorganisation des circuits comptables internes et l'impact sur les agents en termes de métiers. C'est un chantier qui devra être mené par le ministère dès que l'ensemble du dispositif sera stabilisé afin de ne pas perturber davantage les services. »

Les difficultés intervenues en fin de gestion 2002 sont confirmées par le rapport du contrôleur financier central, qui indique souligne qu'il n'a pas été possible de prendre en compte au titre de la gestion 2002 :

- du décret du 3 janvier 2003 annulant des autorisations de programme pour un montant de 1.360.155 euros, à la suite de la clôture automatique au 31 décembre 2001 des opérations d'investissement non mouvementées pendant quatre exercices budgétaires. Le rapport précise que, la reprise automatique des reliquats dégagés sur ces opérations clôturées d'office, préalable à leur annulation, n'ayant pas non plus été prise en compte, le stock d'AP disponibles n'a donc pas été modifié ;

- de l'ouverture d'autorisations de programme provisionnelles (APP), ceci avant la suppression de cette procédure, en septembre 2002, et ce en raison de l'absence de disponibilité de la fonction « recettes » du progiciel.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial ; rapport annuel sur la gestion 2002 du contrôleur financier central près le ministère de l'écologie et du développement durable

D. UN BUDGET 2004 QUI TRADUIT DE BONNES ORIENTATIONS

1. La budgétisation du FNSE

Votre rapporteur spécial s'était interrogé sur l'utilité du fonds national de solidarité sur l'eau (FNSE). Il avait ainsi relevé qu'il semblait que le FNSE avait été institué avant que ses missions n'aient été définies, que le fonctionnement du fonds, effectif à compter de 2001, était peu optimal et que la gestion financière du FNSE était mauvaise, ce que soulignait le très faible taux de consommation des crédits.

La Cour des comptes avait ainsi indiqué que, « sur l'ensemble des années 2000 et 2001, les agences de l'eau ont versé 152,5 millions d'euros au FNSE qui n'en a utilisé que 56,6 millions », et conclu que « l'affectation de ces ressources au budget général aurait sans doute permis une meilleure utilisation ». Ce sera chose faite en 2004 et votre rapporteur spécial s'en félicite.

La consommation des crédits du FNSE s'est en effet révélée de nouveau très médiocre en 2002. Le FNSE a ainsi été doté en loi de finances initiale pour 2002 de 81,6 millions d'euros de prélèvements sur les agences de l'eau et de 1,8 million de recettes diverses. Ses crédits initiaux ont été abondés par 95,3 millions d'euros de reports de 2001. Le taux de consommation n'a guère progressé puisqu'il s'est établi à 34 %, contre 28 % en 2001.

Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit que les actions menées par le FNSE seront désormais prises en charge par le budget général :

- le prélèvement sur les agences de l'eau est maintenu et fixé à 83 millions d'euros (contre 81,6 millions d'euros en 2003, dont 60 millions d'euros avaient affectés au FNSE et 21,6 millions d'euros au budget général, sur proposition du Sénat). Ce prélèvement, qui sera affecté au budget général, est justifié par la nécessité de faire participer les agences au financement d'actions d'intérêt commun de la politique de l'eau et de pérenniser les actions de péréquation ;

- les actions menées par le FNSE seront désormais accomplies par le ministère de l'écologie et du développement durable, qui voit ses crédits majorés de 83 millions d'euros, soit l'intégralité du prélèvement effectué sur les agences de l'eau.

2. Un budget quasi-stable à périmètre constant, qui traduit de réels efforts

Si le budget du ministère de l'écologie paraît augmenter significativement en 2004, cette croissance est essentiellement due aux transferts de sections et à la budgétisation du FNSE. Hors changement de périmètre, la hausse des crédits n'est que de 0,23 %, ce qui traduit un effort de maîtrise des dépenses, et de 2,7 % prenant en compte le FNSE en 2003.

Ceci est d'autant plus vrai que, à périmètre constant, les dépenses ordinaires diminuent tandis que les crédits d'investissement augmentent et que les autorisations de programme baissent.

Un effort particulier a été réalisé pour identifier les priorités. C'est ainsi que les crédits consacrés à la protection de la nature diminuent de manière importante. En revanche, la politique de l'eau et la politique de prévention des pollutions et des risques font l'objet d'un effort particulier, notamment avec la création du service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI).

La politique de l'eau sera un thème central en 2004, puisque le gouvernement a annoncé sa volonté de modifier l'encadrement législatif de cette politique. Une concertation approfondie avec les acteurs concernés a été lancée. La ministre de l'écologie et du développement durable devrait faire une communication en Conseil des ministres en janvier 2004, un projet de loi devrait être présenté en Conseil des ministres en juin prochain.

Les crédits accordés aux moyens de fonctionnement sont en baisse pour les services déconcentrés. En revanche, ceux consacrés à l'administration centrale augmentent.

Enfin, si un effort a été effectivement été réalisé en matière de départs à la retraite (35 départs non remplacés), il reste que le nombre global des effectifs augmente de 88 emplois, dont 35 créations nettes. Le chapitre 31-90 dédié à la rémunération des personnels passera donc de 82,8 millions d'euros en 2003 à 85 millions d'euros en 2004.

Si le ministère de l'écologie contribue à l'effort de maîtrise de la dépense, il n'est pas le ministère le mieux placé en la matière, d'autant que certains artifices doivent être relevés.

E. DES MOYENS DÉTOURNÉS POUR FINANCER L'ADEME EN 2004

1. L'ADEME : une situation périlleuse

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie1(*) (ADEME), qui recevra une subvention de 100 millions d'euros de la part du ministère de l'écologie et du développement durable en 2004, voit son budget de fonctionnement légèrement augmenter, à 29,43 millions d'euros (+ 1,4 %).

En revanche, les crédits de paiement (71 millions d'euros) restent stables, tandis que les autorisations de programme (167 millions d'euros) diminuent de 23,4 %.

La stabilité des crédits de paiement est inquiétante, dans la mesure où les reports ont été abattus au cours des années passées. Or, ainsi que l'ont relevé l'IGF et l'IGE, « bien loin de s'inscrire dans une logique de lissage du ressaut des besoins de financement de l'ADEME, les reports ont permis de limiter à 71 millions d'euros les CP ouverts en LFI 2003. Le ressaut est annoncé pour le PLF 2004, les besoins en CP étant estimés à 260 millions d'euros. (...) Il faudra donc dégager dans le PLF 2004 les moyens de financer un ressaut de 190 millions d'euros ».

L'année 2004 aurait donc dû être une année de vérité, marquée par une croissance importante de la dotation de l'ADEME pour lui permettre d'assurer ses missions. Or c'est une voie détournée qui a été choisie pour régler ce problème, d'une part en réduisant le champ d'action de l'ADEME, d'autre part en mettant certaines agences de l'eau à contribution.

2. Le bruit et l'huile, deux missions en moins pour l'ADEME

a) Vers une « privatisation » du ramassage des huiles

La filière actuelle de collecte et d'élimination des huiles usagées est organisée sur la base d'un réseau des ramasseurs agréés par les préfets de département pour une durée de 5 ans et d'un réseau d'installations d'élimination (régénération et valorisation énergétique) autorisées et agréées par arrêté préfectoral dans le cadre de la réglementation sur les installations classées.

Le financement du dispositif est assuré par l'ADEME, qui dispose à cet effet d'une dotation budgétaire spécifique de 19 millions d'euros en 2003.

Celle-ci se verrait déchargée de cette mission à partir de 2004, le projet de loi de finances ne prévoyant d'ailleurs plus d'autorisations de programmes, et ne prévoyant de crédits de paiement que pour poursuivre les opérations lancées au titre des lois de finances antérieures.

Sur le modèle de ce qui se fait pour les déchets d'emballage avec les sociétés Adelphe et Eco-emballages, le ramassage des huiles usagées serait confié directement à des opérateurs privés, qui percevraient une contribution auprès des producteurs d'huile. La TGAP « huiles » devrait donc être amenée à disparaître. Votre rapporteur spécial relève que cette question n'est pas abordée dans le projet de loi de finances pour 2004.

b) L'action contre le bruit près des aéroports

L'aide à l'isolation phonique des riverains des 10 principaux aéroports est actuellement gérée par l'ADEME. Les crédits affectés à cette opération sont indépendants du montant de la taxe payée par les compagnies aériennes et incluse dans la TGAP, et sont en pratique insuffisants pour couvrir les besoins.

A partir du 1er janvier 2004, l'activité de lutte contre les nuisances sonores au profit des riverains des aéroports sera transférée aux établissements de gestion de ces infrastructures. Les gestionnaires des 10 principaux aéroports vont ainsi bénéficier du produit de la TGAP sur le bruit, conformément au principe de réparation des nuisances qu'elles génèrent. Le produit de cette taxe augmentera, de 17 millions d'euros en 2003 à 55 millions par an en 2004. Elle sera désormais directement et intégralement affectée à l'isolation phonique des logements situés dans les plans de gêne sonore et sera modulée en fonction de l'aéroport, du type d'avion et de l'heure de décollage. L'ADEME pourra, à leur demande, assister les gestionnaires d'aéroports en 2004.

L'article 16 du projet de loi de finances rectificative pour 2003 crée une taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires, à partir du 1er janvier 2005. Ce projet d'article poursuit deux objectifs :

- remplacer le volet « bruit aérien » de la TGAP par une taxe affectée ayant la même assiette et le même rendement. Elle serait recouvrée par les services de l'aviation civile et reversée aux exploitants d'aérodrome. L'intérêt de ce dispositif réside dans la simplification des procédures administratives au bénéfice des redevables, qui auront affaire à leur interlocuteur habituel puisque, au sein de la direction générale de l'aviation civile, le service à compétence nationale déjà en charge du recouvrement de la taxe d'aviation civile et de la taxe d'aéroport assurera la gestion de cette nouvelle taxe ;

- confier aux gestionnaires d'aérodromes la gestion du dispositif d'aide aux riverains, afin d'en améliorer l'efficacité par une plus grande proximité des différents partenaires.

Ce transfert sera bénéfique pour l'ADEME, qui avait environ deux fois plus de dépenses que de recettes au titre de cette action.

Le transfert du ramassage des huiles et de l'activité du bruit minore donc le besoin de financement de l'ADEME, mais est loin de l'annuler.

La TGAP sur le bruit

Le 1 du I de l'article 266 sexies du code des douanes prévoit que « tout exploitant d'aéronef ou, à défaut, leur propriétaire » est redevable de la TGAP. La taxe ne s'applique toutefois pas aux aéronefs de masse maximale au décollage inférieur à deux tonnes, ni aux aéronefs appartenant à l'Etat ou participant à des missions de protection civile ou de lutte contre l'incendie. Le fait générateur de la taxe est le décollage d'aéronefs dans les grands aéroports du territoire français2(*).

Le montant de la taxe due est le produit de trois éléments : 

1- le logarithme décimal3(*) de la masse maximale au décollage de l'aéronef ;

2- un taux fixé en euros qui varie selon la catégorie d'appartenance de l'aéroport de décollage4(*).

3- un coefficient de modulation qui prend en compte, « dans un rapport de 0,5 à 120, l'heure de décollage et les caractéristiques acoustiques de l'appareil ».

Cette taxe est actuellement recouvrée par les douanes de Bordeaux, organisation qui ne permet réellement un bon rendement de cette taxe. Les recettes se sont ainsi élevées à 7,15 millions d'euros en 2000, à 10,26 millions d'euros en 2001 et à 12,5 millions d'euros en 2002.

Les taux unitaires de la TGAP ont été relevés par la loi de finances rectificative d'hiver pour 2002, de façon à porter le produit de cette taxe à 55 millions d'euros.

3. La trésorerie des agences de l'eau mise à contribution

Un moyen de court terme a donc été trouvé pour satisfaire ce besoin de financement, qui consiste à prélever 210 millions d'euros auprès de quatre agences de l'eau5(*), par le biais d'un fonds de concours constitué uniquement de crédits de paiement et à vocation « temporaire », selon le ministère.

Sur ces 210 millions d'euros, 135 millions reviendraient à l'ADEME, pour faire face ses dépenses en matière de déchets, 60 millions d'euros iraient à la lutte contre les inondations, tandis que 15 millions d'euros serviraient à financer les zones naturelles humides.

Ce prélèvement de 210 millions d'euros sur les agences de l'eau peut se justifier dans la mesure où certaines agences disposent d'une abondante trésorerie - 871,7 millions d'euros cumulés6(*) à la fin août 2003.

Cela étant, le mécanisme proposé est critiquable à un double titre.

D'une part, il est contestable dans la mesure où ce fonds de concours n'est pas utilisé uniquement pour couvrir des besoins de paiement de politiques liées à l'eau ou aux milieux aquatiques. Les sommes dédiées à ces politiques ne constituent que 35,7 % du montant prélevé sur les agences de l'eau, les 64,3 % restants allant à l'ADEME, alors que le ministère évoque une « contribution exceptionnelle des agences de l'eau aux dépenses d'investissement du ministère de l'écologie et du développement durable dans le domaine de la politique de l'eau et des milieux humides ».

D'autre part, ce mécanisme apparaît comme une réponse conjoncturelle au problème de financement de l'ADEME et ne fait à cet égard que reporter l'échéance d'un an, même si la situation doit évoluer dans le sens d'un moindre besoin de financement, compte tenu de l'abandon de certaines missions et de la réduction des autorisations de programme en 2004.

* 1 Pour l'historique de la situation de l'ADEME, se reporter aux travaux antérieurs de votre rapporteur spécial : « ADEME : la grande illusion », rapport d'information n° 236 (2000-2001).

* 2 Le 3 de l'article 266 septies du code des douanes précise en effet que le fait générateur de la taxe est « le décollage d'aéronefs sur les aérodromes recevant du trafic public pour lesquels le nombre annuel des mouvements d'aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à 20 tonnes est supérieur à 20.000 ».

* 3 Le logarithme décimal permet de prendre en compte la masse maximale au décollage de l'aéronef mais en la ramenant à des proportions relatives beaucoup moins élevées que le rapport des masses elles-mêmes.

* 4 22 euros par tonne pour les aérodromes du groupe 1 ; 8 euros par tonne pour les aérodromes du groupe 2.

* 5 110 millions d'euros pour l'agence Seine-Normandie, 45 millions d'euros pour l'agence Rhin-Meuse, 38 millions d'euros pour l'agence Loire-Bretagne et 17 millions d'euros pour l'agence Rhône-Méditerranée-Corse.

* 6 24,77 millions d'euros pour l'agence de l'eau Adour-Garonne ; 20,931 millions d'euros pour l'agence Artois-Picardie ; 179,14 millions d'euros pour l'agence Loire-Bretagne ; 106,6 millions d'euros pour l'agence Rhin-Meuse ; 165,62 millions d'euros pour l'agence Rhône-Méditerranée-Corse et 374,64 millions d'euros pour l'agence Seine-Normandie.

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