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20 novembre 2003 : Budget 2004 - Routes et sécurité routière ( rapport général - première lecture )

 

 

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MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Majorations de crédits à titre non reconductible

- 6.000 euros sur le chapitre 44-20/50 (interventions dans le domaine des transports et de la sécurité routière - actions d'incitations en matière de sécurité routière).

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du jeudi 30 octobre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, la commission a examiné les crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : III. Transports et sécurité routière - Routes et sécurité routière, sur le rapport de M. Gérard Miquel, rapporteur spécial.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a expliqué que les moyens de paiement demandés pour les routes et la sécurité routière en 2004 atteindraient 1,4 milliard d'euros, soit une hausse de 4,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003. Les moyens d'engagement s'élèveraient à 1,5 milliard d'euros, soit une hausse de 1,8 %.

Avant d'en venir aux perspectives pour 2004, il a souhaité rappeler les évaluations financières de l'audit commandé par le gouvernement concernant le financement des grandes infrastructures de transport.

Il a indiqué que cet audit avait souligné, d'abord, que le maillage autoroutier du territoire était presque achevé, en tenant compte des opérations déjà prévues pour être réalisées sur la période 2003-2020, c'est-à-dire des investissements inscrits dans les contrats de concessions, et des « tronçons » d'autoroutes.

Ces considérations faites, l'audit avait considéré que la priorité devait être donnée à trois grandes catégories de projets : l'achèvement du réseau national structurant, c'est-à-dire le grand itinéraire Nord-Sud dans les Alpes et l'achèvement de la grande liaison Est-Ouest entre Lyon et Bordeaux ; le doublement des grandes liaisons en voie de saturation (Amiens-Frontière belge, Thionville-Nancy) ; enfin, le contournement de grandes agglomérations dont les rocades étaient aujourd'hui en voie d'engorgement.

Il a rappelé que l'audit considérait que le besoin de financement de l'Etat s'élèverait à 1,28 milliard d'euros par an, dont l'essentiel pour le réseau autoroutier non concédé. Il a ajouté que le ministère de l'équipement, des transports et du logement estimait que sur la période 2004-2025, environ 900 millions d'euros par an seraient nécessaires pour mener à bien les contrats de plan Etat-régions.

En deuxième observation, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué que le programme routier et autoroutier progresserait lentement en 2004. S'agissant des contrats de plan Etat-régions, l'objectif de 48 % d'exécution en fin d'année 2003, déjà fort en retrait par rapport à la tranche d'exécution théorique (57,2 %), ne pourrait être atteint. Pour 2004, la dotation de l'Etat s'élèverait à 670 millions d'euros et celle des collectivités territoriales serait de l'ordre de 1 milliard d'euros. Seraient notamment financés l'aménagement en route express à deux fois deux voies de la route « Centre Europe Atlantique », de la liaison Nantes-Poitiers-Limoges, de la route nationale 88 entre Lyon et Toulouse, le lancement de l'autoroute A 88 entre Caen, Falaise, et Sens, et de la route nationale 19 entre Langres, Belfort, et la Suisse.

S'agissant des liaisons autoroutières concédées, il a noté que le rythme de lancement de nouvelles liaisons autoroutières serait particulièrement faible en 2004, après une « bonne année » 2003. En 2002, 116,5 kilomètres d'autoroutes avaient été lancés, 312 kilomètres le seraient en 2003, et 83 kilomètres en 2004. Le ministère annonçait par ailleurs que le projet de loi de finances pour 2005 devrait prévoir un volume d'autorisations de programme de l'ordre de 325 millions d'euros pour honorer la signature des contrats de concession relatifs aux projets autoroutiers de l'A 19, de l'A 41 et de l'A 585.

S'agissant des routes et autoroutes non concédées, le rapporteur spécial a précisé qu'en 2002, environ 76 kilomètres d'autoroutes non concédées avaient été ouvertes à la circulation et environ 46 kilomètres devraient l'être en 2003. En 2004, deux sections importantes du réseau autoroutier non concédé seraient mises en service : la liaison autoroutière entre Reims et Charleville-Mézières (A34), et la liaison autoroutière entre Cosne-sur-Loire et Nevers (A77).

Concernant les grands programmes, les travaux de l'A75 et de la RN7 seraient poursuivis en 2004. L'ensemble du contournement de Millau, dont le viaduc est concédé, serait mis en service début 2005.

En troisième observation, le rapporteur spécial a considéré que l'amélioration de la situation financière des sociétés d'autoroutes relançait le débat sur leur privatisation.

Il a noté que la situation des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes continuait de s'améliorer, en raison de la baisse des investissements et de l'allongement des concessions. Le montant de l'endettement total des sociétés d'autoroutes avait atteint son pic en 2001, avec 26,4 milliards d'euros. Dès 2002, ce montant avait fortement diminué. Il devrait s'éteindre avant la fin des concessions.

Il a expliqué que la situation financière des sociétés d'autoroutes était globalement saine, mais restait très contrastée, deux d'entre elles faisant face à des problèmes spécifiques : la Société des autoroutes Paris-Normandie (SAPN) et la Société du tunnel routier du Fréjus (SFTRF). Un plan de recapitalisation de la SAPN avait été approuvé en décembre 2001 et permettait le versement, à parts égales, de subventions d'exploitation et de dotations en capital, pour un montant de 267 millions d'euros, entre 2002 et 2006. En ce qui concernait la SFTRF, des difficultés importantes dues à la réalisation de l'A43 nécessiteraient une recapitalisation, dès 2004, de l'ordre de 540 millions d'euros, pour éviter une situation de faillite. Enfin, il a indiqué que le ministère de l'équipement négociait avec la Commission européenne l'allongement de la durée de concession de la société Autoroutes Tunnel du Mont-Blanc (ATMB).

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ensuite noté que les contrats d'entreprises des sociétés d'autoroutes avec l'Etat n'étaient toujours pas signés, alors que les précédents étaient arrivés à expiration en 1999. Il a indiqué que le ministère expliquait ces quatre années de retard par la réforme autoroutière et les conséquences du changement de régime de TVA. La rédaction du contrat de groupe Autoroutes du Sud de la France (ASF) avait été privilégiée en raison de l'ouverture du capital d'ASF. Pour les groupes Société des autoroutes Paris-Rhin-Rhône (SAPRR) et Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France (SANEF), les nouveaux contrats d'entreprises 2004-2008 devraient être terminés au premier semestre 2004. Il a regretté que la négociation des contrats d'entreprise des sociétés d'autoroutes prenne autant de temps, alors que ces contrats permettaient d'apporter une plus grande lisibilité à la politique autoroutière.

Puis il a abordé la question de la privatisation éventuelle des sociétés d'autoroutes.

Il a noté que pour le moment, la seule expérience était l'ouverture du capital de la société ASF : 48,74 % du capital était désormais détenu par des intérêts privés, dont 2,38 % par les salariés de la société et 18 % par la société VINCI. A ce jour, ASF était la seule société française concessionnaire d'autoroutes cotée à la bourse de Paris et son capital restait majoritairement détenu par l'État à hauteur de 51 %. Le ministère de l'équipement indiquait que l'évolution de cette société ne pouvait être envisagée indépendamment de celle du secteur autoroutier concédé dans son ensemble et qu'aucune opération d'ouverture de capital n'était décidée à ce jour.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a expliqué que d'après les études réalisées pour évaluer l'opportunité de poursuivre l'ouverture du capital du secteur autoroutier, les trois principaux problèmes touchaient au risque de concentration sectorielle, à la maîtrise de la concurrence sur les marchés de travaux publics et aux aménagements des contrats de concession à mettre en oeuvre pour en assurer une bonne exécution.

Il a ajouté que les enjeux de l'éventuelle privatisation des sociétés d'autoroutes étaient très importants, car la participation de l'Etat dans les sociétés concessionnaires d'autoroutes était estimée à 8 milliards d'euros : 2,8 milliards d'euros pour le capital public d'ASF, 2 milliards d'euros pour la SANEF, 2 milliards d'euros pour la SAPRR et 1,2 milliard d'euros pour les autoroutes Rhône-Alpes (AREA). Or, les sociétés devraient dégager un total de dividendes de près de 34 milliards d'euros sur la durée des concessions, en euros courants, soit 24 milliards d'euros constants. Il a déclaré qu'il était nécessaire de mesurer l'impact de toute nouvelle cession de capital des sociétés concessionnaires d'autoroutes, même si la cession était « tentante » en période de difficultés budgétaires, et que les dividendes de ces sociétés devraient être utilisés pour financer les infrastructures dont le pays avait besoin.

En quatrième observation, s'agissant de l'entretien du réseau routier national, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a rappelé qu'un rapport public de la Cour des comptes avait conclu que l'entretien du patrimoine routier national avait été pénalisé dans le passé par une érosion des crédits, ce qui était aujourd'hui particulièrement sensible dans le domaine des ouvrages d'art. Néanmoins, il a relevé que, d'après le ministère de l'équipement, depuis 1997, la situation avait évolué : les crédits consacrés à l'entretien et à la réhabilitation du réseau avaient ainsi augmenté de plus de 28 % pour combler, en partie, l'insuffisance relevée par la Cour des comptes. Il a rappelé que l'estimation globale des moyens financiers nécessaires à la remise en état du réseau national prenant en compte les chaussées, les ouvrages d'art et les équipements était de 2,2 milliards d'euros, pour un patrimoine dont la valeur à neuf était estimée à plus de 130 milliards d'euros.

En cinquième observation, s'agissant de la décentralisation, il a rappelé que le projet de loi relatif aux responsabilités locales organisait le transfert d'une partie du réseau routier national aux départements, qui s'accompagnerait du transfert des moyens que l'Etat y consacrait en entretien, réhabilitation, aménagements de sécurité et exploitation. Le transfert des routes s'accompagnerait également, pendant une période transitoire, de la mise à disposition des services, suivie d'une phase définitive de transfert. Il a rappelé que selon les informations recueillies auprès du ministère par son collègue Paul Girod, rapporteur spécial des crédits des services communs, 29.000 agents pourraient être ainsi transférés.

Enfin, il a abordé la question de la sécurité routière. Il a observé une très nette amélioration des résultats de la sécurité routière en 2002 et 2003, l'année 2002 ayant enregistré la plus forte baisse de la mortalité routière depuis plus de 10 ans, même si cette baisse avait commencé auparavant. En effet, après avoir atteint un pic en 1998, le nombre de tués sur les routes s'était réduit en 1999 et 2000, puis avait connu une remontée de 1 % en 2001 avant de choir de 6 % en 2002, pour revenir à 7.242 décès. Le nombre de blessés diminuait de manière encore plus spectaculaire en 2002, puisqu'il était réduit de 10,5 %, et le nombre d'accidents était minoré de 9,7 %. Les résultats du premier semestre 2003 comparés à ceux de 2002 confirmaient ces progrès.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a estimé qu'une incontestable mobilisation avait eu lieu en matière de sécurité routière. Trois comités interministériels de sécurité routière avaient ainsi été tenus en une année et avaient permis l'adoption de mesures pour accroître la sécurité de l'ensemble des usagers de la route.

Par ailleurs, un nouveau cadre législatif et réglementaire était entré en vigueur, avec la loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière, qui prévoyait l'aggravation des peines en cas d'accident mortel ou corporel causé par l'imprudence du conducteur, la suppression du permis blanc pour les conducteurs ayant eu un comportement dangereux et de nouvelles peines complémentaires pour les faits les plus graves. Le décret du 11 juillet 2003 était venu préciser d'autres points, s'agissant, par exemple, du permis probatoire, qui serait applicable aux permis de conduire délivrés à compter du 1er mars 2004. Par ailleurs, un décret avait été pris pour l'extension de l'obligation du port de la ceinture de sécurité aux occupants des autobus et autocars. Enfin, un décret relatif à la vérification de l'aptitude médicale à la conduite devait être publié avant la fin de l'année.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, s'est donc félicité des progrès accomplis en 2002 en matière de sécurité routière et de la volonté renouvelée des pouvoirs publics de mettre fin au fléau de l'insécurité routière. Mais il a estimé que, seules, des actions structurelles, permettraient de modifier durablement l'attitude des conducteurs. Au-delà des actions de prévention, de communication et de sanctions, il a souhaité rappeler tout l'intérêt à développer des outils innovants en matière de sécurité routière, comme il l'avait préconisé dans son rapport d'information suite à la mission de contrôle qu'il avait effectuée l'an passé sur les moyens de la recherche en sécurité routière et dont il se réjouissait de voir certaines propositions prises en compte.

En conclusion, il a déclaré que le budget des routes et de la sécurité routière pour 2004 était un budget de transition avant d'importants changements : les décisions sur le programme routier et autoroutier, sur l'avenir des sociétés d'autoroutes, la décentralisation des routes nationales, enfin la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). La réflexion sur la LOLF concernant l'ensemble du ministère, il a indiqué qu'il serait difficile de la réduire à la seule politique routière. D'après les informations recueillies auprès du ministère, il a déclaré que pourraient être créés un programme « réseau routier national » et un programme « sécurité routière ». Les directions d'administration centrale et les services déconcentrés correspondants seraient rattachés à ces deux programmes. Il a conclu qu'en tout état de cause, tant la décentralisation que la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 précitée seraient de puissants leviers de réorganisation du ministère pour les années à venir.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour sa présentation détaillée, en soulignant qu'il convenait d'être vigilant quant à l'évolution des crédits routiers qui serviraient de référence pour les compensations financières aux collectivités territoriales au moment du transfert d'une partie des routes nationales aux départements. Il a ajouté que la réussite de la politique de sécurité routière ne dépendait manifestement pas des crédits budgétaires qui lui étaient alloués et s'est félicité que les propositions émises par le rapporteur spécial dans son rapport d'information sur la sécurité routière aient été reprises par le gouvernement.

M. Maurice Blin a remercié le rapporteur spécial pour les précisions qu'il avait fournies quant à l'évolution du réseau routier et autoroutier. Il a notamment exprimé son intérêt pour les chiffres relatifs aux accidents de la route, en soulignant que malgré ses progrès, la France n'était toujours pas « à la hauteur » des autres pays européens en matière de sécurité routière. Il a souhaité que le rapporteur spécial puisse apporter plus de détails sur les facteurs d'accidents, parmi lesquels la vitesse, l'alcool, la jeunesse ou l'âge. Il s'est interrogé sur le coût, notamment pour les régimes sociaux, des accidents de la route et de fait, les économies réalisées grâce aux progrès en matière de sécurité routière, qui devaient excéder de beaucoup les dépenses engagées en la matière.

M. Jacques Oudin a expliqué qu'il était nécessaire de se représenter la courbe de long terme des accidents de la route, en précisant qu'au début des années 1970, 16.000 personnes étaient tuées chaque année sur les routes, ce chiffre ayant été réduit de moitié depuis, alors même que le trafic augmentait. Il a donc estimé que le coefficient de sécurité sur les routes s'était considérablement amélioré sur les trente dernières années, grâce notamment au réseau autoroutier, plus sûr que le réseau classique. Il a également souhaité que soit mise en perspective la contribution de l'usager avec le développement des infrastructures routières. Il a considéré qu'il ne fallait pas privatiser les sociétés d'autoroutes tant que le maillage autoroutier français n'était pas réalisé, en plaidant pour une nouvelle révision de la loi d'orientation sur les transports intérieurs. Enfin, il a souhaité que la commission soit très attentive aux transferts de charge aux collectivités territoriales que pourraient réaliser certaines sociétés concessionnaires d'autoroutes.

En réponse à M. Maurice Blin, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué que la décrue actuelle des accidents de la route était due pour l'essentiel au renforcement des contrôles, qui amenaient les conducteurs à modifier leur comportement. Il a rappelé que l'excès de vitesse était l'un des principaux facteurs d'accident, avec l'alcool, mais que l'absence d'expérience de conduite était également dangereuse. Il s'est réjoui à ce titre de l'instauration prochaine du permis probatoire, qu'il avait depuis longtemps appelée de ses voeux.

En réponse à M. Jacques Oudin, il a déclaré être également opposé à la privatisation immédiate des sociétés concessionnaires d'autoroutes, tout en reconnaissant que la tentation devait être forte, pour le gouvernement, de capter une recette immédiate, plutôt que des dividendes futurs.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver son vote jusqu'à l'audition du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, le mardi 18 novembre 2003.

A l'issue de cette audition, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

Lors de sa séance du jeudi 20 novembre 2003, après avoir pris connaissance des modifications apportées par l'Assemblée nationale, elle a confirmé l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer tels qu'amendés à l'Assemblée nationale.

Réunie le jeudi 30 octobre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen des crédits du ministère de l'Equipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer (III. Transports et sécurité routière : Routes et sécurité routière), sur le rapport de M. Gérard Miquel, rapporteur spécial.

Le mardi 18 novembre 2003, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

La commission a confirmé son vote le jeudi 20 novembre 2003, après avoir pris connaissance des modifications adoptées par l'Assemblée nationale.

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