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N° 122

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 décembre 2003

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification de l'accord entre la République française, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique relatif à l'application de garanties dans le cadre du traité visant l'interdiction des armes nucléaires en Amérique latine et dans les Caraïbes (ensemble deux protocoles),

Par M. Xavier PINTAT,

Sénateur,

--Marie Poirier, Guy Penne, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Ernest Cartigny, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Voir le numéro :

Sénat : 439 (2002-2003)

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser la ratification de l'accord signé à Vienne le 21 mars 2000 entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) relatif à l'application de garanties dans le cadre du traité visant l'interdiction des armes nucléaires en Amérique latine et dans les Caraïbes, dit traité de Tlatelolco.

Signé le 14 février 1967 par 15 États latino-américains, le traité de Tlatelolco est le premier des quatre traités régionaux instituant des zones exemptes d'armes nucléaires. Depuis sa ratification par Cuba en octobre 2002, il regroupe l'ensemble des pays d'Amérique latine et leur interdit de fabriquer ou d'acquérir des armes nucléaires et de les déployer sur leur territoire.

La France est partie aux deux protocoles annexés au traité de Tlatelolco : le protocole I destiné aux quatre pays extérieurs à la région mais y possédant des territoires, et le protocole II, ouvert à la signature des cinq puissances nucléaires reconnues.

C'est au titre du protocole I, qu'elle a ratifié le 24 août 1992, que la France a du souscrire auprès de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) un accord de garanties soumettant au contrôle international ses éventuelles activités dans le domaine nucléaire réalisées dans la zone couverte par le traité.

Votre rapporteur rappellera tout d'abord le régime institué par le traité de Tlatelolco et les engagements souscrits par la France dans le cadre des deux protocoles.

Il présentera ensuite l'accord signé le 21 mars 2000 avec l'AIEA et son articulation avec l'accord de garanties qui lie déjà la France à cette organisation.

I. LA FRANCE ET LE TRAITÉ DE TLATELOLCO

Le régime international de non-prolifération nucléaire comporte, aux côtés du traité de non-prolifération lui-même, et des instruments qui en découlent, quatre traités régionaux instaurant des zones exemptes d'armes nucléaires.

Négocié quelques années après la crise des missiles du Cuba, le traité de Tlatelolco, signé le 14 février 1967, et donc antérieur au traité de non-prolifération, est le premier de ces quatre traités. Suivirent le traité de Rarotonga, pour le Pacifique Sud, en 1986, le traité de Bangkok, pour l'Asie du Sud-est, en 1995, et le traité de Pelindaba, en 1996, pour l'Afrique.

A. LE TRAITÉ DE TLATELOLCO

C'est à Tlatelolco, quartier de Mexico, qu'a été signé le 14 février 1967 le traité visant à l'interdiction des armes nucléaires en Amérique latine, dont l'intitulé a été modifié en 1990 pour s'étendre aux Caraïbes.

Le traité de Tlatelolco engage les États-parties à utiliser à des fins pacifiques les installations nucléaires soumises à leur juridiction et à interdire sur leurs territoires respectifs les actions suivantes et à s'abstenir de les encourager ou d'y participer, sous quelque forme que ce soit :

- l'essai, l'emploi, la fabrication, la production ou l'acquisition de toute arme nucléaire,

- la réception, l'entreposage, l'installation, la mise en place ou la possession d'armes nucléaires.

La zone couverte par le traité comprend la terre ferme et la mer territoriale des États-parties.

La notion d'arme nucléaire suppose la capacité à provoquer une explosion thermonucléaire, ce qui exclut d'autres engins nucléaires tels que les réacteurs de navires ou sous-marins, ainsi que les déchets radioactifs.

À la différence du traité de non-prolifération (TNP), qui permet aux États dotés d'armes nucléaires de déplacer des engins atomiques sur le territoire d'un État non doté, à condition que ce dernier n'en acquière le contrôle, le traité de Tlatelolco interdit tout stationnement d'armes nucléaires sur le territoire des États-parties, même si le pays qui possède le contrôle de ces armes nucléaires est une puissance reconnue au titre du TNP. En ce qui concerne le simple transit par le territoire d'un État-partie, d'armes nucléaires en possession d'un État-tiers, il n'est pas explicitement interdit par le traité. Les interprétations données au texte depuis lors tendent à considérer que État concerné, dans le libre exercice de sa souveraineté, décide d'autoriser ou de refuser au cas par cas le transit d'armes nucléaires.

Le traité de Tlatelolco a été signé dès février 1967 par 15 États latino-américains, puis par 8 autres États dans les mois suivants. L'extension du traité à l'ensemble de l'Amérique latine conditionnait en partie sa portée. En effet, en ratifiant le traité, les États avaient la possibilité de souscrire à une clause suspensive subordonnant son entrée en vigueur à leur égard à l'adhésion de tous les États concernés.

Une première étape vers une entrée en vigueur pleine et entière a été franchie lorsqu'en 1990, le Brésil et l'Argentine ont conclu un accord visant à stopper simultanément leurs recherches en matière nucléaire militaire. L'adhésion sans réserve des ces deux pays, ainsi que celle du Chili, est intervenue en 1994.

Enfin, Cuba, qui avait toujours refusé d'adhérer au traité, a révisé sa position en 1992 en subordonnant son adhésion à celle de tous les États d'Amérique latine et des Caraïbes. Cuba est le 33ème et dernier État à avoir signé le traité, le 25 mars 1995. Il a déposé ses instruments de ratification le 23 octobre 2002.

Avec 33 États-parties, le traité de Tlatelolco couvre désormais l'ensemble de l'Amérique latine et des Caraïbes.

B. LES PROTOCOLES CONCERNANT LES PAYS TIERS

Tout comme les trois autres traités de dénucléarisation adoptés depuis lors, le traité de Tlatelolco est assorti de deux protocoles ouverts à la signature de pays tiers.

Le protocole I est ouvert à la signature de la France, du Royaume-Uni, des Pays-Bas et des États-Unis, et vise à étendre les dispositions du traité aux territoires dépendants de ces quatre pays. Ces pays s'engagent à appliquer le statut de dénucléarisation défini par le traité aux territoires dont ils sont internationalement responsables de jure ou de facto, et qui sont situés dans la zone géographique établie par le traité.

Le Royaume-Uni a signé le protocole I en 1967 et l'a ratifié en 1969. Les Pays-Bas l'ont signé en 1968 et ratifié en 1971. Les États-Unis l'ont signé en 1977 puis ratifié en 1981. La France, pour sa part, n'a signé le protocole I que le 2 mars 1979 et l'a ratifié le 24 août 1992.

Le protocole II est quant à lui ouvert à la signature des cinq États dotés d'armes nucléaires. Il comporte un engagement :

- à respecter le statut de dénucléarisation par rapport à des fins belliqueuses de l'Amérique latine et des Caraïbes

- à ne pas contribuer à l'exécution, dans les territoires auxquels le traité est applicable, d'actes qui constituent une violation des obligations énoncées à l'article 1 du traité,

- et à ne pas utiliser ou menacer d'utiliser un dispositif explosif nucléaire contre des parties au Traité.

Ce dernier engagement constitue ce que l'on appelle une garantie de sécurité négative, ayant force obligatoire, accordée aux États de la zone couverte par le traité.

Les cinq puissances nucléaires reconnues ont signé et ratifié le protocole II, en l'assortissant toutefois de déclarations interprétatives. La France l'a signé le 18 juillet 1973 et ratifié le 22 mars 1974.

C. LA POSITION DE LA FRANCE

La France a signé et ratifié le protocole II bien avant le protocole I.

S'agissant du protocole II, signé en 1973 et ratifié l'année suivante, la France a émis des réserves et déclarations interprétatives portant sur deux points :

- elle rappelle que les engagements souscrits dans le cadre du protocole II ne font pas obstacle au « plein exercice du droit de légitime défense confirmé par l'article 51 de la Charte des Nations Unies. » ;

- elle considère que « le Traité ne s'applique pas au transit, dont l'autorisation ou le refus est la compétence exclusive de chaque État partie », conformément au droit international.

Ainsi, pour la France, le transit d'armes nucléaires par le territoire d'un État-partie demeure possible si ce dernier l'autorise.

Elle a en outre ajouté que « dans le cas où la déclaration interprétative ainsi faite par le Gouvernement français serait en tout ou partie contestée par une ou plusieurs parties contractantes au Traité ou au Protocole N°II, ces instruments seraient sans effet dans les relations entre la République française et le ou les États contestataires ».

Les autres puissances nucléaires ont également assorti leur signature de réserves et déclarations interprétatives de même nature.

Comme on l'a indiqué plus haut, la France n'a signé le protocole I qu'en 1979 et ne l'a ratifié qu'en 1992. Cette adhésion tardive est liée à l'évolution française vis à vis du traité de non-prolifération. Elle est, ici encore, assortie d'une déclaration.

La France a tout d'abord rappelé, comme elle l'avait fait pour le protocole I, qu'« aucune disposition de ce Protocole ou des articles du Traité auquel il renvoie ne saurait porter atteinte au plein exercice du droit de légitime défense confirmé par l'article 51 de la Charte des Nations Unies. »

Elle a par ailleurs rejeté l'extension du traité à la haute mer1(*) en précisant que pour elle, la zone d'application du traité est celle mentionnée à son article 3, se limitant au territoire défini comme incluant mer territoriale et espace aérien, et non celle mentionnée à l'article 4.

Troisièmement, la France a déclaré qu'elle ne renonçait pas à la possibilité de faire transiter par ses propres territoires des armes nucléaires : « Le Gouvernement français n'accepte pas que les obligations résultant du Protocole N°1, qui renvoie aux articles 1er et 13 du Traité, s'appliquent au transit, par des territoires de la République française situés dans la zone du Traité et à destination d'autres territoires de la République française, de dispositifs définis à l'article 5 du Traité. »

Quatrièmement, afin d'éviter une interprétation extensive qui aurait indirectement touché les programmes nucléaires militaires français, elle a ajouté que le Gouvernement français « ne saurait accepter » que les obligations auxquelles il souscrit sur les territoires français au titre desquels est signé le protocole I, « puissent s'interpréter comme limitant en aucune façon la participation des populations de ces territoires » aux activités proscrites par l'article 1 du protocole « se déroulant en dehors de la zone et à l'effort de Défense nationale de la République française ».

Enfin, la déclaration française précise qu'« aucun amendement à ce Traité (...) ne sera opposable au Gouvernement français sans le consentement exprès de ce dernier ».

En application de l'article 13 du traité, les pays ayant ratifié le protocole I sont tenus de conclure un accord de garanties avec l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA). C'est cet accord qui a été signé à Vienne le 21 mars 2000.

* 1 L'article 4-2 du traité prévoit qu'après ratification du traité lui-même et des deux protocoles par tous les États concernés, la zone couverte par le texte, qui se limite dans un premier temps à la terre ferme et aux eaux territoriales, sera étendue pour englober une partie de l'océan atlantique jusqu'à 20° ouest, et du Pacifique, jusqu'à 115° ouest.

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