ANNEXE
AUDITION DE M. FRANÇOIS FILLON,
ministre des affaires
sociales, du travail et de la solidarité
La commission procédé, le mercredi 12 décembre 2003 , à l'audition de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, sur les crédits de son ministère .
A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président , a rappelé que cette audition se situait dans un cycle nouveau défini, en cohérence avec l'instauration des stratégies ministérielles de réforme (SMR), par le bureau de la commission. Il a ainsi invité les membres de la commission à formuler des questions ciblées portant aussi bien sur l'organisation de son administration dans le cadre de sa SMR, que sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ou sur des éléments de la politique de l'emploi.
M. Philippe Marini, rapporteur général , dans la perspective de la prochaine décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI), de la formation professionnelle et de l'aide à la création d'entreprises, a demandé combien de fonctionnaires seraient affectés à des emplois correspondant à la gestion de ces politiques.
En réponse, M. François Fillon , après avoir rappelé la faiblesse des effectifs de son ministère, qui représentaient 1 % des effectifs de l'Etat, a indiqué que seules quelques centaines d'agents étaient impliqués dans ces missions. En outre, il était prévu de mettre à la disposition des conseils généraux les agents des DDASS impliqués dans la gestion du RMI.
M. Jean Arthuis, président , a souligné qu'il était indispensable que perdure la prise en charge matérielle du paiement du RMI par les caisses d'allocations familiales.
M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est ensuite interrogé sur les effets conjugués de la réforme des filières de l'UNEDIC et de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) sur le coût du RMI, qu'il importait d'évaluer précisément dans la perspective de sa décentralisation.
M. François Fillon , faisant référence tant à l'esprit qu'à la lettre de la Constitution, s'est engagé à faire en sorte que la compensation du transfert du RMI aux départements soit intégrale, prenant en compte, notamment, tous les effets de la réforme de l'ASS.
M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est ensuite interrogé sur la définition du programme n° 5 « Gestion et évaluation des politiques d'emploi et de travail » qui, englobant l'ensemble des crédits de rémunération et de fonctionnement de l'administration centrale et des services déconcentrés, lui paraissait contraire à l'esprit de la LOLF. Dans le but de mieux s'y conformer, il a ensuite avancé l'idée de transférer les quelque 2.000 agents affectés à des sections d'inspection du travail au sein du programme n° 4 « Améliorations de la qualité de l'emploi ».
M. François Fillon , après avoir indiqué qu'une très grande précision dans la distribution analytique des moyens entre les programmes pouvait introduire des rigidités, est convenu que cette suggestion était judicieuse. Il s'est engagé à modifier le contenu des programmes concernés en conséquence.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité , s'est alors enquis des modalités exactes du financement du plan « Vieillissement et solidarité », au terme duquel un montant de 9 milliards d'euros devait être attribué sur une durée de quatre ans et demi.
En réponse, M. François Fillon a indiqué que la recette provenant d'une taxe de 0,3 % sur les salaires et d'une taxe de 0,3 % sur les revenus du capital serait enregistrée au rythme de 2 milliards d'euros par an. Sur ces 2 milliards d'euros, 800 millions seraient destinés aux personnes handicapées, et 1,2 milliard d'euros aux personnes âgées, cette dernière enveloppe se décomposant en 400 millions d'euros pour le financement de l'APA, et 800 millions d'euros pour des mesures de renforcement des effectifs des maisons de retraite médicalisées et de l'aide médicale à domicile.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a ensuite demandé au ministre de préciser le statut de la nouvelle caisse devant être créée dans le cadre du plan de solidarité au titre d'un « cinquième risque », dont la gestion serait « décentralisée » et « tripartite ».
M. François Fillon lui a indiqué que les caractéristiques de la gestion de ce « cinquième risque », qui faisait l'objet d'une mission de préfiguration, n'étaient pas figées. Il a, toutefois, justifié d'une gestion décentralisée, les départements étant, selon lui, les seuls acteurs pertinents.
Après que, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , se fut interrogé sur le contenu du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS), le ministre a précisé que le CIVIS serait décliné en trois volets : le CIVIS « associations », pour lequel un décret avait été pris le 11 juillet 2003, le CIVIS « accompagnement vers l'emploi » et le CIVIS « créations d'entreprises », mis en place par la voie d'un amendement à la loi de finances pour 2004 adopté en première lecture à l'Assemblée nationale. Le CIVIS « associations » devait permettre une prise en charge, par l'Etat, de 66 % du salaire pour les emplois correspondant à des actions humanitaires, sociales ou sportives.
M. Philippe Marini, rapporteur général , en remplacement de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial du budget du travail, de l'emploi et de la solidarité , s'est enquis, à la suite de la « mission Marimbert », de la forme que pourrait adopter le rapprochement, qui semblait inéluctable, de l'ANPE et de l'UNEDIC. En particulier, en conséquence des réformes de structure à venir, il a souhaité que s'engage une diminution du nombre d'offres d'emplois non pourvues dont il a souhaité, au surplus, qu'elle puisse faire l'objet d'un engagement quantifié de la part du ministre.
M. François Fillon a d'abord rappelé que le rapprochement de l'ANPE et de l'UNEDIC était déjà engagé dans le cadre du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE), et a indiqué que d'autres pays européens avaient réalisé ce type d'opération avec profit.
Puis il a précisé qu'il ne lui était pas possible de présumer, à ce jour, du contenu exact des conclusions de la « mission Marimbert », même s'il était prévu qu'au terme de la réforme à venir de la formation professionnelle, l'ANPE devait perdre son monopole. Par ailleurs, il a indiqué qu'il était envisagé que la réduction du nombre d'offres d'emplois non pourvues fasse l'objet d'une déclinaison régionale, assortie d'objectifs reposant sur un diagnostic territorialisé. Il a souligné qu'il était avéré que certains secteurs, notamment les métiers du bâtiment, l'hôtellerie, mais encore les services à la personne, rencontraient des difficultés de recrutement qu'il s'agissait de surmonter.
En conséquence, M. François Fillon a déclaré que « tout serait mis en oeuvre » pour parvenir à une réduction de 100.000 du nombre d'offres d'emplois non pourvues d'ici à fin 2004. M. Jean Arthuis, président, a pris acte de cet engagement, en rappelant qu'il était conforme à l'objectif que s'était fixé le bureau de la commission, de parvenir, à l'issue de l'audition des ministres, à formaliser un engagement tangible de réforme de l'Etat, conformément à l'esprit de la LOLF.
Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général , en remplacement de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial des crédits du budget du travail, de l'emploi et de la solidarité, s'est interrogé sur les mesures qui devaient être prises en application de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit, afin de rationaliser les dispositifs d'allégements de charges sociales, de mettre en place un « titre emploi simplifié », et d'instituer un « interlocuteur social unique » pour les travailleurs « non salariés non agricoles », nonobstant les éventuelles « tergiversations » des professionnels et des organismes de protection sociale concernés.
Concernant les dispositifs d'allégements de charges sociales, M. François Fillon a indiqué qu'une simplification d'envergure résultait, d'abord, de la loi du 17 janvier 2003, qui fusionnait dans un même dispositif la « ristourne Juppé » et l'allégement « Aubry II ». Par ailleurs, il a précisé que certains dispositifs devaient arriver prochainement à échéance, notamment l'allégement « de Robien » et l'aide incitative « Aubry I » et que, en outre, certains regroupements allaient être opérés, notamment celui des deux allégements concernant la zone franche de Corse. Au sujet du titre emploi simplifié, il a indiqué qu'il serait généralisé avant la fin de l'année 2003 pour les emplois occasionnels et les petites entreprises. Quant à l'interlocuteur social unique, le ministre a précisé que les organisations représentatives avaient été invitées à parvenir à un projet avant la fin de l'année 2003 ; à défaut, il a précisé que le gouvernement « prendrait ses responsabilités », sur la base du libre choix par l'entreprise de l'organisme collecteur.
M. Eric Doligé a interrogé M. François Fillon sur les difficultés que rencontreraient les départements, d'une part, s'agissant du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), d'autre part, s'agissant de l'application du nouveau dispositif RMI / RMA. Il a en outre estimé qu'un report de l'application de ce dispositif au 1er janvier 2005 était, sans doute, souhaitable compte tenu de l'incapacité dans laquelle se trouvaient les départements, aujourd'hui, pour établir un « budget sincère ».
En réponse, M. François Fillon a rappelé que la mise en oeuvre de la réforme de solidarité pour les personnes dépendantes, annoncée par le Premier ministre le 6 novembre 2003, n'aurait pas de conséquences financières pour les départements en 2004, puisque l'Etat assumerait sa part du financement de l'APA en 2004, à hauteur de 400 millions d'euros.
S'agissant du nouveau dispositif RMI / RMA, il a estimé que, techniquement, son application était possible au 1er janvier 2004. Il a en outre précisé que des réunions entre les préfets des départements et les conseils généraux seraient organisées pour faciliter cette application et permettraient une évaluation, département par département, de la dépense engendrée par l'application de ce dispositif. Il a déclaré que cette évaluation serait réalisée sur la base des dépenses correspondantes au titre de l'année 2003. Toutefois il a rappelé que la dépense effective en 2004 des départements au titre du dispositif RMI / RMA pourrait varier en fonction de l'évolution de la situation économique et sociale. A cet égard, il a souligné que les indications dont il disposait permettaient d'espérer une nette amélioration de la situation de l'emploi en 2004, mais qu'il fallait aussi compter avec les conséquences de la réforme de l'allocation spécifique de solidarité (ASS).
Puis M. Claude Belot s'est déclaré déçu par les orientations annoncées par le gouvernement au titre du plan de solidarité pour les personnes dépendantes. Il a souligné que le financement annoncé par le gouvernement - 9 milliards d'euros d'ici 2008 - ne servirait qu'à honorer les engagements antérieurs de l'Etat. En outre, il a estimé que les sommes versées aux départements ne tenaient pas suffisamment compte de la nécessaire péréquation entre les départements.
S'agissant du nouveau dispositif RMI / RMA, il a estimé que l'application de ce dispositif dans les départements relevait plus d'une « délégation de responsabilités » que d'un réel transfert de compétences aux départements. Il a, en outre, précisé que les départements n'étaient pas techniquement prêts pour la mise en oeuvre de ce dispositif. Enfin, il a souligné que la réforme de l'ASS engendrerait sans doute un flux croissant de personnes sortant du dispositif de l'ASS pour se diriger vers le RMI / RMA.
En réponse, M. François Fillon a souhaité tempérer les inquiétudes de M. Claude Belot s'agissant des conséquences de la réforme de l'ASS, en rappelant qu'elle n'entrerait en vigueur qu'à compter du 1er juillet 2004.
En outre, il a estimé que le transfert de la gestion du RMA aux départements devait se faire impérativement au 1er janvier 2004 et que tout report serait une « perte de temps » dans l'application de cette réforme d'envergure. Il a rappelé que la liberté la plus grande devait être donnée aux départements dans la gestion de ce nouveau dispositif et que les caisses d'allocations familiales n'avaient, en la matière, aucune responsabilité dans l'instruction des dossiers mais uniquement dans le versement des prestations.
S'agissant de l'allocation personnalisée d'autonomie, il a indiqué que le gouvernement appliquait la loi telle qu'elle avait été votée par la représentation nationale et que celui-ci s'était engagé à financer la part de l'Etat à la hauteur de ce que prévoyait la loi. S'agissant de la péréquation entre les départements, il a estimé que le débat était ouvert.
Mme Marie-Claude Beaudeau a rappelé que les accidents du travail et les maladies professionnelles en France représentaient un coût élevé pour la collectivité et a estimé que le lancement d'une vaste campagne de prévention était aujourd'hui nécessaire. En outre, elle a relevé que le transfert de charges de la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) vers la branche maladie au titre de la sous-déclaration des accidents du travail était sans doute insuffisant. Elle a souligné que cette sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles par les employeurs était de nature à empêcher toute hausse de la cotisation des employeurs versée à la branche accidents du travail - maladies professionnelles. Elle a donc souhaité interroger le ministre sur les mesures que comptait mettre en oeuvre le gouvernement en matière de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles. En outre, elle a souhaité savoir si les observatoires régionaux pour la santé au travail étaient financés par une ligne du budget du travail.
En réponse, M. François Fillon a reconnu qu'il était nécessaire de doter la branche accidents du travail - maladies professionnelles d'une plus grande autonomie de fonctionnement. En outre, il a estimé que le rôle des employeurs en termes de prévention était primordial. Il a également fait savoir qu'il réfléchissait, dans le cadre de la stratégie ministérielle de réforme (SMR), au projet de création d'une agence de prévention des risques professionnels. Enfin, s'agissant du financement des observatoires régionaux pour la santé au travail, il a précisé que celui-ci relevait de la sécurité sociale, et non du budget de l'Etat.
M. Roland du Luart a d'abord souhaité faire part de l'état d'impréparation, en amont des départements s'agissant de la mise en place de l'APA. Concernant l'application du nouveau dispositif RMI / RMA, il a estimé que les départements avaient besoin, d'ores et déjà, de prendre connaissance des décrets d'application. Enfin, il a fait remarquer que l'Etat n'était pas enclin à accepter facilement le transfert de personnel requis par la mise en oeuvre de cette réforme au niveau départemental.
En réponse, M. François Fillon a tenu à rappeler la différence fondamentale qui existait entre le transfert aux départements de prérogatives au titre du RMI, dispositif déjà existant et appliqué, et celui de prérogatives au titre de l'APA, dispositif récent et « créé de toute pièce ». En outre, il a rappelé que les conseils généraux devraient pouvoir bénéficier de l'assistance des préfets dans leur département.
M. François Marc a souhaité que le ministre s'exprime, d'une part, sur la mise en place de l'APA et le respect par le gouvernement de la règle de financement, à parité, entre l'Etat et les départements, d'autre part, sur la contradiction qui existait entre l'objectif de réduction du nombre de fonctionnaires et la nécessaire création d'emplois au niveau local engendrée par la décentralisation de ces dispositifs.
En réponse, M. François Fillon a affirmé que l'Etat assumerait ses responsabilités et respecterait la règle de financement à parité fixée au moment de la création de l'APA. En outre, il a estimé qu'il ne fallait pas faire de la diminution du nombre d'emplois publics « une religion ». Il a souligné que la décentralisation ne saurait être efficace que si les transferts de compétences s'accompagnaient d'un transfert d'emplois aux départements, équivalent aux réductions d'emplois en administration centrale engendrées par ces transferts.
A l'issue de cette audition, la commission a donc décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, ainsi que les crédits du budget du travail, sa position ayant été réservée jusqu'alors .