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ANNEXE DOCUMENTAIRE

I. LES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS GÉNÉRALES FORMULÉES PAR LA COUR DES COMPTES À L'ISSUE DE SON RAPPORT PARTICULIER SUR LA GESTION DU SYSTÈME ÉDUCATIF

A l'issue de son rapport public particulier d'avril 2003 relatif à la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes a adopté la conclusion et les recommandations générales suivantes relatives à l'enseignement scolaire :

« Au terme d'une enquête qui aura mobilisé l'ensemble des juridictions financières, la Cour constate que le système éducatif français a réussi à relever le double défi que constituaient pour lui l'exigence d'une amélioration des niveaux de qualification et le développement d'un enseignement de masse. Mais il n'y est parvenu que dans une relative ignorance de ses coûts et au prix de la mise en oeuvre de procédures dont la complexité même a contribué à multiplier les contraintes et à diluer les responsabilités.

Une telle situation ne lui permet pas de répondre de la façon la plus efficace à la demande aujourd'hui générale d'une adaptation la plus fine possible aux caractéristiques et aux besoins des élèves et des étudiants.

A l'avenir, l'organisation du système éducatif devra s'adapter aux exigences actuelles de la gestion publique : préciser ses objectifs, mieux maîtriser l'emploi de ses moyens, compléter l'évaluation de ses résultats. Pour répondre aux évolutions démographiques prévues et aux besoins de la société, le système devra en outre améliorer considérablement sa capacité d'adaptation et sa rapidité de réaction.

A cet égard, les difficultés à surmonter dans l'enseignement scolaire diffèrent sensiblement de celles que rencontre l'enseignement supérieur.

Deux changements significatifs, à réaliser simultanément, peuvent contribuer à améliorer l'efficacité de l'enseignement supérieur. D'une part, l'Etat doit assumer plus efficacement son rôle de pilote, à travers des procédures rénovées dans lesquelles la contractualisation des relations avec les établissements sera renforcée. D'autre part, l'autonomie des universités devra être réelle, ce qui implique qu'elles se montrent plus attentives à la qualité et aux coûts de leur gestion, développent l'évaluation sous ses divers aspects et s'ouvrent résolument au contexte européen.

Beaucoup plus complexe est le traitement à appliquer à l'enseignement scolaire. La recherche d'une indispensable cohérence y rend inéluctables une clarification et une redéfinition des rôles dévolus à chacun des acteurs : administration centrale, échelons déconcentrés, collectivités décentralisées, établissements scolaires. Mais cette redéfinition, quelle que soit sa forme, rencontrera vite ses limites si elle ne s'accompagne pas d'une claire vision des conséquences que comporteront ses choix et sans doute d'une expérimentation de leur mise en oeuvre. Tout déplacement des responsabilités entre les acteurs induira en effet de profonds bouleversements sur l'organisation et la gestion de l'enseignement scolaire, ainsi que sur l'affectation des moyens dont il disposera, dans un ensemble où une nécessaire unité d'impulsion et de régulation devra être préservée.

Certains de ces choix s'esquissent mais aucun n'a encore été officiellement arrêté. Certaines de ces solutions s'ébauchent mais aucune n'est encore aboutie. Dans l'espoir de faciliter leur mise en oeuvre, la Cour, au fil des développements du présent rapport, a énoncé quelques recommandations qu'elle croit devoir rappeler.

Pour l'enseignement scolaire

Dans un système qui marie la centralisation, la déconcentration et la décentralisation territoriale et fonctionnelle, selon des schémas encore très complexes, il convient de renforcer la programmation et le pilotage :

- assortir d'orientations nationales les objectifs généraux du code de l'éducation, régulièrement mises à jour en fonction des besoins d'insertion et de l'accès à l'enseignement supérieur ;

- élaborer une programmation explicite et en nombre limité des priorités nationales et définir les moyens qui leur sont affectés ;

- poursuivre les études en cours sur les facteurs explicatifs des différences de performance entre les académies et les établissements ;

- en matière de réformes, procéder, ex ante, par expérimentation en intégrant l'allocation des moyens et faire, ex post, des bilans de leur réalisation en termes à la fois de coût et de performances des élèves ;

- définir des mesures de la valeur ajoutée des cursus de formation et réintroduire une mesure des résultats en fin de collège ;

- demander aux académies de traduire explicitement les objectifs nationaux en priorités d'action et d'allocation de moyens, en fonction des situations locales, et en faire le support de la « contractualisation » avec l'administration centrale.

Des réformes concernant les modalités de gestion des moyens et d'exercice de la fonction enseignante sont nécessaires afin d'assurer une bonne adaptation aux besoins quantitatifs et qualitatifs. Dans ce but, il faudra :

- identifier précisément les facteurs de désajustement, liés en particulier aux modalités d'utilisation des heures et des emplois, qui creusent progressivement les écarts entre le potentiel d'enseignants disponibles et les structures pédagogiques mises en place dans les établissements ;

- mettre en place des outils de mesure des absences et réformer les modalités de remplacement des enseignants afin de réduire le sous-emploi manifeste des enseignants affectés en zone de remplacement ;

- inciter les académies à veiller à une meilleure correspondance entre les affectations d'enseignants titulaires et les besoins des établissements afin de limiter le recours à des enseignants contractuels ;

- conduire une politique active de communication à destination des enseignants ;

- se dégager d'une application rigide du barème et favoriser la « bivalence » disciplinaire en collège ;

- utiliser des mesures d'évaluation des enseignants débouchant sur la reconnaissance de leurs compétences et, à terme, leur prise en compte dans les décisions d'affectation et les promotions ;

- redéfinir les métiers des enseignants, leurs conditions d'emploi, de recrutement et de formation pour attirer en nombre des candidats répondant à l'évolution et à la diversification des besoins de l'enseignement ;

- mettre en place les mesures permettant d'associer plus étroitement les enseignants au fonctionnement des établissements.

Le rôle central reconnu dans les textes aux établissements scolaires, pour qu'il soit effectif, doit trouver sa traduction dans les règles et les pratiques de gestion et de direction. A cette fin, il importe de :

- reconnaître sa pleine portée à l'autonomie des établissements publics locaux d'enseignement ;

- donner aux bassins de formation un rôle d'arbitrage et de décision en matière d'offre de formation, y compris en zone urbaine ;

- renforcer les moyens dont disposent les chefs d'établissements pour assumer leur rôle de gestionnaires ;

- alléger les contraintes administratives, nées de la triple tutelle et de pratiques financières inadaptées, qui pèsent sur les établissements publics locaux d'enseignement ;

- affirmer le rôle de cohésion des chefs d'établissement à l'égard des équipes pédagogiques.

Pour que les académies soient le lieu de cohérence entre les divers partenaires nationaux, régionaux et locaux, elles doivent disposer d'outils et de procédures leur permettant d'exercer pleinement leur rôle de coordination, ce qui oblige à :

- formaliser et conforter les partenariats avec les collectivités territoriales pour l'élaboration des schémas de formation et l'évolution annuelle de l'offre de formation ;

- définir le contenu et la portée des projets d'établissement et s'engager sur ces bases dans une démarche de type contractuelle avec tous les établissements ;

- développer le contrôle de gestion au sein des services académiques ».

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