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II. UN BUDGET POUR 2004 MARQUÉ PAR UN BESOIN DE RÉFORMES

A. LES ENSEIGNEMENTS DE L'AUDIT ET DES TRAVAUX PARLEMENTAIRES SUR LES GRANDES INFRASTRUCTURES 

1. Le rapport d'audit a rappelé la progression à venir des trafics

Par lettre de mission du 10 septembre 2002, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer ont demandé à l'Inspection générale des finances et au Conseil général des ponts et chaussées de procéder à un audit des principaux projets de grandes infrastructures de transport dont la réalisation est envisagée pour les prochaines années, à l'exclusion des aménagements portuaires, aéroportuaires et de transports collectifs urbains.

L'audit s'est fondé sur les prévisions d'évolution de trafics figurant dans les schémas de services collectifs de transports, soit 50 % minimum d'augmentation pour la route sur la période 2001-2020 et une augmentation équivalente pour le trafic ferroviaire de voyageurs (sous réserve de la construction de lignes à grande vitesse) alors que le trafic ferroviaire de fret a été revu à la baisse.

Globalement, la mission estime que de 1996 à 2020, les déplacements des personnes et des marchandises en France devraient augmenter au minimum de moitié et « assez vraisemblablement des deux tiers ».

En effet il souligne que, quelles que soient les hypothèses de cadrage retenues, la croissance des trafics devrait se poursuivre au cours des vingt années à venir.

L'audit rappelle également que pour les voyageurs, la route supporte près de 89 % des déplacements de personnes en 2001 soit une part sensiblement identique à celle de 1999. Les modes aériens (environ 2 % des trafics intérieurs) et ferroviaire (9 % des trafics intérieurs) n'ont pas connu d'évolution marquée de leur part dans le transport global.

Pour les transports de marchandises, la part du mode routier, déjà déterminante à la fin des années 80, a connu depuis une croissance importante : elle est ainsi passée entre 1990 et 2001 de 77 % à 83 % du trafic total intérieur hors oléoducs exprimé en milliards de tonnes-kilomètres. A contrario, il convient de souligner l'érosion continue de la part du fret ferroviaire qui ne contribue plus en 2001 qu'à hauteur de 15 % de ce trafic global, et le caractère résiduel des échanges fluviaux (2 %).

2. Les résultats contrastés de l'expertise des grands projets

La mission d'audit devait se prononcer sur les principaux projets de grandes infrastructures de transport dont la réalisation est envisagée pour les prochaines années, à l'exclusion des aménagements portuaires, aéroportuaires et de transports collectifs urbains.

En premier lieu, les analyses devaient se concentrer sur les liaisons interurbaines, seules les opérations urbaines clairement individualisées dans les schémas de services collectifs de transport relevant du champ de la mission.

En deuxième lieu, seuls devaient être précisément étudiés les investissements de développement susceptibles d'impliquer un financement public. Cette restriction excluait d'une part, un examen critique individualisé des opérations de régénération et d'entretien des réseaux existants même si elles peuvent individuellement atteindre un montant élevé et, d'autre part, les projets importants qui devraient être réalisés dans les prochaines années sans subvention publique.

Enfin, elle ne devait se prononcer que sur les aménagements projetés, ce qui excluait de reconsidérer les « coups partis ». Outre quelques grands projets d'infrastructures ferroviaires (TGV Est 1ère phase, Perpignan-Figueras), cette restriction concernait essentiellement les projets contractualisés aux contrats de plan Etat-Régions 2000-2006 qui n'ont pas fait l'objet d'investigations spécifiques.

Au total, une centaine d'opérations ont donc été examinées par la mission.

Concernant le secteur ferroviaire, la mission a retenu cinq projets :

1 - le contournement de Nîmes et de Montpellier5(*) ;

2 - la ligne du haut Bugey (aménagement de la ligne Bourg-Bellegarde) ;

3 et 4 - la branche Est de la LGV Rhin-Rhône et/ou la LGV Sud Europe Atlantique ;

5 - la LGV Bretagne-Pays de Loire.

Par ailleurs, selon l'audit, des projets présentaient des rentabilités socio-économiques qui ne permettent pas d'en recommander la réalisation d'ici 2020. Il s'agit de :

1 - la LGV Lyon-Sillon alpin ;

2 - l'aménagement pendulaire de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT) ;

3 - la réouverture de la ligne Pau-Canfranc ;

4 - la modernisation de la ligne Béziers-Neussargue-Clermont-Ferrand.

Concernant le projet Lyon-Turin, la mission a mis en valeur son coût très élevé (8 milliards d'euros pour la partie française dont au moins 5 milliards d'euros à la charge de l'Etat) et a recommandé une mise en oeuvre progressive en fonction des trafics constatés. Elle a fait la même recommandation pour le contournement de Lyon et la deuxième phase de la LGV est-européenne.

Concernant le fret ferroviaire, la mission n'a retenu aucun projet à l'exception du contournement fret de Lyon qui « pourrait être nécessaire en fin de période en fonction de l'augmentation du trafic de fret Nord-Sud ».

Comme le souligne l'audit, « le réalisme et la cohérence macroéconomique de l'objectif multimodal volontariste sont aujourd'hui profondément remis en cause, ce qui perturbe la définition des besoins en infrastructures pourtant nécessaire à l'évaluation des projets à dominante fret ».

« Si un développement du fret ferroviaire est envisageable, il se heurte à des contraintes économiques fortes tenant à la nature même des marchandises à transporter et à l'évolution des besoins logistiques des entreprises ». L'audit envisage donc un trafic fret de l'ordre de 75 milliards de tonnes-kilomètres à l'horizon 2020, alors que le trafic 2002 est à 50 milliards de tonnes-kilomètres.

3. D'importants moyens financiers publics nécessaires

S'agissant des seuls projets ferroviaires, l'audit a distingué entre le scénario « faisable » c'est-à-dire qui peut être réalisé techniquement d'ici à 2020 sans prendre en compte les priorités de l'audit, et le scénario « indicatif » qui est celui ayant la préférence des auditeurs.

Le scénario techniquement réalisable coûte 24,8 milliards d'euros dont 18,6 milliards d'euros de concours public, la part Etat se montant à 11,8 milliards d'euros. Ce scénario est représenté ci-après : le pic des investissements aurait lieu en 2010. Il s'élèverait à un peu plus de 1,4 milliard d'euros6(*).

Source : rapport d'audit sur les grandes infrastructures de transports - février 2003

Le scénario « indicatif », c'est-à-dire préconisé par la mission (excluant certains grands projets comme le POLT ou le Lyon-Turin) s'élève à 18,8 milliards d'euros dont 13,1 milliards d'euros de subventions publiques et 8,1 milliards d'euros de subvention de l'Etat. Il est représenté ci-après. Le « décalage » du projet Lyon-Turin en fin de période conduit à lisser davantage l'effort d'investissement. Le « pic » d'investissement serait de 800 millions d'euros en 2018.

Source : rapport d'audit sur les grandes infrastructures de transports - février 2003

Concernant le secteur ferroviaire, « l'extrapolation » de l'enveloppe budgétaire 2000-2002 sur la période 2003-2020 aboutit à une enveloppe de référence de 3,2 milliards d'euros. Comme le besoin de financement estimé de l'Etat est de 8,1 milliards d'euros, l'audit en déduit un besoin de financement supplémentaire de 4,9 milliards d'euros.

Cependant, le coût serait supérieur si l'on décidait d'ajouter le Lyon-Turin et le POLT.

Besoins financiers sur la période 2003-2020 (secteur ferroviaire)

(en milliards d'euros)

Mode de transport

Investissements

Part Etat

Subventions sur rythme actuel

Reste à financer

Fer (scénario de l'audit)

18,8

8,1

3,2

4,9

Fer (scénario technique)

24,8

11,8

3,2

8,6

B. DE NOUVEAUX MOYENS POUR RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE

1. De nouveaux concours pour tenter de stabiliser la dette de RFF

a) Un versement « au compte-gouttes » des dotations en capital depuis 2 ans

Le budget des transports terrestres pour 2004 connaîtra une augmentation certaine. Elle résulte intégralement de la budgétisation des dotations à Réseau Ferré de France (RFF), ce qui signifie que des moyens nouveaux seront dégagés pour l'investissement ferroviaire et le désendettement.

En effet, depuis 2001, la dotation en capital effectivement versée à RFF n'a jamais atteint le montant prévu en loi de finances initiale et surtout, elle ne permet plus le désendettement puisque le montant de la dette héritée progresse. En 2002, la dotation en capital n'a atteint que 1,3 milliard d'euros, y compris le solde de 2001 et pour 2003, elle sera limitée à 600 millions d'euros. Au total, RFF aura perdu une année de dotation en capital.

Rythme de versement de la dotation à RFF depuis sa création

(en millions d'euros)

 

Création RFF

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Dotation en capital versée

 

1220

1524

1906

1829

1067

1362

600

800

Dette héritée

20.500

20.000

19.800

19.400

18.900

19.200

19.000

19.400

 

Ainsi, l'encours de la dette à long terme nette de RFF a augmenté en raison du versement tardif de la dotation en capital.

b) Une dotation budgétaire nouvelle de 800 millions d'euros qui ne couvre cependant pas les intérêts de la dette héritée

Certes moins élevée que la dotation en capital de 1,8 milliard d'euros prévus dans la loi de finances pour 2003, la contribution au désendettement de 800 millions d'euros complétée par la dotation de 675 millions d'euros en crédits de paiement et 900 millions d'euros en autorisations de programme, en faveur des investissements de régénération, marque un réel progrès.

Cette somme permettra seulement de couvrir une partie des intérêts de la dette, qui s'élèvent à 1,1 milliard d'euros. Il ne s'agit donc pas, à proprement parler, de désendettement. Il s'agit de contenir la spirale de l'endettement, l'Etat ne parvenant pas à stabiliser la dette.

Il faut préciser que la dette de RFF a trois composantes : la dette héritée de la SNCF en 1997, la dette d'exploitation et enfin la dette liée à l'investissement, qui est, en quelque sorte, la « bonne dette ».

Fin 2003, la dette de RFF, qui s'élevait à 25,9 milliards d'euros, se décomposait comme suit :

Décomposition de la dette de RFF en 2003

(en milliards d'euros)

Dette héritée

19,4

Dette d'exploitation

2,4

Dette liée à l'investissement

4,1

Les frais financiers représentaient 1,4 milliard d'euros dont 1,1 milliard d'euros au titre de la dette héritée. Il manquera donc de l'ordre de 300 millions d'euros en 2004 pour couvrir les intérêts de la dette.

c) La persistance d'une dette d'exploitation malgré la hausse des péages

La dette d'exploitation de RFF, qui atteint 2,4 milliards d'euros en 2003, s'explique par le décalage entre les produits perçus par RFF, à savoir les péages versés par la SNCF et la contribution aux charges d'infrastructures ferroviaires (CCI) versée par l'Etat et les charges de l'établissement, à savoir les sommes versées au titre de la convention de gestion avec la SNCF, l'amortissement, les frais de fonctionnement et les frais financiers.

Le résultat d'exploitation de Réseau Ferré de France en 2003

(en millions d'euros)

Produits

Charges

Total

péages

2,0

convention gestion

2,6

 

CCI

1,4

amortissement

0,9

 
 
 

fonctionnement

0,1

 
 
 

charges financières

0,1

 
 

3,4

 

3,7

 
 
 
 
 

- 0,3

Concernant les péages, une hausse importante est prévue pour 2004, soit 225 millions d'euros de hausse de péages sur le réseau TER et 60 millions d'euros pour le reste du réseau (pour moitié sur le réseau fret et pour moitié sur le réseau classique et les lignes à grande vitesse). Par ailleurs, un plan d'augmentation des péages versés par la SNCF est prévu sur 5 ans, avec 60 millions d'euros de hausse annuelle, permettant d'atteindre 300 millions d'euros en 2008.

La SNCF estime que ces hausses de péages sont trop importantes, ce qui est évidemment contesté par RFF.

Il est vrai que les réseaux régionaux et le réseau fret sont sous-tarifés en France, mais le réseau classique, et surtout les lignes à grande vitesse, enregistrent des péages élevés. La comparaison avec les lignes ICE en Allemagne montrerait que les lignes à grande vitesse françaises supportent des péages plus lourds. Il n'en reste pas moins que, du fait de l'originalité du réseau à grande vitesse français, sans réel équivalent dans les autres pays européens, les comparaisons s'avèrent difficiles. S'agissant du fret, la situation très dégradée de cette branche d'activité amène à prendre des décisions mesurées, mais les péages devront nécessairement augmenter, sauf à « subventionner » les futurs attributaires des sillons de fret ferroviaires ouverts à la concurrence depuis le 15 mars 2003.

A terme, l'augmentation des péages sur 5 ans devrait être de l'ordre de 500 millions d'euros (si les péages TER ne sont pas de nouveau relevés) ce qui permettrait, en l'absence de réduction des autres produits, d'atteindre l'équilibre d'exploitation. On observe cependant que toute hausse de péages se traduit immédiatement par une diminution à due concurrence de la contribution de l'Etat (réduite de 300 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004) ce qui ne permet pas d'améliorer la situation de RFF, mais seulement de réduire sa dépendance à l'égard des subventions publiques.

Hausse cumulée des péages versés par la SNCF à RFF (prévision)

(en millions d'euros)

2004

60

2005

120

2006

180

2007

240

2008

300

Pour mettre fin aux éternels débats sur les péages d'infrastructure, votre rapporteur spécial adhère à la proposition de la SNCF de créer un observatoire européen des péages. Il s'agit en effet d'une question qui ne peut que se traiter à ce niveau, compte tenu notamment du mouvement de libéralisation du fret international7(*).

S'agissant de la convention de gestion entre la SNCF et RFF, fixée à 2,6 milliards d'euros, elle recouvre la compensation versée à la SNCF au titre de l'entretien du réseau (pour les deux tiers) et de l'exploitation, c'est-à-dire de la gestion du graphique de circulation (pour le tiers restant). Il semble que cette convention soit un simple accord sur un montant global sans que ni la SNCF, ni RFF ne puisse discuter des charges réellement supportées pour l'entretien et l'exploitation de l'infrastructure.

Il serait légitime de faire évoluer le montant de la contribution en fonction des charges réelles supportées par la SNCF pour la gestion du réseau8(*).

2. L'évolution à la hausse des investissements ferroviaires

Depuis la séparation de la SNCF et de RFF, c'est ce dernier établissement public qui est responsable de l'investissement.

L'investissement de Réseau ferré de France a progressé entre 2001 et 2003 : 1,3 milliard d'euros en 2001, 1,6 milliard d'euros en 2002, 2,2 milliards d'euros en 2003.

Le programme d'investissements présenté par Réseau Ferré de France lors du CIES du printemps 20039(*) est récapitulé par type d'opérations dans le tableau suivant pour les années 2003 à 2006.

Le programme d'investissement de Réseau Ferré de France (RFF)

(en millions d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

Extension du réseau LGV

890

1 152

1 052

1 103

Développement du réseau classique

576

881

1 355

1 377

Productivité

35

49

92

100

Sous-total opérations de développement

1 501

2 082

2 499

2 580

Régénération

731

821

927

1 023

Sécurité

101

108

105

77

Qualité de service

71

82

116

107

Environnement

7

31

49

75

Divers

35

27

25

26

Sous-total gestion et maintien du réseau

946

1 069

1 221

1 307

Autres

41

61

70

66

TOTAL GENERAL

2 488

3 212

3 790

3 953

a) Les lignes à grande vitesse

Les opérations sur les lignes à grande vitesse représentent 454 millions d'euros en 2002 et 875 millions d'euros en 2003.

Sur ces 875 millions d'euros, la quasi totalité, soit 820 millions d'euros seront consacrés à la ligne à grande vitesse du TGV Est, le reste étant utilisé pour des projets au stade de l'avant-projet détaillé, APD (TGV Rhin-Rhône) ou de l'avant-projet sommaire, APS (TGV Bretagne).

Pour 2004, les crédits consacrés au réseau à grande vitesse devraient progresser pour atteindre 1,15 milliard d'euros dont environ 1 milliard d'euros pour le TGV Est. La « montée en charge » des investissements pour les projets hors TGV Est (ex : TGV Rhône-Alpes, liaison Sud-Europe-Atlantique) ne devrait pas intervenir avant 2005 ou 2006.

Dans le projet de loi de finances pour 2004, le montant global des investissements sur le budget des transports terrestres est porté en moyens d'engagement à 355 millions d'euros contre 338 millions d'euros en 2003, soit une augmentation de 5 %. Ces crédits seront en premier lieu consacrés au projet de TGV Est Européen pour un montant de 165 millions d'euros correspondant à la reconduction des crédits 2003.

L'avancement des travaux du TGV Est

D'après le ministère, les travaux de construction de cette nouvelle ligne, dont la mise en service des 300 km entre l'Ile-de-France et le sillon mosellan est prévue pour l'été 2007, sont bien engagés. Les marchés de terrassement et d'ouvrage d'art pour la construction du génie civil sont tous notifiés ; plus du tiers des déblais et des remblais ont été réalisés ; sur 331 ouvrages d'art à construire, 45 sont achevés et 131 sont en cours de réalisation. Les aménagements connexes sur le réseau existant auquel se raccorde la LGV sont aussi commencés.

Ce budget permet également la poursuite des études pour le TGV Sud Europe Atlantique et le TGV Bretagne, le lancement des débats publics pour le TGV Côte d'Azur et le TGV Bordeaux-Toulouse, la poursuite de l'avant projet détaillé du TGV Rhin-Rhône, ainsi que la poursuite des travaux des installations terminales de Perpignan. Concernant le projet Perpignan-Figueras, le contrat de concession pourrait être signé en début d'année 2004, ce qui permet d'envisager le démarrage des travaux en cours d'année.

b) Le réseau classique et les contrats de plan

S'agissant du réseau classique, 410 millions d'euros y auront été consacrés en 2003 (après régulation, la dotation initiale étant de 576 millions d'euros) dont une majeure partie concerne les contrats de plan Etat-régions (385 millions d'euros pour la province, 62 millions d'euros pour l'Ile-de-France).

Sur les 300 projets contenus dans les CPER, beaucoup sont en phase d'étude (ligne du Haut-Bugey, POLT, Lyon-Turin, Port 2000) et environ 40 opérations ont reçu des subventions en 2003.

Si le rythme d'exécution des CPER devait rester le même, les objectifs ne pourront être atteints qu'au terme de deux plans et non d'un seul. En 2003, la dotation initiale de 130 millions d'euros a été réduite à 68 millions d'euros.

Dans le projet de loi de finances, 138 millions d'euros sont prévus : le début de montée en charge des projets (premiers travaux après les phases d'étude, comme la liaison Marseille-Aix) recommande de ne pas opérer de trop importantes régulations.

En ajoutant le programme de modernisation des gares, la dotation atteint 146 millions d'euros pour les opérations des contrats de plan Etat-régions. Il s'agit d'opérations de développement du réseau ferré national visant en particulier à désengorger certains noeuds ferroviaires et à permettre le développement des circulations régionales, nationales et de marchandises sur le réseau. Le programme de modernisation des gares se place dans le cadre de la régionalisation du transport ferroviaire de voyageurs.

Avancement des contrats de plan Etat-région

Domaine

Engagements de l'Etat

Tranche théorique annuelle

Dotation 2003 post gel

Engagements au 31/07/2003

Dotation totale du secteur au PLF 2004

Dotation CPER 2004

Pourcentage des crédits PLF 2004 dédiés CPER

Transports collectifs IdF

985,00

140,71

100,00

60,00

121,60

121,60

100,00%

Fer

1 070,00

152,86

73,00

55,67

355,00

145,00

40,85%

Voies navigables

327,00

46,71

19,34

19,34

69,65

40,00

57,43%

Transports combinés

57,00

8,14

3,70

1,70

12,60

7,00

55,56%

c) Les travaux de régénération

Enfin, s'agissant de la régénération, 755 millions d'euros devraient être dépensés en 2003. L'essentiel de la dotation, soit 450 millions d'euros, est consacré à la rénovation des voies. Mais d'autres travaux sont prévus concernant les gares, ouvrages d'art, postes de signalisation etc.

Il faut savoir que la moitié du réseau ferroviaire, c'est-à-dire les lignes classées 7 à 9 les moins circulées, est en dehors de tout processus de régénération, qui ne concerne que les catégories 1 à 6. Ces lignes « délaissées » sont le plus souvent d'intérêt local mais il y a également des liaisons ferroviaires transversales (ex : Lyon-Bordeaux). A plus ou moins long terme, l'absence de régénération les condamne.

Réseau Ferré de France considère qu'une dotation de 1 à 1,2 milliard d'euros serait nécessaire pour une régénération correcte du réseau. La dotation budgétaire prévue dans le projet de loi de finances pour 2004, de 675 millions d'euros en crédit de paiement et de 900 millions d'euros en autorisations de programme, permettra de couvrir une grande partie des besoins mais pas la totalité, ce qui demandera un apport de fonds propres. Pour plus de clarté, la dotation a été séparée de la contribution aux charges d'infrastructures prévue au titre IV du budget des transports terrestres.

D'une manière générale, votre rapporteur spécial estime que l'importance des crédits à apporter chaque année à la régénération devrait conduire à réaliser un audit indépendant de l'état du réseau ferroviaire.

3. La question du partage des actifs entre RFF et la SNCF

Concernant le partage des actifs entre la SNCF et RFF, les deux entreprises ont mené pendant plusieurs années un travail de fond pour répartir leur patrimoine conformément à la législation et à la réglementation adoptés en 1997. Toutefois, des difficultés sont apparues, concernant en particuliers trois types de biens :

- les logements,

- les entités situées autour des gares,

- les cours de marchandises.

Une mission a été confiée à M. Christian Vigouroux, conseiller d'Etat, qui devait remettre ses conclusions prochainement. Les entreprises s'en remettront semble-t-il aux conclusions de cette mission qui devrait régler l'immense majorité des problèmes.

Au sujet de la répartition des actifs, et des redevances perçues sur ces actifs (au titre, par exemple, des panneaux publicitaires, des loyers, des commerces), une des difficultés rencontrées par RFF semble avoir été l'accès à l'information. Ne disposant pas du fichier des immobilisations de la SNCF, alors que la SNCF gère pour le compte de RFF la perception des redevances, des litiges sont apparus sur le montant des redevances à verser à RFF. Une grande partie du litige est directement liée aux questions non résolues sur la propriété des biens, et les conclusions de la mission Vigouroux devraient permettre d'aboutir sur ces sujets et de verser les sommes dues à RFF. Ces sommes pourraient cependant être importantes (de l'ordre de 140 millions d'euros si les revendications de RFF s'avèrent justifiées) et peser sur les comptes de la SNCF. De même, se posera la question des cessions effectuées par la SNCF depuis 1997 si certains biens devaient revenir à RFF.

En conclusion, votre rapporteur spécial ne peut que regretter la lenteur avec laquelle le processus de répartition des actifs entre la SNCF et RFF s'est déroulé, puisque la question n'est sur le point de se résoudre que près de 7 ans après la loi de 1997. Ces atermoiements auront été préjudiciables aux deux établissements.

4. Le bilan des relations financières SNCF-RFF en 2004

a) Les transferts entre l'Etat, la SNCF et RFF

Les transferts entre l'Etat, la SNCF et FRR, relativement complexes, sont synthétisés dans les schémas ci-après.

Financement du secteur ferroviaire en 2003

(en millions d'euros)

 

ETAT

 

CCI10(*) : 1.1385 (1.656 TTC)

Subv d'investissement : 280

Dotation en capital : 1.150

 

Tarifs sociaux : 115

SAAD : 677

Retraites : 2.339

RFF

Convention de gestion : 2.632

Péages d'infrastructures : 1.992

SNCF

Financement du secteur ferroviaire en 2004

(en millions d'euros)

 

ETAT

 

CCI : 1.110 (1.310 TTC)

Subv d'investissement : 317

Charges financières de la dette : 800

Régénération : 675

 

Tarifs sociaux : 115

SAAD11(*) : 677

Retraites : 2.431

RFF

Convention de gestion : 2.632

Péages d'infrastructures : 2.314

SNCF

b) L'endettement ferroviaire

Le secteur ferroviaire supporte un endettement trop lourd qui pèse sur les choix d'investissement.

La dette « ferroviaire » : une progression lente depuis 1997

 
 

Dette Entreprise nette

 

SAAD

 

RFF

 

Dette Totale

 
 

Encours moyen

Taux de charge

 

Encours moyen

Taux de charge

 

Encours moyen

Taux de charge

 

Encours moyen

 
 

(en M€)

(en %)

 

(en M€)

(en %)

 

(en M€)

(en %)

 

(en M€)

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1990

 

14 910

10,97%

 
 
 
 
 
 
 

14 910

1991

 

11 555

10,20%

 

5 563

10,09%

 
 
 
 

17 118

1992

 

14 644

9,65%

 

5 409

9,24%

 
 
 
 

20 053

1993

 

18 772

8,75%

 

5 246

9,01%

 
 
 
 

24 018

1994

 

22 207

7,99%

 

5 013

8,60%

 
 
 
 

27 220

1995

 

25 536

7,88%

 

4 712

8,31%

 
 
 
 

30 248

1996

 

28 728

7,17%

 

4 357

7,59%

 
 
 
 

33 085

1997

 

5 732

6,86%

 

8 540

6,87%

 

21 176

7,25%

 

35 448

1998

 

6 595

5,36%

 

8 414

6,86%

 

22 178

6,78%

 

37 187

1999

 

6 295

5,04%

 

8 946

7,02%

 

22 941

6,27%

 

38 182

2000

 

6 002

4,95%

 

8 930

7,33%

 

23 665

6,75%

 

38 597

2001

 

6 145

4,12%

 

8 930

7,42%

 

24 847

6,41%

 

39 922

2002

 

6 508

4,41%

 

8 864

6,90%

 

25 941

5,72%

 

41 313

Au 31 décembre 2002, l'endettement global du secteur ferroviaire atteignait près de 41,3 milliards d'euros12(*). Il a progressé de 16,5 % depuis 1997, soit beaucoup plus modérément que sur la période 1992-1996 (+ 65 %), grâce aux dotations en capital et à un contexte marqué par un fort ralentissement de l'investissement ferroviaire.

C. LA SITUATION FINANCIÈRE DIFFICILE DE LA SNCF DOIT CONDUIRE À L'ACCÉLÉRATION DES RÉFORMES

1. Une situation difficile héritée des cinq années passées

Votre rapporteur spécial a mis en valeur l'an dernier les difficultés de la SNCF. Ces difficultés sont résumées dans l'encadré ci-après.

La productivité de la SNCF s'est fortement dégradée depuis 1998

La récente période de croissance économique et de développement des trafics avait en quelque sorte « masqué » les difficultés structurelles de la SNCF, mais celles-ci réapparaissent avec le ralentissement économique depuis le 2nd semestre 2001.

En effet, les charges fixes de la SNCF sont très élevées, sans élasticité aux recettes de trafics, et le « point mort » de l'entreprise a progressé ces dernières années. La SNCF est contrainte de céder des actifs, pour ne pas laisser se dégrader ses comptes et pour contenir son endettement.

La réforme de 1997 devait inciter la SNCF à faire des gains de productivité, mais ceux-ci n'ont pas été réalisés conformément aux objectifs de la réforme.

Le bilan 1997-1999 a fait état de résultats positifs en termes de politique de volume pour le trafic, de rétablissement de la situation financière de l'entreprise et de mise en place d'instruments de pilotage de l'entreprise.

Pour la période 2000-2001, les résultats sont, par certains aspects, encourageants :

- les objectifs pour le trafic voyageurs ont été atteints avec une progression de 8,2 % pour les années 2000/2001, notamment en raison du trafic TGV et TER.

- la régionalisation s'est traduite par un développement de l'offre, l'amélioration de la qualité des services et l'adaptation aux situations locales.

- la mise en service du TGV-Méditerranée a représenté également pour 2001 une réussite commerciale en volume de trafic mais aussi en gain de temps de parcours pour les voyageurs se rendant dans le sud-est, et en confort des nouvelles rames et des aménagements des gares.

Cependant, malgré ces bons résultats en volume, la productivité de l'entreprise diminue :

- la productivité technique du matériel a régressé pour la branche « fret » ;

- du fait même de l'acquisition de matériel TGV à un coût élevé, la rentabilité financière des investissements ferroviaires s'est dégradée : 1 euro d'immobilisation nette produisait 1,6 euro de chiffre d'affaires en 1998, et seulement 1,34 euro en 2001. La marge sur le chiffre d'affaire a ainsi été réduite de 8,94 % à 4,44 %.

- la politique tarifaire de la SNCF n'a pas accompagné l'augmentation de la qualité de service.

- enfin, l'augmentation des effectifs s'est traduite par une dégradation des soldes intermédiaires de gestion de la SNCF.

On note ainsi, depuis 1998, une évolution globale à la hausse des effectifs, en raison notamment de la mise en oeuvre des 35 heures. Les effectifs moyens de la SNCF (hors Sernam et emplois jeunes) sont passés de 169.420 en 1998 à 176.480 en 2001, soit une augmentation de 7.060 équivalents temps plein.

En conclusion, deux éléments essentiels expliquent la diminution de la rentabilité de la SNCF : la sous-tarification et l'augmentation de la masse salariale sans gains de productivité.

La SNCF fait valoir, parmi les contraintes qui pèsent sur elles, les obligations de service public. Celles-ci sont particulièrement fortes lorsqu'il s'agit de desservir des liaisons ferroviaires à faible fréquentation. Ces contraintes ne concernent pas seulement des liaisons d'intérêt local, mais aussi des lignes ferroviaires classiques, qui seraient structurellement déficitaires13(*).

Cet argument est sans aucun doute pertinent, puisque la SNCF ne peut fermer autant de lignes non rentables qu'elle le souhaiterait. Elle n'a pas la flexibilité d'une entreprise privée.

Votre rapporteur spécial considère donc que toute la clarté doit être faite sur, d'une part, les obligations de service public de la SNCF et leur coût pour l'entreprise, et d'autre part les subventions qui lui sont versées, comme cela est déjà clairement identifié en termes de compensations tarifaires. Il ne serait pas opposé à un audit de l'ensemble des lignes ferroviaires.

En effet, en identifiant mieux les lignes ferroviaires déficitaires, et leur coût pour l'Etat, l'impulsion sera forte pour réduire ces déficits par des gains de productivité ou, dans les cas les plus difficiles, pour des liaisons de faible portée, remplacer le service ferroviaire par un service moins coûteux, par exemple sous forme de liaisons par cars.

Cette nouvelle présentation n'empêchera pas de mener une réflexion sur la qualité de service : la régionalisation des lignes de transports locaux de voyageurs a, par exemple, permis de « doper » la fréquentation dans certaines régions, alors même que leur rentabilité des lignes pouvait être fortement contestée du fait de l'érosion du trafic ces dernières années.

2. La dégradation des comptes de l'entreprise depuis 2001

a) Des mauvais résultats 2002 masqués par des cessions d'actifs

Conséquence de la diminution de la productivité de la SNCF, en période de ralentissement économique, la situation financière de l'entreprise se dégrade fortement.

En 2001, le résultat de l'exercice a été en très forte dégradation par rapport à l'exercice 2000, en raison notamment de l'impact des mouvements sociaux de mars-avril 2001, estimé à 145 millions d'euros et de la chute du chiffre d'affaires du Fret.

Les résultats 2002 sont récapitulés dans le tableau ci-après.

(en millions d'euros)

Situation financière de la SNCF,

Principaux éléments

Résultats

2002

Chiffre d'affaires

Produits d'exploitation courante

Charges d'exploitation courante

Excédent brut d'exploitation

Amortissements et provisions nets

Résultat d'exploitation

Résultat financier

Résultat courant

Résultat exceptionnel

Résultat net

14 782

15 938

- 14 685

713

- 708

- 17

- 166

- 183

168

19

Le résultat net de l'exercice 2002 fait apparaître un bénéfice de 19 millions d'euros contre une perte de 134 millions d'euros en 2001.

Ce bénéfice ne résulte pas de l'amélioration des performances de l'entreprise, même si le résultat d'exploitation a été moins déficitaire en 2002 (- 17 millions d'euros) mais il s'explique uniquement par le niveau élevé du résultat exceptionnel (168 millions d'euros).

Le résultat exceptionnel recouvre des plus-values nettes de cessions immobilières pour 191 millions d'euros, dont 83 millions d'euros pour l'immeuble du 10 place Budapest à Paris et 51 millions d'euros pour l'immeuble du 1 place Valhubert à Paris.

b) Un début d'année 2003 catastrophique

L'exercice 2003 s'est préparé sur une base de résultat 2002 dégradé et dans un environnement économique qui demeure peu porteur. La situation s'est encore aggravée avec les grèves du printemps 2003.

Les résultats très dégradés de la SNCF au 1er semestre 2003

Le 24 septembre 2003, la SNCF a annoncé dans un communiqué ses résultats du 1er semestre 2003.

Le chiffre d'affaires de l'établissement public SNCF est en réduction de 1,4 % à 7.224 millions d'euros :

- les activités « voyageurs » connaissent une stabilité de leur chiffre d'affaires grâce à la dynamique commerciale initiée en début d'année ;

- l'activité « Fret » voit son chiffre d'affaires baisser de 7 % sous l'effet de la conjoncture et des mouvements sociaux ;

- enfin, l'activité « Infrastructure » enregistre une réduction de son chiffre d'affaires de 1,3 %.

L'excédent brut d'exploitation s'élève à 131 millions d'euros, en baisse de 119 millions d'euros.

Le résultat courant est négatif de 257 millions d'euros en baisse de 101 millions d'euros, malgré une amélioration du résultat financier.

Le résultat net de la maison-mère apparaît en perte de 243 millions d'euros, alors que le premier semestre 2002 avait dégagé un résultat net de 21 millions d'euros sous l'effet de plus-values de cessions immobilières.

L'endettement net de la maison-mère s'établit à 6.825 millions d'euros au 30 juin 2003 contre 7.100 millions d'euros au 31 décembre 2002.

c) Des mesures de redressement à court terme

La SNCF a engagé un programme d'actions composé de relances commerciales et de mesures d'économies visant à limiter les pertes de l'année 2003. Il s'agit d'actions très volontaristes, décidées dès la sortie des conflits sociaux, devant conduire à une amélioration de l'excédent brut d'exploitation de 100 millions d'euros

Il s'agit du plan dénommé « starter » : les recrutements prévus pour 2003, soit 5.500 agents, sont réduits à 4.150 agents, l'essentiel de l'effort portant sur le réseau Transilien.

La prévision pour l'ensemble de l'année concernant le résultat courant de l'établissement public SNCF est donc actuellement une perte de 300 millions d'euros pour 2003. Il faut noter qu'à elle seule, la branche fret devrait enregistrer une perte de 450 millions d'euros pour 2003, dont 100 millions d'euros directement liés aux grèves du printemps 2003.

3. L'impact significatif des grèves sur les résultats de l'entreprise

Votre rapporteur spécial a interrogé le ministère sur l'impact financier des grèves à la SNCF et le régime de retenue pour ces jours de grèves.

Il apparaît que les grèves du printemps 2003 ont eu un coût très significatif pour l'entreprise. En moyenne, un jour de grève coûte 20 millions d'euros par jour à la SNCF.

Le nombre de journées perdues et l'impact financier des grèves sur les produits des trafics

années

journées

dont

grèves

jour. perd.

impact financier

 

perdues

locales

nationales

par agent

(en millions d'euros)

 
 
 
 
 
 

1992

89 160

29 896

59 264

0,45

5,7

1993

144 803

23 506

121 297

0,75

7,5

1994

93 815

38 246

55 569

0,51

8,7

1995

1 054 920

31 435

1 023 485

5,82

430

1996

94 867

33 499

61 368

0,53

7,3

1997

124 259

20 818

103 441

0,71

27,4

1998

180 431

34 051

146 380

1,03

62,1

1999

53 779

23 391

30 388

0,31

41,8

2000

85 094

36 532

48 562

0,48

27,8

2001

160 947

31 698

129 249

0,90

130,7

2002

37 239

23 841

13 398

0,21

1,5

 
 
 
 
 
 

1er sem 2003

389 516

6 013

383 503

2,2

298

L'impact sur les produits du trafic, soit 298 millions d'euros, a été pour une faible partie, soit 52 millions d'euros, compensé par les retenues sur salaires, si bien que l'impact net des grèves au 1er semestre 2003 a été de 246 millions d'euros.

Concernant les retenues salariales pour grève, la SNCF a précisé que l'entreprise :

- n'a accepté la conversion d'aucune journée de grève en congé ou repos ;

- a opéré les retenues correspondantes soit en « absence pour grève », soit en « absence irrégulière » suivant la situation de chaque agent par rapport aux articles L. 521-3 et 521-4 du Code du travail.

D'autre part, au-delà de sept jours de grève consécutifs, la retenue pour grève a également été appliquée aux jours de repos et jours chômés inclus dans cette période, conformément à la réglementation en vigueur.

4. L'exemple du fret : une réforme impossible ?

a) Des promesses non tenues : au lieu d'un « doublement », une chute ininterrompue du fret ferroviaire depuis 1997

Depuis 1997, le transport par fret ferroviaire s'est affaibli et la part du rail a décru dans le transport de marchandises.

On se rappellera que le développement du fret ferroviaire, du transport combiné et plus généralement de l'intermodalité était le principal mot d'ordre du précédent gouvernement en matière de transport, et il avait fixé un objectif de trafic de 100 milliards de tonnes-km en 2010 pour le fret ferroviaire.

Mais les résultats de l'entreprise SNCF, les moyens budgétaires et les investissements en infrastructure ont été en flagrante contradiction avec les déclarations du gouvernement, qui, pendant cinq ans, dans une période de croissance des échanges, n'a réalisé aucun progrès en matière de développement du fret ferroviaire.

Les premiers résultats de l'année 2003 (premier semestre) font encore état d'une baisse de 8,6 % par rapport à la même période de l'année précédente.

Cette baisse concerne la totalité des secteurs de marché dans des proportions plus ou moins importantes (le transport combiné régresse de 12,6 %) et est essentiellement imputable aux différents mouvements sociaux qu'a connu la SNCF au cours de cette période et aux difficultés liées à la conjoncture économique.

De ce fait la SNCF considère que le volume de trafic ne devrait, dans le meilleur des cas, atteindre pour l'année 2003 que 48 milliards de tonnes-km.

Evolution du trafic de fret ferroviaire depuis 1997

(en milliards de tonnes-km)

Evolution du trafic de fret ferroviaire depuis 1997

(en milliards de tonnes-km)


b) Les pistes de réforme

Le Premier ministre a confié en septembre 2002 à nos collègues Hubert Haenel et François Gerbaud une mission parlementaire sur ce sujet, dont le rapport a été remis au mois de mars dernier. Le rapport établi à la suite de cette mission réaffirme les enjeux stratégiques du fret ferroviaire et retient un scénario de rupture écartant l'immobilisme ou une stratégie de repli de l'activité.

Il considère qu'il est tout d'abord du ressort de la SNCF et de son groupe de retrouver au plus vite une offre de qualité correspondant aux besoins des chargeurs. Ceci implique de créer au sein de la SNCF et de son groupe une activité fret dotée de moyens propres et de mettre en place une nouvelle stratégie et organisation de l'établissement public.

Votre rapporteur spécial avait conclu exactement de la même façon sa présentation des enjeux de la relance du fret l'an dernier.

Les voies de progrès passent par une réforme de la SNCF et de nouveaux investissements

L'échec de la relance du fret ferroviaire, annoncée par le précédent gouvernement, est patent, mais malgré ce tableau bien sombre, il existe des voies d'améliorations.

La première amélioration, qui peut conduire à des résultats sur le court ou moyen terme, concerne une fois encore la SNCF.

En effet, il s'agit de donner une priorité au fret sur certains segments, d'améliorer la productivité du matériel et de s'engager sur la régularité du trafic. Il s'agit également de favoriser l'interopérabilité des réseaux de transport en Europe, puisque l'avenir du fret passe d'abord par l'amélioration de la qualité des corridors européens. Le président de la SNCF est conscient de l'importance de ces changements, et il a pris récemment des initiatives avec son homologue allemand sur le fret ferroviaire.

La SNCF est en quelque sorte « condamnée » à se réformer. Adopté le 11 décembre 2000, le premier « paquet ferroviaire européen » qui prévoit l'ouverture du fret ferroviaire transeuropéen devrait, selon le ministre de l'équipement, des transports et du logement14(*), être transposé pour le 15 mars 2003, RFF étant chargé de répartir les voies, avec un organisme de contrôle. Le deuxième paquet, c'est-à-dire la libéralisation totale du fret -comportant la création d'une agence européenne de sécurité et d'interopérabilité- devra intervenir en 2006 après le bilan de la mise en oeuvre du premier volet.

Cette priorité passe aussi par des investissements. Certains commencent à se réaliser, avec la livraison prochaine de locomotives de fret. Des mesures de renouvellement du matériel ont en effet enfin prises car le parc des 1.160 locomotives diesels dédiées à l'activité fret au 1er janvier 2000 était très ancien, avec une moyenne d'âge de 34 ans. Le renouvellement d'une première tranche de 600 locomotives pour un montant total d'investissement de 1,3 milliard d'euros a été approuvé par le comité des investissements économiques et sociaux (CIES) du 18 septembre 2001.

Il faut également que le dialogue social dans l'entreprise SNCF progresse au détriment des arrêts de travail. A cet égard, le nombre de journées perdues pour fait de grève, qui a quasiment doublé entre 2000 (85.094) et 2001 (160.947), a durablement découragé les chargeurs.

c) Un plan de redressement encore incomplet

A la demande du gouvernement, le président de la SNCF a fait du redressement et du développement du fret ferroviaire une priorité de sa mandature.

Un nouveau plan stratégique devait être présenté le 22 octobre et devait permettre d'amplifier les mesures déjà engagées en termes d'industrialisation de la production, de modernisation des moyens et de leur gestion, d'organisation des relations avec la clientèle, de renouvellement de la gamme commerciale et de partenariats dans le cadre du groupe SNCF au plan européen. Sa présentation a cependant été repoussée au 19 novembre 2003.

Ce plan a comme axes principaux :

- une reconquête de la qualité de service, par une remise à plat de l'activité, une meilleure distinction entre longue distance et zones locales de fret, la modernisation des moyens de contrôle de l'activité, et la mise à disposition de la branche fret de moyens dédiés ;

- une réduction des coûts, avec un objectif de gains de productivité de 20 % sur 3 ans, grâce notamment à une meilleure utilisation du parc de locomotives (utilisées aujourd'hui en moyenne 5 jours par semaine) et son renouvellement (les locomotives sont âgées en moyenne de 37 ans) et une réduction des frais généraux ;

- un pilotage commercial, en identifiant les trafics les plus déficitaires et en donnant priorité aux trafics à contribution positive ;

- un effort sur le trafic européen, domaine de pertinence du fret (avec la mise en place, par exemple, d'un seul responsable pour les trafics européens soit sous forme de coopérations nationales ou sous forme de société intégrée de type Eurostar).

La grande incertitude sur le plan fret repose sur les aides que l'Etat pourrait apporter.

En effet, l'idée d'une aide de l'Etat de l'ordre de 1,1 à 1,2 milliard d'euros en faveur du fret ferroviaire a été annoncée. Un abondement du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) est évoqué.

Votre rapporteur spécial estime que, s'agissant de montants aussi significatifs, il est important d'engager une réflexion très approfondie sur les objectifs à fixer au fret ferroviaire. Il ne serait pas acceptable d'aider de manière significative ce secteur sans aucune garantie sur son redressement durable.

d) La libéralisation du fret

Depuis le 15 mars 2003, les services de fret internationaux sont ouverts à la concurrence en application de trois directives constituant le « paquet ferroviaire ». La France s'est conformée à cette date, mais plusieurs pays comme l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni n'ont pas ouvert leur réseau.

Le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferré national permet aux entreprises ferroviaires de l'Union européenne d'emprunter le réseau national. Trois conditions sont posées :

1) disposer d'une licence ;

2) obtenir un certificat de sécurité délivré par l'Etat ;

3) obtenir un « sillon » auprès de Réseau Ferré de France.

Auprès du ministre des transports a été mise en place une mission de contrôle des activités ferroviaires composée de membres du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes et du Conseil général des ponts et chaussées.

A ce jour, seule une société a présenté au ministère chargé des transports une demande expresse de licence. Trois autres entreprises ferroviaires ont manifesté leur intérêt. De fait, aucune société n'est encore intervenue sur le réseau national.

e) Le cas particulier du transport combiné

Pour 2004, le ministère annonce que, en matière de transport combiné, l'État poursuivra ses investissements pour la création ou la modernisation des terminaux de transport combiné les plus pertinents, comme Maisons-Alfort - Pompadour, dont les travaux permettront la ré-ouverture. Parallèlement, les dotations de l'Etat devraient permettre les opérations de transport combiné prévues dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, les gros travaux à engager étant notamment ceux de Perpignan St-Charles et de Grans-Miramas.

Cependant, les moyens en faveur de l'investissement pour le transport combiné seront en recul. Les dotations aux transports combinés s'élèveront à 32 millions d'euros au titre des interventions (-  8 % après - 12,6 % en 2003 et - 58 % en 2002) et à 13,6 millions d'euros (- 26 %) au titre des infrastructures et équipements, c'est-à-dire pour l'entretien et la construction de terminaux de transports combinés et l'aide à l'investissement des transporteurs routiers en matériel adapté au transport combiné. Parmi ces crédits, 8 millions d'euros sont prévus pour l'expérimentation de l'autoroute ferroviaire alpine (2003-2006). Cette expérimentation vise à vérifier la fiabilité technique du système Modalohr pendant les travaux de modernisation et de mise au gabarit de la ligne historique Dijon-Modane.

De fait, depuis plusieurs années, le trafic combiné stagne ou recule. La SNCF explique que le transport combiné représente 25 % du volume du transport par fret, mais seulement 12 % des recettes. La distance de pertinence du transport combiné serait d'au moins 700 kilomètres.

D. LE PREMIER BILAN TRÈS POSITIF DE LA RÉGIONALISATION DES TRANSPORTS FERROVIAIRES

1. Les conclusions du rapport du Conseil économique et social

Depuis le 1er janvier 2002, les régions sont autorités organisatrices des transports ferroviaires régionaux de voyageurs, communément désignés sous l'appellation TER.

Le Conseil économique et social, sur saisine du Premier ministre, a effectué un « premier bilan » de cette réforme sur laquelle, le 26 septembre 2001, avant sa mise en oeuvre, il avait déjà émis un avis.

Les principales conclusions du rapport de M. Jacques Chauvineau sont résumées dans l'encadré ci-après.

Le bilan de la régionalisation ferroviaire selon le Conseil économique et social

1) Le diagnostic

1.1.- Les régions ont pris activement en main leur compétence.

Fin 2002, l'offre avait augmenté de 24,6 % et la fréquentation de 21,4 %. Depuis 1997, les régions ont engagé un programme de renouvellement du parc de matériel roulant portant aujourd'hui sur 3,7 milliards d'euros.

1.2.- Avec l'identification des besoins porteurs, le développement de l'intermodalité et l'innovation sont le « sésame » de la réussite.

1.3.- Intermodalité et innovation nécessitent la coopération des régions entre elles et avec les autres autorités organisatrices. Elles nécessitent aussi celle des opérateurs entre eux.

1.4.- Les « conflits » entre TER et Grandes Lignes sont nombreux ; ils témoignent de l'existence d'un ensemble de services Grandes Lignes, souvent interrégionaux, non rentables du point de vue de la SNCF, dont la frontière avec les TER et les modalités de prise en charge sont mal définies. L'enjeu est de valoriser les synergies entre ces deux types de service et de développer ainsi l'interrégionalité du réseau ferroviaire.

1.5.- Le nouveau matériel met en évidence le « décalage » de qualité avec les autres composantes du service.

1.6.- De nouvelles pratiques de démocratie de proximité sont nées. Ce sont les comités de ligne, de bassin d'emploi, de pôles.

1.7.- L'optimisation de la gestion des ressources publiques par la région est la clé du succès à moyen terme ; mais la réussite fera aussi croître les besoins. A terme, il faudra substituer à l'actuelle contribution forfaitaire des modalités de financement plus dynamiques et évolutives.

1.8.- La modernisation du service par les régions pose la question de la cohérence de leur action avec la politique d'infrastructure, qui leur échappe : niveau d'entretien, niveau des péages, attribution des sillons, difficulté de l'Etat à respecter les projets ferroviaires des contrats de plan...

La réforme française fondée sur un opérateur national unique n'est pas cohérente avec les orientations de la Commission européenne qui généralise la mise en concurrence des opérateurs.

2) Les propositions du Conseil économique et social

2.1.- Organiser la lisibilité des effets de la réforme et créer un réseau d'échange d'expérience et d'expertise ; en mettant en place le Comité national de suivi prévu par la loi SRU ; en favorisant l'appropriation de la réforme par la société civile, notamment par le canal des CES régionaux ; en désignant un lieu d'échange entre les acteurs du transport, par exemple le Conseil national des transports. Les régions auraient intérêt à organiser un réseau d'échange d'expériences.

2.2.- Dynamiser la recherche et l'innovation sur les services au public ; en créant des comités d'innovation sous la présidence d'une région ; en organisant le recrutement d'experts en transport et en renforçant les programmes de formation au sein de la fonction publique territoriale.

2.3.- Ouvrir autour de la réforme un champ d'expérimentation concerté avec l'Etat. Ces expérimentations pourraient porter notamment sur des projets intermodaux par regroupement des autorités organisatrices concernées dans des syndicats mixtes. Elles pourraient faire l'objet de contrats d'expérimentation impliquant l'Etat, le cas échéant financièrement, et se prolonger par des coopérations public/privé entre opérateurs. Elles seraient suivies d'évaluation.

2.4.- Combler, par cette même démarche expérimentale, le déficit actuel d'interrégionalité du territoire français. Des contrats d'expérimentation, initiés par deux ou plusieurs régions, associées à l'Etat, pourraient être utilisés dans ce sens. Les régions transfrontalières bénéficieraient d'une attention particulière. Ces contrats ouvriraient la voie à de nouvelles formes de péréquation interrégionale.

2.5.- Appréhender le TER dans une prospective globale des transports et de développement durable. Des transports propres et maîtrisés, l'organisation de la coexistence de tous les types de mobilité sont une des conditions d'un développement durable. Ceci implique une vision prospective du développement. Les régions, en s'appuyant sur leur CES, devraient organiser cette démarche prospective avec les acteurs locaux, intégrant toutes les dimensions du transport et leurs liens avec l'aménagement du territoire et le développement durable.

2.6.- Associer les régions à la politique d'infrastructures ferroviaires ; RFF et la SNCF doivent leur donner un état des lieux prospectif de leur territoire ; l'Etat doit respecter les engagements qu'il a pris dans les contrats de plan Etat-région ; devant l'ampleur des besoins à moyen et long terme, en matière de services et d'infrastructures,l'Etat doit mettre à l'étude une nouvelle ressource régionalisée combinant un prélèvement sur le transport routier au nom du développement de l'intermodalité et un prélèvement sur la valeur ajoutée, justifié par la notion de bénéficiaire indirect du transport ; enfin, l'Etat doit négocier et fixer les conditions contractuelles d'un désendettement du système ferroviaire français, handicapé dans ses développements européens.

2.7.- Préparer au sein de la SNCF, et à son initiative, le « second souffle » de la réforme ; en trouvant des modalités de gestion des conflits sociaux qui pénalisent le moins possible les utilisateurs ; en procédant à un audit interne destiné à adapter ses modes de fonctionnement et son organisation à la décentralisation.

2. Des conclusions qui rejoignent celles de votre rapporteur spécial

Les conclusions du rapport du Conseil économique et sociale sont très intéressantes, en ce sens que tout en notant le « succès » de la régionalisation du transport de voyageurs, avec notamment une rénovation du matériel roulant, il pointe les axes de progrès : davantage de réflexion interrégionale ; une plus grande implication de la SNCF.

Votre rapporteur spécial ne peut qu'adhérer à certaines des propositions du Conseil économique et social, notamment en ce qui concerne la prise en compte des « interrégions », zones de pertinence pour le développement des projets d'infrastructures, ferroviaires comme routiers.

E. LES TRANSPORTS EN ÎLE DE FRANCE, UNE RENÉGOCIATION NÉCESSAIRE DES CONTRATS EN COURS, UNE PROCHAINE DÉCENTRALISATION

1. Un schéma de financement des transports en Ile de France à réviser

a) Les caractéristiques du système actuel

La contribution de l'Etat au fonctionnement des transports en Ile-de-France est versée directement au syndicat des transports en Ile-de-France (STIF), autorité organisatrice des transports, qui est responsable de sa répartition entre les entreprises de transport sur la base d'une contractualisation avec les entreprises comprenant des engagements sur le niveau du service rendu.

Par ailleurs, la région Ile-de-France est entrée au conseil d'administration du syndicat des transports en Ile-de-France (STIF) et contribue désormais, comme les autres membres, au financement de l'exploitation. En contrepartie, la contribution de l'Etat au STIF est diminuée du même montant et versée à la région.

Depuis la parution du décret du 6 juillet 2000 modifiant les décrets relatifs à l'organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne et portant statut du syndicat des transports parisiens, des conventions pluriannuelles sont conclues entre la RATP, la SNCF et le STIF. Elles ont pour objectif principal de rompre avec le mécanisme de l'indemnité compensatrice et de responsabiliser les deux entreprises publiques sur des objectifs de service (en volume et en qualité), de trafic et de maîtrise des charges. Ces conventions arrivent à expiration fin 2003 et sont donc en cours de renégociation.

La contractualisation entre la RATP et le STIF

La signature d'un contrat entre la RATP et le Syndicat des Transports en Ile-de-France (le STIF) constitue un changement radical des conditions d'exercice de l'entreprise. Désormais, la contractualisation avec le STIF permet à la RATP de mettre en oeuvre une politique d'entreprise.

L'entreprise s'engage vis-à-vis du STIF sur la qualité et la quantité de service qu'elle fournit jusqu'en 2003. Cet engagement sur la qualité est suivi par des indicateurs dont le non-respect donne lieu à un malus. En cas de dépassement de ces indicateurs, l'entreprise perçoit un bonus. L'entreprise s'engage également sur une croissance minimum en volume du trafic payé (0,5 % par an).

En contrepartie, le STIF verse annuellement à l'entreprise, au-delà des compensations tarifaires, un concours forfaitaire pré-déterminé qui doit permettre à l'entreprise non seulement d'être à l'équilibre mais également de dégager une marge.

Le contrat comporte enfin une clause qui intéresse l'entreprise au développement des recettes. Ainsi dans la limite de 2 % par rapport à l'objectif contenu dans le contrat, l'entreprise et le STIF partagent le surcroît selon une clef de répartition déterminée (60 % pour le STIF et 40 % pour la RATP). Au-delà de 2 %, l'ensemble du surcroît de recettes est conservé par le STIF.

Le même mécanisme joue en cas de recettes inférieures aux objectifs. L'entreprise perçoit également une commission de 6 % sur les ventes des titres de transport qu'elle réalise.

Il faut rappeler que le financement des transports en Ile-de-France implique un grand nombre d'acteurs, comme en témoigne le schéma ci-après.

Le schéma global du financement des transports en Ile-de-France en 2003 est le suivant.

L'ensemble des produits s'élève à 6 milliards d'euros :

- dont un peu plus de la moitié, soit 3,5 milliards d'euros, transitent par le syndicat des transports en Ile-de-France (STIF) : il s'agit des contributions publiques pour 1 milliard d'euros et du versement transport pour 2,5 milliards d'euros ;

- l'autre partie est constituée des recettes directes perçues par les opérateurs (RATP et SNCF Ile-de-France) sur les usagers, soit 2,5 milliards d'euros de recettes.

b) Un schéma qui devrait être modifié par la décentralisation

Pour 2004, le schéma global de financement ne devrait pas être modifié, même si les conventions pluriannuelles seront renégociées. Cependant, le projet de loi relatif aux responsabilités locales devrait conduire à un désengagement de l'Etat du STIF au profit de la région Ile-de-France et à une évolution très importante des modalités du financement des transports en Ile-de-France.

Les dispositions du projet de loi relatif aux responsabilités locales concernant les transports en Ile-de-France (articles 29 à 31 du projet de loi sur les responsabilités locales)

L'organisation des transports collectifs en Ile-de-France est fixée par l'ordonnance n°59 151 du 7 janvier 1959, qui a porté création d'un établissement public administratif associant l'Etat, la Ville de Paris, les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l'Essonne, des Yvelines, du Val d'Oise, de Seine-et-Marne et, depuis l'intervention de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains, la Région Ile-de-France.

Cet établissement public administratif, administré par un conseil composé paritairement de représentants de l'Etat et des collectivités territoriales intéressées, est qualifié d'autorité organisatrice de l'ensemble des réseaux de transport collectif en Ile-de-France, qu'ils soient exploités par des entreprises publiques comme la RATP et la SNCF ou des entreprises privées comme celle regroupées dans l'organisation professionnelle OPTILE.

Cet établissement public assure la coordination multimodale des réseaux, dans le cadre du décret modifié du 14 novembre 1949, et en finance l'exploitation par le biais des ressources procurées par le versement de transport et des contributions annuelles versées par ses différents membres, dont l'Etat.

En matière de réalisation d'infrastructures de transport, le syndicat ne dispose pas au sens strict de capacité de maîtrise d'ouvrage, celle-ci étant assurée par la RATP, Réseau Ferré de France ou les collectivités territoriales ou l'Etat pour les aménagements de voirie liés à la réalisation de système de transport.

L'organisation des transports en Ile-de-France reste encore très éloignée des principes et modalités issus de la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 et l'Etat continue d'y jouer un rôle prépondérant à travers la tutelle assurée sur les entreprises publiques qui produisent plus de 90 % de l'offre de transport en Ile-de-France et sur le STIF.

Il est donc apparu opportun et nécessaire d'accomplir une étape décisive en confiant à une autorité décentralisée compétente la pleine responsabilité de l'organisation et du fonctionnement des réseaux de transport.

L'objectif est la transformation du STIF pour en faire un véritable établissement public territorial, regroupant, à l'exclusion de l'Etat, l'ensemble des collectivités précitées, et présidé par le Président du Conseil régional. Ce dispositif définit une collectivité de rattachement de l'établissement public qui ne peut être que la région d'Ile-de-France, compte tenu de l'importance des financements qu'elle consacre aux investissements de transports collectifs.

Les compétences de l'établissement seront étendues, puisqu'il disposera d'une capacité de maîtrise d'ouvrage en matière de réalisation d'infrastructures de transport, dans la limite des attributions reconnues à RFF et à la RATP, de la capacité de fixer les taux du versement de transport dans le respect des taux plafonds fixés par la loi, de la compétence en matière d'élaboration et de révision du plan de déplacements urbains, de la compétence en matière d'organisation et de financement des transports scolaires, dans une logique de rapprochement de la situation existant sur le reste du territoire depuis 1984 et de la compétence d'organisation du transport public fluvial régulier.

Il est prévu d'assortir ce transfert de responsabilités du versement chaque année aux collectivités intéressées, en contrepartie des charges nouvelles en résultant, d'une compensation forfaitaire indexée fixée par décret en Conseil d'Etat.

Par ailleurs, dans des conditions fixées par un décret, l'Etat versera à la RATP un concours financier en raison des charges de retraite qu'elle supporte.

c) Une nécessaire révision des contrats en cours

Votre rapporteur spécial a clairement souhaité, lors de la discussion budgétaire de l'an dernier, une renégociation des relations financières entre l'Etat, la Région Ile-de-France et les opérateurs de transports.

C'était le sens de l'amendement qu'il a proposé au nom de la commission des finances réduisant de 6 millions d'euros la contribution de l'Etat aux charges d'exploitation des transports en Ile-de-France et que le Sénat puis l'Assemblée nationale ont adopté.

En tant que membre du Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) au côté des autres collectivités publiques, l'Etat exerce une responsabilité directe dans l'exploitation des transports collectifs en Ile-de-France.

A ce titre, 746,5 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances afin d'assurer un bon fonctionnement du réseau francilien. Cette somme traduit d'une part la volonté du gouvernement de maîtriser les dépenses publiques en assurant un service de qualité aux voyageurs et d'autre part, la poursuite des efforts d'économies. Ainsi, cette dotation intègre le financement nécessaire au développement de l'offre de transports, prévu notamment sur les lignes de bus en grande couronne. Enfin, elle tient compte de l'augmentation de 0,1 point du versement de transport proposée dans le présent projet de loi de finances à l'article 77 (qui doit rapporter 111 millions d'euros) ainsi que des efforts tarifaires décidés par le STIF avec effet au 1er août 2003 (+ 2 % au-delà de l'inflation).

2. La situation financière dégradée de la RATP

Comme votre rapporteur spécial le soulignait l'an passé, la RATP connaît toujours une situation financière très dégradée et donc très peu satisfaisante.

La difficulté provient essentiellement, comme on a pu le constater pour la SNCF, d'une augmentation des effectifs et des charges supérieure à la progression des recettes. Si la RATP remplit bien ses objectifs en termes de trafic, ses charges sont difficilement contenues et son endettement continue de progresser.

A cela s'est ajouté plus récemment une moindre progression des trafics, en partie due aux conséquences des mouvements sociaux mais également de la moindre fréquentation du réseau, notamment en période touristique.

La situation de la RATP d'après le dernier rapport sur l'Etat actionnaire

La RATP a bénéficié d'une croissance du trafic de seulement 1,4 % en 2002, en net retrait par rapport à 2001 (2,9 %). Le trafic s'est maintenu jusqu'en mars 2003, soit une hausse de 0,9 % par rapport à mars 2002 mais l'activité de la RATP a été perturbée au second trimestre 2003 par des mouvements sociaux, liés au projet de réforme gouvernemental sur les retraites bien que celui-ci ne concerne pas le régime spécifique de la RATP.

L'exploitation est pénalisée par une progression plus rapide des dépenses que des recettes. La hausse du trafic en 2002, bien que modeste, s'est traduite, du fait du mécanisme de rémunération du contrat STIF, par une progression du chiffre d'affaires de 3,3 %, à 2,9 milliards d'euros. Toutefois, les charges de fonctionnement ont augmenté de +3,8 %, à un rythme plus rapide que les recettes, ce qui n'a permis qu'une faible progression de l'excédent d'exploitation et de la capacité d'auto-financement, et constitue la cause principale du recul du résultat net.

L'entreprise enregistre un résultat net de 16,5 millions d'euros en 2002, en recul par rapport à 2001 et en décalage avec son objectif de 30 millions d'euros. Le fléchissement du résultat, s'il se poursuivait, réduirait les marges de manoeuvre de l'entreprise pour son développement futur.

Les investissements de la RATP en 2002 s'élèvent à 622,1 millions d'euros, soit une augmentation de 4,90 % par rapport à 2001 (593 millions d'euros). Les dépenses liées aux opérations des XIe et XIIe contrats de plan représentent 56,1 millions d'euros; les opérations liées au XIIe Plan, qui sont encore au stade des études, commenceront à impacter fortement la politique d'investissement de l'entreprise dès 2004. Les investissements d'entretien, de modernisation et de matériel roulant, qui sont exclusivement financés sur fonds propres par la RATP, sont en légère diminution par rapport aux années précédentes et atteignent 500,5 millions d'euros (contre 514 millions d'euros en 2001) mais vont reprendre fortement à partir de 2004.

L'évolution de l'endettement constitue un des enjeux majeurs pour l'avenir de la RATP. L'endettement net de l'entreprise est passé de 2,4 milliards d'euros en 1990 à près de 4 milliards d'euros en 2001, représentant 7,8 fois la capacité d'autofinancement de l'entreprise. La dette financière de l'entreprise s'est élevée à 4,87 milliards d'euros à fin 2002.

Les principales données hors bilan. Les engagements financiers s'élèvent à 5,4 milliards d'euros dont 0,3 milliard d'euros de cautions accordées au personnel de l'entreprise, 1,8 milliard d'euros d'opérations d'échange de taux d'intérêt et 3,1 milliards d'euros au titre des opérations de «leasehold» portant sur le matériel roulant. A ces montants, s'ajoutent 17,1 milliards d'euros d'engagements en matière de retraites qui ne sont pas provisionnés.

3. La montée en charge des investissements

Les investissements en Ile-de-France devraient monter en charge. Ainsi, 121,6 millions d'euros en autorisations de programme sont prévus au projet de budget 2004, permettant de poursuivre le développement des infrastructures de transports. Il portera prioritairement sur la réalisation de lignes de rocades en petite couronne, par exemple la prolongation de la ligne de Tramway T2 jusqu'à la porte de Versailles, sur l'amélioration du réseau existant, notamment autour de Massy (liaison Massy-Valenton, pôle intermodal de Massy) et sur la qualité de service (sécurisation des gares et réduction des incidents et des retards).

F. LES TRANSPORTS COLLECTIFS URBAINS DE PROVINCE : UN DÉSENGAGEMENT DE L'ETAT

1. Les projets en cours en matière de transports collectifs urbains

a) Les contrats de plan et d'agglomération

Les contrats de plan Etat-régions (CPER) conclus pour la période 2000-2006 ne prévoient pas de subvention de l'Etat pour des projets de transports collectifs, sauf en région Ile-de-France et en région Alsace.

Le CPER Alsace prévoit la réalisation de deux projets de tram-trains: l'un desservant la vallée de la Thur depuis Mulhouse, l'autre reliant l'aéroport de Strasbourg/Entzheim à Barr. Il prévoit une participation de 16,16 millions d'euros pour le tram-train de la vallée de la Thur et de 13,26 millions d'euros pour le tram-train Entzheim-Barr.

Par ailleurs, la circulaire du 10 juillet 2001 prévoit que des aides aux transports collectifs de province peuvent être inscrites dans les volets territoriaux des contrats de plan, contrats d'agglomération ou, plus marginalement, contrats de pays. Au 1er août 2003, neuf contrats d'agglomération ont déjà été signés. Il s'agit des contrats concernant les agglomérations de Belfort, Bordeaux, Brest, Creusot/Montceau-les-Mines, Dijon, Elbeuf, Morlaix, Seine-Eure et Tarbes.

Etat des engagements de l'Etat dans les contrats d'agglomération

Agglomération

Opération

Chapitre
Budgétaire

Part Etat

Brest

Amélioration des transports urbains

63-43-30

5 400 000,00 €

 

Etude axe de TCSP est-ouest

63-43-40

157 500,00 €

 

 

 

5 557 500,00 €

Seine - Eure

Elaboration d'un PDU

63-43-30

34 000,00 €

 

Amélioration des TC - travaux de voirie

63-43-30

186 200,00 €

 

Amélioration des TC - communication

63-43-30

28 000,00 €

 

Pôle d'échange à Val de Reuil

63-43-30

301 000,00 €

 

 

 

549 200,00 €

Belfort

PDU

63-43-30

1 465 876,00 €

 

Aménagement des voies structurantes de l'agglomération

63-43-30

1 902 174,00 €

 

Liaison est-ouest

63-43-30

1 159 940,00 €

 

Structuration d'un réseau cyclable

63-43-30

321 906,00 €

 

 

 

4 849 896,00 €

Bordeaux

Pôles d'échange

63-43-30

6 090 000,00 €

 

Pôle St Jean

63-43-30

3 842 780,00 €

 

 

 

9 932 780,00 €

Tarbes

Opérations liées aux déplacements urbains (gare multimodale, PDU, énergies propres, aménagement des arrêts bus, PMR, centre d'accueil et d'information.

63-43-30

797 400,00 €

 

 

 

797 400,00 €

Dijon

Diagnostic et application d'un plan "bruit"

63-43-30

30 000,00 €

 

Etude faisabilité d'un réseau de transports urbains hiérarchisés et en site propre

63-43-30

152 000,00 €

 

Carrefours à feux tricolores pour les bus

63-43-30

104 000,00 €

 

Etudes et aménagements d'un schéma directeur en faveur des cyclistes

63-43-30

1 372 000,00 €

 

Transport des personnes handicapées

63-43-30

49 000,00 €

 

 

 

1 707 000,00 €

 

Total des engagements de l'Etat

 

23 393 776,00 €

Une bonne part de ces contrats propose des actions relatives aux transports publics (mise en oeuvre des plans de déplacement urbain et réalisation de transports collectifs urbains).

D'autres contrats d'agglomération sont en cours d'élaboration, notamment pour les agglomérations de Chalon sur Saône, Limoges, Lyon, Rouen et Le Havre.

b) Les transports collectifs en site propre (métro et tramway)

En 2002, le total des aides de l'Etat s'est élevé à 78 millions d'euros pour financer 4 opérations nouvelles : le prolongement de la ligne 3 du réseau de tramway de Nantes, le site propre bus de Nice, la ligne C de Toulouse et, la plus importante, la première ligne de tramway de Valenciennes qui a bénéficié d'une aide de l'Etat de 42 millions d'euros.

Les autres aides ont été attribuées aux opérations en voie d'achèvement ou achevées, actualisant et soldant (en autorisation de programme) les subventions accordées au Val de Rennes (mis en service en mars 2002), le tramway sur pneu (TVR) de Caen (mis en service fin 2002) et la première phase du réseau de 3 lignes de tramway à Bordeaux (mise en service début 2004).

Pour l'année 2003, une autorisation de programme à la Communauté Urbaine de Bordeaux a d'ores et déjà été attribuée pour un montant de 1,76 million d'euros. Elle est destinée à contribuer au surcoût généré par l'innovation technologique introduite par la Communauté Urbaine de Bordeaux qui met en place l'alimentation par le sol du réseau de tramway dans une partie du centre ville.

Les autres opérations susceptibles d'être financées en 2003 sont les suivantes :

1- Le prolongement de la ligne de tramway T1 entre la tranche Perrache-Montrochet.

2- Le prolongement du tramway de Bordeaux jusqu'à l'Hôpital.

3- La construction de la 1ère phase du réseau de tramway de Mulhouse.

4- La réalisation de la 3ème ligne de tramway de Grenoble et le prolongement de la 1ère ligne à Giéres

5- La réalisation de la 1ère ligne de tramway de Nice.

Projets TCSP à financer par l'Etat en 2003

(en millions d'euros)

 

km

coût total

coût/km

subvention

part de l'Etat en % du coût total

Lyon
tramway section Perrache-Montrochet-Confluence

12

38

19

3

8%

Bordeaux
prolongement du tramway jusqu'au CHR

3

65

24

6

8%

Bordeaux
prise en compte surcoût alimentation par le sol tramway

__

7

 

1,7

25%

Mulhouse
tramway 1ère phase

12

249

22

23

9%

Grenoble
tramway 3ème ligne est/ouest

12

318

28

23

7%

Nice
tramway lig.1

8

257

31

24

9%

En 2004, les opérations de TCSP susceptibles d'être lancées sont les suivantes :

Projets TCSP à financer par l'Etat en 2004

(en millions d'euros)

Opération

Coût

Rennes

Site propre bus

23,4

Lorient

Site propre bus

22,6

Clermont-Ferrand

Tramway sur pneu

258

Strasbourg

Extension tramway

392

Marseille

Extension métro (ligne 2)

183

Toulon

1ère ligne tramway

466

Mulhouse

tram-train (partie péri-urbaine)

146

 

1.491

Le montant de subventions, défini à partir des pratiques de calcul retenues pour l'année 2003, se serait établi à 130 millions d'euros en 2004.

2. La suppression dès 2004 des aides de l'Etat

En 2004, le gouvernement a décidé de réformer le financement des transports collectifs en région, compte tenu de leur coût budgétaire croissant.

Il propose de leur substituer, pour soutenir les investissements de transport collectif, deux mesures qui visent à renforcer les ressources des collectivités territoriales et à compenser la suppression de la subvention de l'Etat :

- le déplafonnement des taux du versement de transport15(*) ;

- et la mise en place par la Caisse des dépôts et consignations, de prêts ou de montages financiers nouveaux.

Ces prêts sur fonds d'épargne devraient représenter une enveloppe de 500 millions d'euros sur l'enveloppe globale de 4 milliards d'euros prévue pour les grandes infrastructures de transport. Le taux d'intérêt des prêts devrait être de 4 %, ce qui n'est pas un taux très bas, mais la durée des prêts sera portée à 35 ans, ce qui fera un avantage important. Il devrait également être mis en place un différé d'amortissement jusqu'à 3 ans.

Parallèlement, l'objectif de la mission qui a été confiée par le Premier ministre à notre collègue député Christian Philip, élu du Rhône et vice-président du GART, est la recherche des ressources nouvelles au bénéfice des autorités organisatrices.

G. LE TRANSPORT FLUVIAL DANS L'ATTENTE DE NOUVEAUX ARBITRAGES

1. Les résultats de l'audit

L'audit demandé par le gouvernement a étudié le projet Seine-Nord et a estimé que sa rentabilité socio-économique était trop faible au regard du coût élevé de l'investissement.

Il faut noter que la mission reprend simplement l'expertise du conseil général des ponts et chaussées d'août 1999 constatant que tous les scenarii d'aménagement de la liaison à grand gabarit présentent une rentabilité socio-économique très faible (2,4 % pour la solution centrale étudiée) pour un coût d'investissement très élevé (2,6 milliards d'euros) qui devrait dès lors être financé intégralement sur fonds publics.

L'audit a reconnu que des doutes subsistaient sur les prévisions de trafic du fait de la difficulté à prévoir les effets de la mise en relation du bassin à grand gabarit de la Seine et celui des liaisons fluviales débouchant sur les ports de la mer du Nord. Enfin, la mission relevait que les péages perçus par VNF sur son réseau ne couvraient pas les coûts d'entretien.

Cependant, lors du débat sur les infrastructures de transport tenu au Sénat le 3 juin 2003, le ministre de l'équipement et des transports, en réponse à notre collègue Philippe Percheron, ne s'est déclaré défavorable au projet : « J'ai entendu son plaidoyer en faveur d'un grand projet européen durable, utile à nos ports de Seine-Nord. Je suis de son avis : ce projet mérite d'être réalisé ».

S'agissant du projet d'écluse de Port 2000, la mission a réservé son jugement dans l'attente de l'achèvement des études techniques, socio-économiques et financières du projet et de ses alternatives.

2. Les orientations pour 2004 en matière d'investissement

Dans le secteur des voies navigables la progression de 22 % du trafic fluvial au cours des cinq dernières années illustre les potentialités de développement de ce mode alternatif à la route. Ce développement repose sur la poursuite de la modernisation du réseau ainsi que sur l'optimisation de son exploitation afin de renforcer la qualité du service et l'amélioration des interfaces entre la voie d'eau et les autres modes de transport. La modernisation, sur une période d'une dizaine d'années, du réseau des voies navigables qui assurent l'essentiel du transport de marchandises, constitue donc la priorité.

La dotation budgétaire pour 2004, de 70 millions d'euros en autorisations de programme (après un transfert de 2 millions d'euros vers le fonds national d'aménagement et de développement du territoire, FNADT, pour le financement du volet voies navigables du plan Loire grandeur nature), devrait permettre à Voies Navigables de France (VNF) de poursuivre la restauration du réseau notamment dans le cadre des contrats de plan État-régions et des grands programmes interrégionaux.

Les crédits 2004 permettront de poursuivre les études et les travaux des débouchés de la liaison Seine-Nord : le canal Dunkerque-Escaut et les liaisons avec la Belgique au nord, la Seine entre Le Havre et Paris et l'Oise au sud. Ils permettront également à VNF de réaliser des investissements de restauration et de sécurité de tunnels (tunnel de Riqueval sur le canal de Saint-Quentin, Tunnel de Chalifert et de Saint Maur) et de barrages (barrage de Roanne notamment).

3. La situation de Voies navigables de France (VNF)

a) Les produits

L'établissement dispose, pour assurer ses charges de fonctionnement, de ressources propres procurées majoritairement par la taxe hydraulique, les diverses redevances domaniales et les péages versés par les utilisateurs du réseau. S'y ajoutent quelques agrégats composés de recettes diverses et de produits financiers ou exceptionnels.

Le tableau ci-après reprend l'évolution de ces différentes recettes sur la période considérée :

Recettes de fonctionnement de VNF

(en millions d'euros)

b) Les charges

La ventilation des dépenses de Voies navigables de France sur la période est la suivante.

Les charges de VNF

(en millions d'euros)

En 2004, l'établissement maintient un niveau identique de dépenses dans les secteurs de l'entretien et l'exploitation de la voie d'eau, qui avaient sensiblement progressé en 2003. L'augmentation des dépenses d'investissement traduit la montée en charge des programmes de travaux dans le cadre des CPER.

Contrairement aux dépenses de fonctionnement, les investissements réalisés par Voies navigables de France ne sont financés qu'en partie par ses ressources propres. La majeure partie provient de subventions d'investissement en provenance de l'Etat et celles versées par d'autres organismes publics les collectivités territoriales. Le tableau ci-dessous en reprend l'évolution depuis 1998 :

Recettes d'investissement de VNF

(en millions d'euros)

En 2003 et en 2004 la baisse de la dotation budgétaire de l'Etat sera compensée par un prélèvement sur le fond de roulement de VNF.

c) Les investissements de VNF

En 2003, le programme d'investissement devait atteindre environ 128,8 millions d'euros qui seraient principalement affectés

- pour 27,9 millions d'euros à la poursuite du développement du réseau (dont 20,9 millions d'euros pour les contrats de plan Etat-Régions 2000-2006 et l'aménagement de l'Oise) ;

- pour 85,5 millions d'euros à la restauration des canaux et rivières confiés à VNF (dont 38,5 millions d'euros pour les contrats de plan Etat-Régions 2000-2006 et la restauration du canal du Rhône au Rhin) ;

- pour 9,4 millions d'euros pour les études générales et les opérations de développement économique et d'environnement ;

- pour 6,0 millions d'euros à l'acquisition de matériels et d'engins affectés à l'entretien de la voie d'eau.

Pour 2004, le programme d'investissement de VNF est prévu à hauteur de 140,6 millions d'euros, l'essentiel (97 millions d'euros) restant consacré à la restauration des canaux et rivières, financée à hauteur de 44 millions d'euros dans le cadre des contrats de plan Etat-Région.

Dépenses d'investissement et de restauration du réseau confié à VNF

(en millions d'euros)

 

2002

2003

(prévision)

2004

(prévision)

développement du réseau

17,39

25,10

26,20

restauration du réseau

82,64

85,50

97,00

autres investissements liés au réseau (polder d'Erstein)

1,59

2,80

2,00

Études générales

1,22

1,40

1,40

développement économique et environnement

4,91

8,00

8,00

Matériel d'exploitation

5,27

6,00

6,00

TOTAL :

113,02

128,80

140,60

Pour mémoire

 
 
 

Investissements propres et immobilisation financières

3,64

6,20

4,40

Montant total des investissements

116,66

135,00

145,00

4. Le plan d'aide à la batellerie

S'agissant de l'aide à la batellerie, il faut rappeler que le plan ayant été prévu pour trois ans à compter de 2001, il s'éteint à la fin de l'année 2003. Un plan quadriennal couvrant la période 2004-2007 est en cours d'élaboration, dans la continuité du plan précédent et devra être notifié prochainement à la Commission européenne.

Le volet concernant les économies d'énergies, prévu dans le plan 2001-2003, n'a pour l'instant pas pu être mis en oeuvre. Il est en effet lié au plan d'aides français visant à promouvoir des moyens de transport plus respectueux de l'environnement qui n'a été validé par la Commission européenne qu'en mars 2003. Cette aide pourra donc être attribuée prochainement. Elle intéresse les travaux et installations d'équipements spécifiques ayant pour objet la réalisation d'économies d'énergie : moteurs plus économes, hélice, gouverne, économètres, isolation des parties logement, installation de récupérateurs de chaleur, etc. Cette aide peut atteindre 40 % de l'investissement sans dépasser 30.000 euros.

L'action en faveur de la formation s'orientera pour partie vers l'institut supérieur de la navigation intérieure (ISNI), qui devrait accueillir, à compter de septembre 2003, des promotions annuelles de 25 étudiants. L'Institut sera situé à Elbeuf, à proximité des quais de Seine et non loin du port de Rouen. Outil de qualification et d'ascension professionnelle, la formation dispensée s'adressera à la fois aux bacheliers mais aussi aux personnes en requalification, aux étudiants d'autres formations en spécialisation et, sous conditions, aux élèves titulaires de la mention complémentaire au CAP, disposant d'une certaine expérience professionnelle.

H. LES NOUVEAUX PROJETS DE L'UNION EUROPÉENNE

1. Un engagement financier plus important pour les projets transfrontaliers

La Commission a proposé le 1er octobre dernier d'adapter les orientations du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) à l'échelle de l'Europe élargie.

Elle propose de déclarer d'intérêt européen une série de projets prioritaires représentant 220 milliards d'euros. Cette proposition, qui fait suite au rapport du Groupe à haut niveau sur les RTE-T, présidé par M. Karel Van Miert, s'accompagne d'une proposition de révision des règles financières afin de permettre un cofinancement accru des sections transfrontalières des projets prioritaires. Le paquet s'inscrit dans le cadre de l'initiative de croissance européenne visant à mobiliser de nouveaux investissements dans les réseaux transeuropéens et dans les domaines de la recherche, le développement et l'innovation pour renforcer la compétitivité de l'Union.

En plus des projets déjà proposés en octobre 2001, la Commission propose d'inclure dans les orientations du RTE-T les projets proposés par le rapport du Groupe à haut niveau sur les RTE-T du 30 juin 2003. Le coût estimé de réalisation de tous ces projets est d'environ 220 milliards d'euros d'ici 2020, dont 80 milliards d'ici 2006 pour les plus mûrs d'entre eux. La commission estime que 20 % du montant total est susceptible d'être mobilisé auprès du secteur privé, le reste devant être apporté par les budgets nationaux et celui de la Communauté, notamment dans le cadre des perspectives financières après 2006.

Les nouvelles règles sur l'octroi d'aides au titre des réseaux transeuropéens proposent en particulier d'augmenter de 10 % à 30 % (contre 20 % dans les précédentes propositions), le taux de cofinancement sur les tronçons transfrontaliers des projets prioritaires. Les nouvelles règles permettraient également le recours à des engagements pluriannuels, ce qui apporterait à la fois une garantie aux promoteurs des projets RTE-T ainsi que plus de flexibilité dans les engagements financiers.

Votre rapporteur spécial se réjouit de cette orientation puisqu'il avait lui-même proposé en mai de cette année, de relever le taux de financement européen à 20 % ou 30 %16(*).

Pour encourager une meilleure synchronisation des investissements la Commission propose de désigner au cas par cas pour des projets ou des groupes de projets situés sur le même axe européen un coordinateur européen. La mission de ce coordinateur agissant au nom et pour le compte de la Commission comprendra également le conseil dans le montage financier des projets.

La Commission propose également aux Etats membres de coordonner les procédures d'évaluation et de consultation du public préalables aux autorisations de construire. Pour certains tronçons transfrontaliers tels que des ponts ou des tunnels, les Etats membres pourront notamment avoir recours à une enquête transnationale.

2. Les nouveaux projets déclarés d'intérêt européen

La commission européenne propose de réviser la liste des projets qu'elle a jugés prioritaires en 2001.

La plupart des nouveaux projets proposés concernent les nouveaux pays adhérents à l'Union européenne.

Projets prioritaires déclarés d'intérêt européen par la commission européenne

En italique, nouveaux projets par rapport à la proposition de la Commission en 2001. Entre parenthèse figure la date indicative d'achèvement des travaux proposée (seuls les projets impliquant une liaison ferroviaire ou fluviale en France sont détaillés par tronçon et soulignés).

1. Axe ferroviaire Berlin-Verona/Milan-Bologna-Napoli-Messina

2. Axe ferroviaire à grande vitesse Paris-Bruxelles-Köln-Amsterdam-London

. Tunnel sous la Manche-London (2007)

. Bruxelles/Brussel-Liège-Köln (2007)

. Bruxelles/Brussel-Rotterdam-Amsterdam (2007) 2

3. Axe ferroviaire à grande vitesse du sud-ouest de l'Europe

. Lisboa/Porto.Madrid (2011)

. Madrid-Barcelona (2005)

. Barcelona-Figueras-Perpignan (2008)

. Perpignan.Montpellier (2015)

. Montpellier.Nîmes (2010)

. Madrid-Vitoria-Irun/Hendaye (2010)

. Irún/Hendaye.Dax, tronçon transfrontalier (2010)

. Dax.Bordeaux (2020)

. Bordeaux.Tours (2015)

4. TGV Est

. Paris-Baudrecourt (2007)

. Metz-Luxembourg (2007)

. Saarbrück-Mannheim (2007)

5. Ligne de la Betuwe (2007)

6. Axe ferroviaire Lyon.Trieste/ Koper. Ljubljana. Budapest- frontière ukrainienne

. Lyon.St-Jean-de-Maurienne (2015)

. Tunnel du Mont-Cenis (2015-2017), tronçon transfrontalier

. Bussoleno.Torino (2011)

. Torino-Venice (2010)

. Venice.Trieste/Koper.Divaca (2015)

. Ljubljana.Budapest (2015)

7. Axe autoroutier Igoumenitsa/Patra-Athina-Sofia.Budapest

8. Axe multimodal Portugal/Espagne avec le reste de l'Europe

9. Liaison ferroviaire Cork-Dublin-Belfast-Stranraer4 (2001)

10. Malpensa (terminé-2001)

11. Lien fixe Öresund (terminé-2000)

12. Axe ferroviaire/route du triangle nordique

13. Liaison routière UK/Irlande/Benelux (2010)

14. West Coast Main Line (2007)

15. Galileo (2008)

16. Axe ferroviaire fret Sines-Madrid-Paris

. Nouvelle ligne ferroviaire transpyrénéenne à grande capacité

. Ligne ferroviaire Sines-Badajoz (2010)

17. Axe ferroviaire Paris.Strasbourg.Stuttgart.Wien.Bratislava

. Paris-Baudrecourt (2007)

. Metz-Luxembourg (2007)

. Saarbrücken-Mannheim (2007)

. Baudrecourt.Strasbourg.Stuttgart (2015) avec le pont de Kehl comme tronçon transfrontalier

. Stuttgart.Ulm (2012)

. München.Salzburg (2015), tronçon transfrontalier

. Salzburg.Wien (2012)

. Wien.Bratislava (2010), tronçon transfrontalier.

18. Axe fluvial du Rhin/Meuse-Main-Danube6

. Rhin.Meuse (2019) avec l'écluse de Lanay comme tronçon transfrontalier

. Vilshofen.Straubing (2013)

. Wien.Bratislava (2015) tronçon transfrontalier

. Palkovicovo.Mohàcs (2014)

. Goulets d'étranglement en Roumanie et Bulgarie (2011)

19. Interopérabilité du réseau ferroviaire à grande vitesse de la péninsule ibérique

20. Axe ferroviaire du Fehmarn Belt

21. Autoroutes de la mer

22. Axe ferroviaire Athina.Sofia.Budapest.Wien.Praha.Nürnberg /Dresden8

transfrontalier.

23. Axe ferroviaire Gdansk.Warszawa.Brno/Bratislava-Wien9

24. Axe ferroviaire Lyon/Genova.Basel.Duisburg.Rotterdam/Antwerp

. Lyon.Mulhouse.Mülheim,10 avec Mulhouse-Mülheim comme tronçon transfrontalier (2018)

25. Axe autoroutier Gdansk.Brno/Bratislava-Wien12

26. Axe ferroviaire/route Irlande/Royaume-Uni/Europe continentale

27. « Rail Baltica »: Axe ferroviaire Warsaw - Kaunas - Riga . Tallinn

28. « Eurocaprail » sur l'axe ferroviaire Bruxelles-Luxembourg-Strasbourg

. Bruxelles-Luxembourg-Strasbourg (2012)

29. Axe ferroviaire du Corridor intermodal Ionien/Adriatique

* 5 Première phase du projet de ligne nouvelle Languedoc-Roussillon qui a vocation, à terme, à relier les réseaux français et espagnols.

* 6 On observera qu'en 1991 et 1992, années qui ont enregistré les plus forts investissements en matière de lignes ferroviaires à grande vitesse, les investissements ont représenté près de 1,5 milliard d'euros. Ces forts investissements ont toutefois contribué à l'endettement croissant du système ferroviaire.

* 7 Votre rapporteur spécial rappelle à cette occasion que déjà dans son rapport d'information du 9 février 2001 intitulé « Le financement des infrastructures de transport : conduire la France vers l'avenir » - rapport n° 42 (2000-2001) de la commission des finances - il avait stigmatisé « des règles de tarification mal définies et inexistantes » et regretté que les péages soient davantage calculés en fonction de la capacité contributive de la SNCF qu'en fonction de critères objectifs.

* 8 La SNCF fait notamment valoir qu'elle a dû supporter le coût de l'application des 35 heures sans contrepartie financière dans la convention de gestion. La révision de la convention de gestion n'est pas liée à ce seul point. Il s'agit avant tout de clarifier les charges des deux établissements.

* 9 Ce programme ne tient pas compte des modifications courant 2003, et notamment de la régulation, ce qui explique l'écart entre la projection de 2,4 milliards d'euros et la prévision actuelle de 2,2 milliards d'euros.

* 10 Contribution aux charges d'infrastructure.

* 11 Service annexe d'amortissement de la dette.

* 12 A noter que ce chiffre correspond parfaitement à l'évaluation que votre rapporteur spécial avait dû faire lui-même en 2001 faute de tableau de synthèse, qui heureusement est désormais fourni.

* 13 Une douzaine de destinations de « train corail » seraient ainsi déficitaires aujourd'hui et l'entreprise fait valoir la limite des péréquations possibles avec les autres lignes classiques rentables et les lignes à grande vitesse. La « rente » des TGV serait captée par les péages d'infrastructures.

* 14 Séance publique du 24 octobre 2002 - question orale avec débat sur la politique ferroviaire.

* 15 Ce déplafonnement fait l'objet d'un commentaire détaillé à la fin du présent rapport (article 77 rattaché).

* 16 Dans sa proposition n° 6 intitulée « Intervenir auprès de l'Union européenne pour qu'elle relève sa part de financement (10 % à 20 % ou 30 %) pour les grands projets transfrontaliers », votre rapporteur spécial écrivait : « L'Union européenne est le seul échelon pertinent pour certaines grandes liaisons d'infrastructures, et notamment en matière de fret. L'Union européenne s'est engagée dans la voie de la libéralisation, qui permet de moderniser le fonctionnement des transports. Elle doit compléter son approche par une plus grande implication sur quelques grands projets européens ciblés, avec un taux de subvention plus important ».

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