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C. L'ÉVOLUTION DES MOYENS DES SERVICES (TITRE III) ET DES EMPLOIS

Les dépenses ordinaires constituent 99,9 % des crédits du budget de l'enseignement scolaire. Elles s'élèvent à 55,47 milliards d'euros (+ 2,9 %) dans le projet de loi de finances pour 2004. Les moyens des services (titre III) représentent 86 % des dépenses ordinaires, à 47,82 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004.

Compte tenu des changements de nomenclature exposés précédemment, votre rapporteur spécial ne décomposera pas comme à l'accoutumée de manière très détaillée l'évolution des crédits demandés pour les moyens des services soit + 1.412 millions d'euros (+ 1.358 millions d'euros à structure constante, compte tenu des transferts), mais s'attachera à exposer les facteurs d'évolution les plus significatifs.

1. La hausse des dépenses de pension

La progression des moyens des services inscrite dans le projet de loi de finances pour 2004 s'explique tout d'abord pour moitié par la hausse des dépenses de pension prises en charge par la section budgétaire, soit + 677 millions d'euros.

Au total, ces dépenses de pension auront ainsi doublé entre 1994 et 2004.

Nombre de radiations des cadres, par année civile, donnant lieu à une pension

 

1992

1996

1998

2000

2001

2002

Enseignants corps 1er degré

 
 
 
 
 
 

Professeurs des écoles

5 842

8 469

9 483

9 530

10 753

12 193

Instituteurs

3 963

2 017

1 704

1 402

1 277

1 255

Instructeurs

33

42

34

41

41

34

TOTAL

9 838

10 528

11 221

10 973

12 071

13 482

Enseignants corps 2nd degré

 
 
 
 
 
 

Professeurs agrégés

660

989

1 059

1 116

1 170

1 440

Professeurs certifiés

2 415

3 023

4 050

4 718

5 079

5 962

Professeurs d'EPS

145

221

324

361

446

546

Professeurs d'enseignement technique

1 091

1 481

1 753

1 910

1 885

2 208

PEGC

1 748

2 211

2 566

2 480

2 360

2 669

Adjoints d'enseignement

87

92

73

80

58

61

Chargés d'enseignement

162

185

183

241

287

317

TOTAL

6 308

8 202

10 008

10 906

11 285

13 203

Non enseignants

 
 
 
 
 
 

Personnels d'inspection

154

144

190

186

193

183

Personnels de direction

334

655

778

768

692

817

Personnel d'éducation, d'orientation et de documentation

233

317

455

479

398

438

Personnels administratifs

1 354

1 635

1 735

1 881

1 994

2 297

Personnels sociaux et de santé

 

250

222

252

264

270

Personnels techniques, ouvriers et de service

4 795

3 875

3 761

3 273

3 054

3 141

TOTAL

6 870

6 876

7 141

6 360

6 595

7 146

Total corps de l'enseignement scolaire

23 016

25 606

28 370

28 711

29 951

33 831

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Evolution du montant des pensions de la jeunesse et de l'éducation nationale

(en milliards d'euros)

 

1994

1995

1996

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Montant total

6,99

7,56

8,11

9,19

9,82

10,49

11,18

11,89

13,06

13,91

dont au budget de l'enseignement scolaire

6,36

6,64

7,36

8,27

8,87

9,51

10,08

10,93

11,57

12,24

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Prévision de l'évolution des pensions de la jeunesse et de l'éducation nationale

(en milliards d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Montant total

14,79

15,80

16,89

17,97

19,11

20,19

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Les enseignants et la réforme des retraites

En réponse aux questions de votre rapporteur spécial, le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a apporté les éléments d'appréciation suivants :

« Les enseignants se sont sentis plus concernés par la réforme des retraites que d'autres catégories de fonctionnaires en partie du fait qu'ils entrent plus tardivement dans la fonction publique compte tenu des diplômes requis pour exercer ce métier. Avec une ancienneté moyenne actuelle de 35,7 annuités à 60 ans, il est donc probable qu'ils devront poursuivre leur activité au-delà de 60 ans alors que la pénibilité du métier d'enseignant est réelle en particulier en fin de carrière. Se pose donc le problème de l'aménagement des fins de carrière pour permettre aux enseignants de rester en activité au-delà de 60 ans dans les meilleures conditions possibles. Des discussions ont été ouvertes avec les organisations syndicales sur les aménagements de fin de carrière, les évolutions et secondes carrières, et seront poursuivies au cours des prochains mois.

La mobilisation des enseignants face à la réforme des retraites

Les enseignants partent en retraite en grande majorité dès l'ouverture des droits à pension : 55 ans pour les instituteurs ou 60 ans pour les enseignants du second degré y compris pour ceux qui ne remplissent pas les conditions pour obtenir une pension à taux plein (75 % avant la réforme). Par ailleurs, les dispositifs de fin de carrière que sont la cessation progressive d'activité (CPA) et le congé de fin d'activité (CFA) sont choisis par un nombre important d'enseignants du second degré pour les classes d'âge concernées.

Les enseignants quittent donc l'enseignement dès que possible, ce qui peut expliquer leur mobilisation contre la réforme des retraites sachant que celle-ci vise à une prolongation d'activité pour maintenir les droits antérieurs et que le fait de ne pas détenir le nombre d'annuités nécessaire, peu pénalisant financièrement jusqu'à présent, sera plus pénalisant à terme avec la mise en place du système de décote, à l'instar du régime du secteur privé.

L'âge moyen d'entrée en activité

L'âge moyen des lauréats aux concours externes 2003 du second degré est de 27 ans : 25 ans pour l'agrégation et le Certificat d'Aptitude au Professorat de l'Enseignement du Second degré (CAPES) et 31 ans pour le concours de professeur de lycée professionnel. Ainsi, l'entrée en activité des enseignants du second degré est relativement tardive, ceci depuis de nombreuses années. Pour les nouvelles générations d'enseignants, l'âge de départ en retraite à 60 ans sera retardé et devrait progressivement se rapprocher de 65 ans, sauf à accepter des abattements importants sur le montant des pensions.

Les perspectives en matière de taux de remplacement moyen

Actuellement, les enseignants du second degré partent en retraite avec un taux de pension moyen de 71% (bonifications comprises) assez proche du taux de pension à taux plein de 75%. Les classes d'âge qui partent actuellement en retraite ainsi que celles qui partiront dans les prochaines années sont entrées plus tôt dans la carrière et disposent d'un nombre d'annuités supérieur aux nouvelles générations d'enseignants.

Jusqu'en 2008, on peut penser que les enseignants continueront de partir dès l'âge de 60 ans en acceptant de voir leur taux de pension diminuer mais dans une certaine limite (environ 65 % en 2008). La mise en oeuvre très progressive de la réforme, en particulier l'application du coefficient d'abattement pour annuités manquantes, ne devrait pas les conduire à modifier leurs comportements dans les toutes prochaines années.

Au-delà de l'année 2008, les effets de la réforme seront plus sensibles, ce qui pourrait conduire certains professeurs à différer leurs départs en retraite d'au moins un an. Avec un nombre d'annuités de 35,7 en moyenne à 60 ans, le taux de pension descendrait progressivement en dessous de 60 % et deviendrait dissuasif sauf à accepter un sacrifice financier notable alors même que l'espérance de vie des enseignants retraités est élevée. Pour bénéficier d'un taux de pension proche de 70 % voire de 75 %, les enseignants devront prolonger leur activité d'une ou de plusieurs années et pratiquement jusqu'à 65 ans pour les nouvelles générations.

Le rachat d'annuités au titre des années d'études

Compte tenu de l'allongement des études, l'entrée dans la carrière d'enseignant est assez tardive. Ceci pourrait inciter un grand nombre d'enseignants à racheter leurs années d'études, permettant d'acquérir des annuités supplémentaires dans la limite de trois ans dans l'objectif de continuer à partir en retraite dès 60 ans ».

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

2. L'effet des mesures acquises

  La progression des crédits demandés pour les moyens des services dans le projet de loi de finances pour 2004 s'explique également, à hauteur de + 228 millions d'euros, par l'incidence de la revalorisation de 0,7 % du point de la fonction publique intervenue le 1er décembre 2002 et de la modification de la base mensuelle des prestations familiales à partir du 1er janvier 2003.

Elle résulte aussi, à hauteur de + 91 millions d'euros, par l'effet en année pleine des mesures de revalorisation catégorielles inscrites dans la loi de finances initiale pour 200393(*), dont on peut rappeler qu'elles étaient sans précédent au cours des dix dernières années.

Elle est toutefois freinée  à hauteur de - 35 millions d'euros par l'incidence en année pleine des créations et suppressions d'emplois budgétaires intervenues à la rentrée 2003.

On peut en effet rappeler que le budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2003 affichait la suppression de 2.664 emplois budgétaires sur un total de 964.118 en 2002 (soit - 0,3 %). Compte tenu des effets du rattachement à la section budgétaire des emplois « jeunesse » (soit + 778 emplois budgétaires), ainsi que ceux de diverses mesures de transferts vers d'autres ministères (- 73 emplois budgétaires au total, principalement sous l'effet du transfert de 70 emplois à l'AEFE), ce budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2003 comportait en fait la suppression de plus de 3.400 emplois budgétaires, soit une évolution sans précédent depuis les réductions d'emplois de 1992 (- 2.851) et de 1997 (- 4.982), qui recouvrait d'un côté, la suppression de 5.600 emplois (sur 40.000) de Maîtres d'internat surveillants d'externat (MI-SE) à compter du 1er septembre 2003, de l'autre la création de 1.000 emplois d'enseignants du premier degré et de 1.200 emplois non enseignants94(*).

3. Le repli des emplois et des effectifs théoriques

Dans le prolongement de la loi de finances initiale pour 2003, le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 propose un repli sans précédent des effectifs.

a) La baisse du nombre des emplois d'enseignants

Le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 prévoit en effet au titre III :

- la création, pour un coût de 11,2 millions d'euros en tiers d'année, de 1.500 emplois supplémentaires d'enseignants du premier degré (après 1.000 en 2003), dont 100 emplois pour la collectivité départementale de Mayotte. Ces créations sont destinées selon le ministère à accompagner la réaugmentation du nombre des élèves de l'enseignement scolaire public (+ 55.000 prévus à la rentrée 2004) et à poursuivre le plan en faveur de l'intégration scolaire des élèves handicapés, puisque sont prévus 100 emplois supplémentaires de professeur des écoles spécialisé ;

- la suppression à compter de la rentrée 2004, pour un gain budgétaire de 13,23 millions d'euros en tiers d'année, de 1.500 emplois d'enseignant du second degré, dont 1.200 emplois de professeur certifié et 300 emplois de professeur de lycée professionnel. Compte tenu de la décroissance escomptée du nombre des élèves, cette mesure ne devrait pas détériorer les taux d'encadrement du second degré ;

- la suppression, pour un gain budgétaire de près de 18 millions d'euros en tiers d'année, de 2.400 emplois de professeur-stagiaire (dont 2.000 certifiés et 400 professeurs de lycée professionnel), afin de permettre au cours des prochaines années de nouvelles suppressions d'emplois liées à la poursuite attendue de la baisse du nombre des élèves du second degré ;

- la transformation de 150 emplois d'enseignants (80 certifiés, 40 agrégés et 30 professeurs des écoles) en 40 emplois de conseillers principaux d'éducation (CPE), 40 personnels de direction, 40 emplois d'inspecteur de l'éducation nationale (IEN) et 30 emplois d'inspecteur d'académie-inspecteur pédagogique régional (IA-IPR) ;

- la suppression de 154 emplois d'enseignants du public (105 enseignants du 1er degré, 27 enseignants du second degré et 22 maîtres auxiliaires) en contrepartie de la création de 154 contrats supplémentaires dans l'enseignement privé ;

- la suppression de 20 emplois d'instituteurs spécialisés de l'enseignement public en contrepartie de 20 contrats complémentaires dans les établissements privés d'enseignement spécialisé en application de la loi du 30 juin 1975.

Au total, le projet de lois de finances pour 2004 prévoit donc la suppression de 2.724 emplois budgétaires d'enseignants du public, pour un gain budgétaire de 26,5 millions d'euros, dont 20 millions d'euros en tiers d'année.

Ces mesures conduiraient à accroître de 0,5 % le nombre d'enseignants du premier degré, et à réduire de 0,9 % le nombre d'enseignants du second degré.

b) Les mesures relatives aux personnels ATOS, de direction et d'orientation

Alors que la loi de finances initiale pour 2003 avait créé 1.200 emplois de personnels non enseignants, dont 262 emplois de personnels médico-sociaux, le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 se caractérise par :

- la création, par transformation d'emplois d'enseignants, de 40 emplois de personnels de direction correspondant aux 40 nouveaux établissements (30 collèges et 10 lycées) dont l'ouverture est prévue à la rentrée 2004. Ces nouveaux EPLE sont pour l'essentiel concentrés dans des académies (Bordeaux, Grenoble, Montpellier, Toulouse, Nice et Versailles) connaissant une progression des effectifs scolarisés et une forte proportion d'élèves en ZEP. De taille moyenne (300 à 700 places), ils répondent également à la nécessité de fractionner des établissements dont le nombre d'élèves trop élevé constitue un facteur de violence scolaire ;

- la création par transformation d'emplois d'enseignants de 40 emplois d'inspecteur de l'éducation nationale (IEN) et 30 emplois d'inspecteur d'académie-inspecteur pédagogique régional (IA-IPR). A court terme, ces mesures constituent une mesure régularisation de la situation existante, puisque le nombre d'enseignants « faisant fonction » d'inspecteur est aujourd'hui particulièrement élevé : jusqu'à 20 % des effectifs d'inspection dans certaines académies selon la Cour des Comptes95(*) (cf. le tableau ci-après).

Evolution de l'occupation des emplois de personnels d'inspection au 31 janvier de l'année

 

2000

2001

2002

2003

Nombre total d'emplois délégués

2.960

2.915

3.218

3.244

Emplois utilisés par des personnels enseignants, d'orientation ou de direction « faisant fonction » (a)

126

115

125

149

Emplois vacants (b)

133

79

125

154

Total (a) + (b)

259

194

250

303

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Il conviendra de prolonger ces évolutions et de renforcer les corps d'inspection pour accroître l'encadrement et le soutien pédagogique des enseignants.

Dès mars 2000, l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) et l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) concluaient en effet, dans un rapport conjoint sur les tâches des inspecteurs territoriaux, à la nécessité de renforcer les fonctions d'inspection et d'animation, tout en préconisant avant tout de donner aux inspecteurs « les moyens d'un véritable professionnalisme... (un vrai secrétariat, un équipement digne de ce nom, un accès aisé aux informations utiles) ».

Ces préconisations ont été reprises par la Cour des Comptes dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif96(*), qui soulignait que « les corps d'inspection, que ce soit dans le premier ou le second degré, souffrent de la faiblesse de leurs effectifs, compte tenu des missions administratives de plus en plus nombreuses qui leur sont par ailleurs confiées.... Cette situation se traduit par un allongement sensible de la durée s'écoulant entre deux inspections : dans le premier degré, elle peut être supérieure à dix ans pour les professeurs des écoles de certains départements et à dix neuf ans pour les maîtres de l'enseignement privé.... Dans le second degré, il apparaît que la relation entre un enseignant et son inspecteur connaît un caractère épisodique, peu compatible avec une évaluation méthodique des qualités pédagogiques et de l'implication professionnelle de l'intéressé » ;

- la création à compter du 1er janvier 2004 de 8 emplois au titre de l'intégration de l'Ecole des métiers Jean-Drouant dans l'enseignement public (cf. le commentaire de votre rapporteur spécial sur l'article 78 du présent projet de loi de finances) ;

- la stabilisation du nombre des emplois de personnels médico-sociaux ;

- la stabilisation du nombre des emplois de personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS), qui pourraient être décentralisés à partir du 1er janvier 2005 ;

- la suppression de 60 emplois de conseillers d'orientation psychologues stagiaires ;

- la suppression à partir du 1er juillet 2003, pour un gain de 0,38 millions d'euros en demie année, de 50 emplois sur crédits dans les établissements publics sous tutelle, soit 35 au contre national de documentation pédagogique (CNDP), 12 au Centre national d'enseignement à distance (CNED), 2 à l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP) et 1 au Centre international d'études pédagogiques (CIEP) ;

- la suppression à partir du 1er juillet 2003, pour un gain budgétaire de 10,26 millions d'euros en demie année, de 1.050 emplois de personnels administratifs, dont 100 à l'administration centrale, 750 dans les services académiques et 200 dans les établissements locaux d'enseignement.

Cette dernière mesure, concentrée sur des emplois administratifs de catégorie C, puisqu'elle ne concerne, dans les services déconcentrés, que des emplois d'adjoints administratifs, s'accompagne d'un effort de requalification de la structure des emplois. Elle n'en représente pas moins un effort de maîtrise quantitative significatif, puisqu'elle correspond selon le ministère au non remplacement de près d'un départ en retraite sur deux  (le nombre de personnels administratifs partis en retraite, en hausse rapide au cours des dix dernières années, s'étant élevé à 2.297 en 2002).

Elle constitue surtout un effort considérable pour l'administration centrale. En effet, les 100 emplois supprimés (dont 67 adjoints administratifs, 15 secrétaires d'administration, 12 ouvriers et 4 conducteurs automobiles) représentent 3 % des emplois budgétaires autorisés pour l'administration centrale par la loi de finances pour 2003, et ce, alors que l'administration centrale du ministère est, contrairement à une idée reçue, d'ores et déjà relativement réduite, puisqu'elle recèle officiellement 0,3 % des emplois du ministère, soit 3.324 emplois, même si ces effectifs sont traditionnellement complétés par un volant de plusieurs centaines de « clandestins » inscrits sur d'autres supports budgétaires.

Evolution et répartition des emplois budgétaires des personnels non enseignants

(Emplois inscrits aux chapitres 31-90 et 36-60)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Administration centrale

 
 
 
 
 
 

Services centraux

3 543

3 424

3 238

3 240

3 319

3 324

Stagiaires

217

220

260

260

0

0

Sous-total administration centrale

3 760

3 644

3 498

3 500

3 319

3 324

Recherche

 

314

307

302

302

303

Services déconcentrés

 
 
 
 
 
 

Services académiques

21 780

21 690

22 039

22 339

22 766

22 990

Services sociaux et de santé

9 242

9 643

9 793

10 094

10 345

10 607

Etablissements scolaires et C.I.O.

129 518

129 828

130 318

131 307

132 130

132 811

Sous-total services déconcentrés

160 540

161 161

162 150

163 740

165 241

166 408

TOTAL

164 300

165 119

165 955

167 542

168 862

170 035

Source : « budget voté » pour 1998 à 2003

c) Les personnels de surveillance et d'encadrement des élèves

Au delà de la suppression précitée de 40 emplois de conseillers principaux d'éducation stagiaires, ainsi que de la suppression de 2 emplois de conseillers principaux d'éducation (CPE) du public en contrepartie de la création de 2 contrats supplémentaires dans l'enseignement privé,  le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 propose une évolution quantitative et qualitative de grande ampleur des personnels d'encadrement et de surveillance des élèves, puisqu'il prévoit :

- la consolidation, pour un coût de 401 millions d'euros, des 20.000 emplois budgétaires d'assistants d'éducation créés en 2003, dont 5.000 auxiliaires de vie scolaire, et la création à compter du 1er septembre 2004, pour un coût supplémentaire de 91 millions d'euros en tiers d'année, de 13.000 emplois d'assistants d'éducation supplémentaires ;

- la suppression corrélative de 12.400 emplois de MI-SE, dont 3.400 à compter du 1er janvier 2004 correspondant en fait à des départs intervenus en 2003, c'est à dire à des postes qui n'étaient plus pourvus (parmi lesquels 1.330 sur emplois budgétaires et 2.070 sur crédits), pour un gain de 70 millions d'euros, et 9.000 à compter du 1er septembre 2004, pour un gain en tiers d'année de 62 millions d'euros ;

- la suppression de 40 emplois de conseillers principaux d'éducation (CPE) stagiaires, compensée par la création par transformation d'emplois d'enseignants de 40 emplois de CPE titulaires.

A ces évolutions s'ajoutent au titre III deux mesures relatives aux emplois jeunes aides éducateurs :

- d'une part, compte tenu de la réduction du nombre d'aides éducateurs, la baisse de 55 millions d'euros de leurs dépenses de rémunération prises en charge par la section budgétaire ;

- d'autre part, l'augmentation de 50 millions au chapitre 36-71 des crédits destinés à leur indemnisation du chômage.

La conjonction de ces évolutions ne facilite guère l'appréciation de l'évolution d'ensemble du nombre des personnels de surveillance et d'éducation des élèves.

Les informations transmises par le ministère à la demande de votre rapporteur spécial permettent toutefois de reconstituer le tableau ci-après :

Evolution consolidée des moyens de surveillance des élèves

Rentrée

MI/SE

(en ETP)

Emplois jeunes

(1)

Assistants d'éducation

Conseillers principaux d'éducation

(en ETP) (2)

Total

1999

38.567

61.582

0

10.445

110.594

2000

40.324

62.324

0

10.631

113.189

2001

40.381

60.430

0

10.855

111.666

2002

40.392

55.770

0

11.184

107.346

2003

31.392

31.878

20.000

11.184

94.454

2004

22.392

22.083

33.000

11.224

88.699

(1) Y compris les aides éducateurs des établissements d'enseignement privé sous contrat dont la fraction de rémunération prise en charge par le MJENR est inscrite sur le chapitre 43-02 du titre IV.

(2) Hors stagiaires.

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Les données retracées dans ce tableau ne sont pas homogènes, puisque les emplois jeunes correspondent à des effectifs réels (estimatifs pour la rentrée 2003 et prévisionnels pour la rentrée 200497(*)), cependant que les MI/SE, les assistants d'éducation et les CPE correspondent à des emplois budgétaires, éventuellement fractionnés pour tenir compte des temps partiels (le nombre d'assistants d'éducation effectivement salariés par le ministère pouvant être ainsi plus élevé que le nombre de postes ETP reproduit ci-dessus) mais aussi susceptibles de ne pas être intégralement consommés, ce qui était notamment le cas de 3.400 postes de MI-SE à la fin de l'année 2003

En outre, ce tableau agrège des personnels dont les statuts, les obligations de service et les rémunérations sont différents. En particulier, les assistants d'éducation seront en principe plus disponibles que les MI/SE qu'ils remplacent.

Sous ces réserves, ce tableau suggère :

- d'une part, que le nombre total « d'adultes » disponibles pour la surveillance et l'encadrement des élèves a amorcé son repli dès la rentrée 2001, ce nombre s'étant ainsi réduit de 5.843 entre la rentrée 2000 et la rentrée 2002 (soit - 5,2 %) en raison de la baisse des effectifs réels d'aides éducateurs ;

- que ce repli s'est accéléré au cours des deux derniers exercices budgétaires, puisque les moyens de surveillance des élèves se réduisent de 12.892 à la rentrée 2003 et de 5.755 à la rentrée 2004, soit une baisse cumulée de 17,4 %.

d) L'évolution globale des effectifs

Pour apprécier l'évolution globale des effectifs de la jeunesse et de l'enseignement scolaire, il convient d'agréger aux évolutions précédentes les trois mesures suivantes :

- au titre des mesures d'adaptation des emplois à la situation réelle, est prévue l'ouverture de 156 contrats pour l'enseignement privé, en contrepartie de la suppression précitée de 156 emplois dans l'enseignement public (dont 154 enseignants et 2 conseillers principaux d'éducation) ;

- compte tenu des prévisions de départ en retraite et en application des règles de parité avec le public ainsi que de la loi de juin 1975, sont en outre prévus pour l'enseignement privé (au titre IV), la création de 551 contrats dans le premier degré (dont 300 de stagiaires) et la suppression de 734 contrats dans le second degré (dont 366 de stagiaires), soit un solde net négatif de 183 contrats ;

- dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, le projet de loi de finances prévoit la prise en charge sur le chapitre 41-02 du titre IV du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire, de 285 personnels non enseignants de la collectivité départementale de Mayotte mis à disposition des établissements publics locaux d'enseignement et du vice-rectorat, pour la plupart à compter du 1er janvier 2004, pour un coût de 1,4 million d'euros.

Au total, le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 propose ainsi la suppression d'environ 9.300 postes sur 1,2 millions (dont 2.753 postes d'enseignants, 5.803 postes de personnels de surveillance et d'encadrement des élèves et 757 autres postes), soit une baisse de 0,8 %.

On peut rappeler que ces mesures succèdent à celles mises en oeuvres à la rentrée 2003, qui, quoique beaucoup moins rigoureuses que celles inscrites en loi de finances initiale pour 200398(*), se sont traduites par la suppression d'environ 10.500 postes (avec la création de 1.200 postes d'IATOS et de 1.254 postes d'enseignants, dont 980 dans l'enseignement primaire public, 154 enseignants du privé en application du principe de parité et 100 instituteurs pris en charge à Mayotte, mais la suppression d'environ 12.900 postes de personnels de surveillance).

Ces efforts de maîtrise des effectifs sur la période 2003-2004 (- 0,8 % par an), soit au total une baisse des effectifs rémunérés par le ministère de l'éducation nationale d'environ 20.000 personnes sur 1,2 million, contrastent fortement avec la progression continue observée au cours des années 1990-2002 (soit + 1,2 % par an en moyenne).

e) L'évolution des taux d'encadrement

On peut observer que le redéploiement précité d'emplois du second degré vers le premier degré pourrait ne pas entièrement prévenir des évolutions divergentes du taux d'encadrement entre l'enseignement primaire et l'enseignement secondaire (cf. les tableaux ci-après).

Evolution du taux d'encadrement de l'enseignement primaire

(Public- France métropolitaine+DOM)

 

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004 (1)

2004-2005 (1)

Nombre d'élèves du primaire (en milliers)

5 709

5 680

5 661

5 651

5 6456

5 680

5 735

% d'évolution

- 0,69

-0,52

- 0,33

-0,19

- 0,09

0,61

0,97

Encadrement élèves/enseignants

23,31

23,20

23,10

23,00

22,86

22,87

22,95

(1) prévision

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Evolution du taux d'encadrement de l'enseignement secondaire

( Public- France métropolitaine+DOM)

 

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004 (1)

2004-2005 (1)

Nombre d'élèves du secondaire en milliers (2)

4 765

4 746

4 706

4 692

4 703

4 678

4 652

% d'évolution

- 0,41

- 0,42

- 0,83

- 0,30

0,22

-0,53

-0,54

Encadrement élèves/enseignants

13,46

13,29

13,11

12,87

12,68

12,72

12,70

(1) prévision

(2) Les effectifs d'élèves correspondent à l'ensemble des effectifs du second degré y compris les effectifs de STS et de CPGE.

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

4. La poursuite des mesures catégorielles

Le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 propose une série de mesures catégorielles pour un coût total (y compris pour les enseignants du privé rémunérés sur le titre IV) de 181,5 millions d'euros, dont 47,7 millions d'euros en tiers d'année.

Les principales mesures concernant les personnels de l'enseignement public sont les suivantes :

- la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles, avec, comme chaque année, 20.735 transformations d'emplois pour un coût en tiers d'année de 41 millions d'euros. A ce rythme, ce plan d'intégration devrait être achevé en 2007 ;

- le repyramidage du corps des professeurs des écoles (pour 1,3 million d'euros en tiers d'année), des corps d'enseignants du second degré (pour 1,1 million d'euros en tiers d'année), du corps de PEGC (pour 0,5 million d'euros en tiers d'année), enfin du corps des chargés d'enseignement d'éducation physique et sportive -CE d'EPS- (pour 0,5 million d'euros en tiers d'année) ;

- la poursuite du plan quadriennal de repyramidage du corps des personnels de direction dans le cadre de la réforme de leur statut issue du décret du 11 décembre 2001, pour un coût de 3,5 million d'euros en année pleine ;

- la poursuite de la revalorisation indemnitaire des personnels ATOS, pour un coût de 12 millions d'euros en année pleine en 2004, après 35 millions d'euros en 2003, afin de réduire l'écart qui sépare en matière indemnitaire le ministère de l'éducation nationale des autres ministères (notamment pour les agents comptables et les gestionnaires des établissements) ;

- la poursuite, à hauteur de 1,9 million d'euros, du plan de revalorisation des infirmières ;

- l'amélioration de la carrière, du régime indemnitaire et des frais de représentation des personnels de l'encadrement supérieur : cadres supérieurs de l'administration centrale (pour un coût de 0,7 million d'euros), membres des inspections générales (pour un coût de 0,35 million d'euros), recteurs et inspecteurs d'académie (pour un coût de 0,29 millions d'euros), secrétaires généraux d'académie (pour un coût 0,12 million d'euros) ;

- le repyramidage des corps de la filière administration scolaire et universitaire -ASU- (pour 0,9 million d'euros en tiers d'année) et du corps d'aide technique de laboratoire (pour 0,15 million d'euros) ;

- enfin, diverses mesures en faveur des conseillers d'éducation populaire de la jeunesse (CEPJ), pour un coût cumulé de 0,29 million d'euros.

5. La maîtrise des autres dépenses de fonctionnement

S'agissant des dépenses de fonctionnement, le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 prolonge et amplifie le triple effort engagé l'an passé de sincérité, de maîtrise des dépenses et de recentrage des crédits sur quelques priorités bien identifiées.

a) Des efforts de sincérité et de recherche d'économies

Le projet de loi de finances pour 2004 comporte tout d'abord un effort de sincérité consistant :

- à ajuster à la hausse de 116 millions d'euros les crédits destinés à la rémunération des contractuels du ministère en contrepartie, pour l'essentiel, d'un ajustement à la baisse des crédits de rémunération des titulaires ;

- à rehausser de 3 millions d'euros les crédits destinés aux frais de déplacement des personnels ;

- à ajuster à la baisse des crédits évaluatifs traditionnellement surestimés et servant de ce fait de « chapitres réservoirs », comme ceux du chapitre 37-91 « Frais de justice et réparations civiles », qui sont réduits de 5 millions d'euros, à 40 millions d'euros.

En outre, le projet de loi de finances pour 2004 se caractérise par des mesures nouvelles de non reconduction ou de réduction des crédits demandés à hauteur de :

- 37 millions d'euros au titre des actions pédagogiques du second degré (correspondant l'ancien chapitre 36-71 « Crédits pédagogiques du second degré ») ;

- 8 millions d'euros sur le chapitre 34-98 consacré au moyens de fonctionnement des services ;

- 6 millions d'euros sur le chapitre 36-10 consacré aux subventions aux établissements publics, au détriment principalement du CNED, dont la subvention se réduit de 8,8 %, à 26,7 millions d'euros ;

- 5 millions d'euros sur le chapitre 37-83 au titre des actions pédagogiques du premier degré ;

- 0,5 million d'euros sur le chapitre 33-92 consacré aux dépenses d'action sociale du ministère.

Ces mesures nouvelles de réduction de crédits constituent toutefois avant tout un effort de sincérité et de transparence du budget, dès lors que ces chapitres faisaient jusqu'ici régulièrement l'objet de mesures d'annulation en cours de gestion.

En effet :

- au 15 octobre 2003, avaient d'ores et déjà été annulés 39 millions d'euros sur le chapitre 36-71 ; 35,78 millions d'euros sur le chapitre 34-98 ; 6,8 millions d'euros sur le chapitre 36-10 ; 22,716 millions d'euros sur le chapitre 37-83  et 1 million d'euros sur le chapitre 33-92 ;

- en 2002, ont été annulés 56 millions d'euros sur le chapitre 36-71 et 6,5 millions d'euros sur le chapitre 37-83  ;

- en 2001, ont été annulés 45,7 millions d'euros sur le chapitre 36-71 ; 3,0 millions d'euros sur le chapitre 36-10 ; 3,0 millions d'euros sur le chapitre 37-83  et 1,2 million d'euros sur le chapitre 33-92

Ces annulations en cours de gestion changeaient complètement la physionomie des crédits votés.

Ainsi, la Cour des Comptes souligne dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 200299(*) que les annulations intervenues en 2002 sur le chapitre 36-71 « ont été aussi accompagnées d'une complète modification de la structure interne, certes compatibles avec les obligations légales et réglementaires, mais en décalage par rapport aux objectifs affichés lors du vote initial. Ainsi, les crédits effectivement recensés au titre de l'éducation prioritaire ont atteint le montant de 2,5 millions d'euros au lieu des 7,3 millions d'euros prévus ; en sens inverse, 26,8 millions d'euros ont été dépensés pour les établissements du second degré restés à la charge de l'Etat, alors que 6,9 millions d'euros avaient été prévus dans la LFI ».

Dès lors qu'elles s'accompagnent de l'engagement selon lequel ces chapitres ne connaîtront plus en 2004 d'annulation en cours de gestion, ces mesures sont également de nature à accélérer la délégation des crédits concernés et à faciliter la gestion budgétaire des services déconcentrés.

Cela constituerait un progrès considérable par rapport à la succession de mesures de régulation budgétaire qui ont affectés les crédits de fonctionnement au cours de l'année 2003 :

- mise en réserve de crédits, à hauteur de 99,29 millions d'euros début mars ;

- décret d'annulation du 14 mars 2003 annulant 116,7 millions d'euros, soit la quasi-totalité des crédits mis en réserve, mais aussi des crédits supplémentaires sur les chapitres 36-71 (pour 16,26 millions d'euros), 37-84 (pour 2 millions d'euros) et 33-92 (pour 1 million d'euros) ;

- gel de certaines dotations à hauteur de 19 millions d'euros en mars ;

- gel de reports, à hauteur de 63 millions d'euros en avril ;

- dégels progressifs, pour un montant cumulé de 70 millions d'euros fin septembre ;

- nouveau décret d'annulation en date du 3 octobre 2003, pour un montant de 11,716 millions d'euros, dont 6,716 millions d'euros sur le chapitre 37-83 et 5 millions d'euros sur le chapitre 37-91.

Au 15 octobre 2003 ont été ainsi au total d'ores et déjà annulés 128,42 millions d'euros de crédits de fonctionnement, ces annulations correspondant à un montant double de celui des reports de 2002 sur 2003 (soit 63,257 millions d'euros), donc à une réduction significative des crédits disponibles.

b) Des priorités recentrées

Le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 propose également des mesures nouvelles d'augmentation des crédits centrées sur les priorités de la politique éducative du gouvernement :

- l'intégration scolaire des élèves handicapés qui, outre les créations précitées d'emplois de professeurs des écoles spécialisés et d'auxiliaires de vie scolaire (AVS), bénéficiera d'une mesure nouvelle à hauteur de 10 millions d'euros pour la mise en oeuvre d'actions de formation destinées à ces AVS et aux enseignants impliqués, ainsi que de 1,06 million d'euros (auxquels s'ajoutent au titre IV 0,266 millions d'euros pour l'enseignement privé), sous la forme d'heures supplémentaires pour les enseignants qui interviennent dans les unités pédagogiques d'intégration ou qui participent au soutien pédagogique des élèves malades ;

- le développement des dispositifs relais mis en oeuvre en partenariat avec des associations d'éducation populaire et destinés à favoriser la réinsertion de jeunes en rupture scolaire, dont les crédits sont abondés de 6,8 millions d'euros ;

- le développement des actions entreprises pendant le temps extra-scolaire : abondement de 5,4 millions d'euros (après + 10 millions d'euros en 2003) des crédits destinés à l'opération « Ecole ouverte » consistant à accueillir les élèves dans les établissements pendant les vacances scolaires (le nombre total de semaines d'ouverture de ces établissements devant passer de 3.750 en 2003 à 5.000 en 2004) ;

L'évaluation des dispositifs relais et école ouverte par l'IGEN et l'IGAENR (avril 2003)

L'IGEN et l'IGAENR ont remis en avril 2003 un rapport d'évaluation des dispositifs relais et de l'action « Ecole ouverte » dont les principales conclusions sont les suivantes :

« Ces deux dispositifs s'inscrivent dans la lutte contre l'exclusion : lutte contre l'exclusion sociale pour Ecole ouverte grâce à une ouverture sur des activités culturelles et sportives ancrées autour de l'école et dans l'école pendant les congés scolaires ; lutte contre l'exclusion scolaire pour les dispositifs relais, qu'une telle situation découle soit d'une décision du conseil de discipline, soit d'un décrochage consécutif à l'échec scolaire ou à des problèmes familiaux ou comportementaux.

Ils s'inscrivent aussi dans la lutte contre la violence : les premières Ecoles ouvertes font suite aux émeutes du Val Fourré à Mantes-la-Jolie en 1991, et les classes relais ont pu être perçues par l'institution comme un moyen de contenir - voire d'écarter - les fauteurs de troubles.... ».

Malgré « un déficit quasi-général de pilotage pédagogique », « des contenus inégaux », des inégalités entre académies et un certain dévoiement du projet initial (« en général les établissements ouvrent deux semaines en été - une début juillet, une fin août- très éloignés en cela de la problématique des étés chauds qui [en] est à l'origine »), « Ecole ouverte est incontestablement une réussite » et constitue par ailleurs une source de « reconnaissance » pour les personnels ATOS, voire « l'occasion unique de voir leur place reconnue dans la communauté éducative ».

De même, « les liens des classes relais avec les collèges support sont souvent faibles... cette situation traduisant aussi l'extrême solitude des enseignants vis-à-vis de leurs collègues. Quant à l'administration, sont regard souvent distant est parfois complètement absent », et l'efficience des dispositifs relais, qui coûtent cher (le coût d'un collégien étant multiplié par 2,5 en classe relais), pourrait être optimisée, notamment en mettant en oeuvre « une approche et une réflexion beaucoup plus globales sur les élèves en difficulté et sur les diverses formes de remédiation dans une démarche de veille éducative », par exemple « en intervenant le plus tôt possible » et en gérant mieux l'admission et le retour en collège, mais les dispositifs relais qui accueillent « des jeunes en grande souffrance, très perturbés dans leur vie familiale et sociale » constituant « un public toujours dur, voire très dur », présentent des « résultats chiffrés largement positifs », corroborés par les observations de terrain : « en classe relais, tous les jeunes, même ceux qui tournent mal, ont appris quelque chose », notamment souvent « l'estime d'eux-mêmes ».

- l'engagement des jeunes, avec la création de 150 bourses « défi-jeunes » supplémentaires, pour un coût de 0,5 million d'euros ;

- la validation des acquis de l'expérience professionnelle, dont les crédits augmentent de 0,6 million d'euros, après + 0,5 million d'euros en 2003 ;

- enfin, la délocalisation du CNDP, pour laquelle sont prévus 1,5 million d'euros de crédits à titre non reconductibles.

* 93Parmi lesquelles  la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps de professeur des écoles ; la revalorisation du régime indemnitaire des personnels ATOS, des personnels de inspection et des personnels d'encadrement ; la poursuite du plan de revalorisation de l'indemnité de sujétions spéciales des directeurs d'école ; le financement de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) dont bénéficient les fonctionnaires de l'éducation nationale impliqués dans la politique de la ville ; la création d'heures supplémentaires d'enseignement (HSE) destinées à financer la réduction de 23 à 21 heures hebdomadaires des obligations de service des enseignants du premier degré exerçant dans les sections d'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) et dans les écoles régionales d'enseignement adapté (EREA) ; le repyramidage des corps de personnels de direction dans le cadre de la réforme de leur statut ; enfin la création d'une « provision » pour la revalorisation de la rémunération des infirmières.

* 94 Dont 262 personnels médico-sociaux (210 infirmiers, 35 assistants de service social et 17 médecins) et 30 personnels d'inspection.

* 95 En janvier 2003, ce taux ne dépassait toutefois pas 14 %, sauf pour la Corse, où il s'établissait à 28 %.

* 96 Pages 145-146.

* 97 Effectifs que le ministère semble éprouver des difficultés à afficher de manière fiable, puisque des chiffres transmis, sans aucune indication méthodologique ni précision de date, en réponse à une autre question de votre rapporteur spécial prévoient une baisse plus prononcée du nombre d'emplois jeunes (soit - 23.247 en 2003, au lieu de - 23.892, mais - 13.700 en 2004 au lieu de - 9.795), soit au total 3.260 aides éducateurs de moins que les chiffres ci-dessus. Cet écart résulte sans doute de la prise en compte des démissions d'aides éducateurs en cours d'année, qui réduisent d'autant les moyens effectivement consommés et constituent de facto une réserve de crédits de rémunérations.

* 98 Prévoyant notamment la création d'un nombre inférieur d'assistants d'éducation, la loi de finances initiale pour 2003 devait se traduire par la suppression d'environ 20.000 postes.

* 99 Page 230.

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