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N° 178

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 janvier 2004

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification des conventions de l'Organisation internationale du travail n° 163 concernant le bien-être des gens de mer, en mer et dans les ports, n° 164 concernant la protection de la santé et les soins médicaux des gens de mer, n° 166 concernant le rapatriement des marins, n° 178 concernant l'inspection des conditions de travail et de vie des gens de mer, n° 179 concernant le recrutement et le placement des gens de mer, n° 180 concernant la durée du travail des gens de mer et les effectifs de navires, n° 185 concernant les pièces d'identité des gens de mer (révisée), et du protocole relatif à la convention, n° 147 concernant les normes minima à observer sur les navires marchands,

Par M. André BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Jean-Marie Poirier, Guy Penne, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Ernest Cartigny, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12e législ.) : 453, 759 et T.A. 234

Sénat : 143 (2003-2004)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Notre Haute Assemblée est saisie d'un projet de loi modifié par l'Assemblée nationale et portant autorisation de ratification de sept conventions internationales et un protocole de l'Organisation internationale du Travail (OIT) portant sur les conditions de travail et de vie des gens de mer.

On notera qu'après modification du règlement de l'Assemblée nationale, la Commission des affaires étrangères a adopté le présent projet de loi lors de sa réunion du mercredi 7 janvier 2004, avec deux amendements présentés par le rapporteur visant à autoriser la ratification de deux nouvelles conventions internationales en sus des six déjà présentes dans le projet de loi initial du gouvernement. Il s'agit des conventions n° 164 de l'OIT sur la protection de la santé et les soins médicaux des gens de mer et n° 185 sur les pièces d'identité des gens de mer.

Ces amendements ont été adoptés en séance publique le 7 janvier 2004 avec l'accord du Gouvernement, celui-ci, après avoir rappelé sa réserve quant à la possibilité d'autoriser la ratification de conventions par voie d'amendement, a reconnu qu'un lien logique liait ces deux nouvelles conventions avec les six autres et a indiqué que les partenaires sociaux avaient été consultés.

Une fois ce projet de loi adopté, la France pourra ratifier l'ensemble des conventions de l'OIT ayant trait à la marine marchande et aux gens de mer et qui ont été conclues depuis 1987, sauf une, la convention n° 165 sur la sécurité sociale des gens de mer de 1987.

Les huit engagements internationaux ont été conclus lors de trois conférences générales de l'OIT en 1987 (84e), en 1996 (91e) et en 2003 (94e) et portent respectivement sur :

- le bien-être des gens de mer, en mer et dans les ports (1987 - C163),

- la protection de la santé et les soins médicaux des gens de mer (1987 - C164),

- le rapatriement des marins (C166 - 1987),

- l'inspection des conditions de travail et de vie (C178 - 1996),

- le recrutement et le placement des gens de mer (C179 - 1996),

- la durée du travail et les effectifs des navires (C180 - 1996),

- protocole de 1996 relatif à la convention n° 147 de 1976 sur la marine marchandes (normes minima),

- les pièces d'identité des gens de mer (C185 - 2003).

Ces textes viennent compléter et réviser un ensemble normatif déjà important et mis en place à partir de l'entre-deux-guerres après la création du Bureau international du travail, et modifié à plusieurs reprises depuis lors.

Leur nécessité a été soulignée par l'actualité maritime des dernières années du fait de l'abandon de marins dans les ports français ou communautaires mais aussi de naufrages et de catastrophes écologiques mettant en évidence le non respect des règles internationales de sécurité ou les déficience de formation des équipages. Plus encore, c'est la concurrence acharnée qui sévit dans le secteur du commerce maritime international qui est apparue comme la source principale, en l'absence de régulation efficace, des difficultés actuelles.

Dans cet environnement, les marins du tiers monde sont bien souvent les premières victimes, l'absence de normes sociales suffisamment protectrices les mettant à la merci des armateurs, des recruteurs et des autres acteurs qui interviennent dans ce secteur. L'absence de normes suffisantes rend par ailleurs toute compétition impossible entre les équipages du Sud et ceux du Nord, les différences de coût du travail étant trop importantes.

Il paraît donc essentiel à la fois pour la sécurité du transport maritime, pour la situation sociale des marins du Sud et pour la préservation de l'emploi au Nord de promouvoir l'adoption de normes sociales minimales plus exigeantes à travers le monde. C'est l'objectif des différents textes qui nous sont soumis.

Votre rapporteur, après avoir rappelé les conditions dans lesquelles l'Assemblée nationale a été amenée à amender le présent projet de loi, présentera les principales évolutions du secteur de la marine marchande dans le monde et, enfin, les dispositions des différents engagements internationaux ainsi que leur impact sur la législation française.

I. L'ÉVOLUTION DE LA MARINE MARCHANDE EN FRANCE ET DANS LE MONDE

Les éléments fournis à votre rapporteur par les services du ministère des transports et des affaires étrangères permettent de dresser les grandes lignes de l'évolution de la marine marchande en France et dans le monde.

A. L'ÉVOLUTION DE LA MARINE MARCHANDE DANS LE MONDE

1. Les évolutions récentes

Le commerce maritime mondial s'est contracté en 2001, passant de 5,89 milliards à 5,83 milliards de tonnes, après 15 années consécutives de croissance. Le taux de croissance de -1 % en 2001 contraste fortement avec les vigoureux 3,9 % enregistrés en 2000 et est principalement attribuable au ralentissement économique aux États-Unis, au Japon et dans une moindre mesure en Europe.

Les pays asiatiques ont représenté la plus grande part (36,8 %) du tonnage total d'exportations maritimes mondiales, en grande partie grâce aux exportations de pétrole brut des pays d'Asie occidentale et d'articles manufacturés des pays d'Asie de l'Est et du Sud-Est. L'Europe a représenté 25,5 % du tonnage mondial chargé, la majeure partie correspondant aux pays de l'Union européenne. Environ 20,9 % du tonnage d'exportations mondiales a été assuré par les pays industrialisés d'Amérique du Nord et les pays en développement d'Amérique latine et des Caraïbes, dont les considérables exportations de pétrole brut, de minerai de fer, de charbon et de céréales ont constitué les deux tiers environ du tonnage total de cette partie du monde.

Le niveau des taux de fret a diminué dans les secteurs du tramping et des services de ligne. Selon les indices de fret pour les différentes catégories de navires-citernes, 2001 a été une mauvaise année pour les propriétaires de navires, et la tendance à la baisse devrait se poursuivre au début de 2003. Une évolution analogue est signalée pour les transporteurs de vrac sec et les porte-conteneurs.

La part des pays en développement dans le commerce maritime mondial a légèrement augmenté en 2001 -passant de 49,6 % en 2000 à 50,5 %- en raison d'un accroissement des marchandises chargées. Le pétrole et d'autres produits de base constituent une forte proportion des marchandises chargées. Pour l'ensemble du commerce maritime, les chargements de navire-citerne ont augmenté de seulement 0,6 %, tandis que les chargements secs diminuaient de 1,9 %. Ce dernier chiffre s'explique par une croissance annuelle négative des petits vracs et du trafic de ligne qui a été supérieure à la croissance annuelle positive de 1,2 % observée pour les cinq principaux produits primaires constituant le vrac sec. Parmi ceux-ci, les transports de charbon et, dans une moindre mesure, de phosphates ont enregistré une progression de leur croissance annuelle, tandis que les transports de minerai de fer, de céréales et de bauxite et alumine reculaient.

Les pays en développement ont accusé une très légère diminution de leur part de la flotte mondiale -de 19,4 à 19,3 %- mais en capacité absolue, leur flotte a augmenté de 2 millions de tpl1(*) pour s'établir à 159 millions de tpl au début de cette année. En Asie, les pays en développement ont accru leur tonnage de port en lourd, qui est passé de 115,7 millions en 2001 à 117 millions début 2002, ce tonnage représentant désormais 14,2 % du tonnage mondial, soit encore 73,6 % de la flotte de l'ensemble des pays en développement. Les pays en développement africains, en revanche, sont restés à 0,7 % du tonnage mondial (3,8 % du tonnage total des pays en développement).

Les immatriculations de navires dans les pays développés à économie de marché et dans les pays socialistes d'Asie ont représenté, respectivement, 25,1 % et 3,2 % de la flotte mondiale. La plus forte expansion de la flotte a été observée dans les pays de libre immatriculation, avec une progression de 10 millions de tpl, soit un total de 402,4 millions de tpl, ou 48,7 % de la flotte mondiale en 2001 (contre 48,5 % de l'année précédente). Les flottes de libre immatriculation, souvent appelées « pavillons de complaisance », continuent à susciter des inquiétudes concernant la sécurité et la protection de l'environnement.

L'expansion de la flotte mondiale s'est poursuivie au rythme de 2,1 %, pour s'établir à 825,6 millions de tpl début 2002. Les livraisons de nouveaux navires en 2001 ont représenté 45,2 millions de tpl (en hausse de 1,8 % par rapport à 2000), le tonnage démoli et perdu, 27,9 millions de tpl (en baisse de 27,7 %), d'où un gain net de 17,3 millions de tpl. Les pétroliers et les transporteurs de vrac sec ont représenté 70,3 % de la flotte mondiale totale. La flotte de porte-conteneurs a augmenté de 11,4 %, pour s'établir à 77,1 millions de tpl, soit 9,3 % de la flotte mondiale.

L'âge moyen de la flotte mondiale s'établit à 13,9 ans. Mais cette moyenne cache des différences selon les types de navire et les régions: les navires-citernes, les transporteurs de vrac et les porte-conteneurs des pays en développement sont généralement plus récents que ceux des autres pays, contrairement aux navires de transport de marchandises classiques, qui affichent deux ans de plus que la moyenne mondiale. Ce critère d'âge devient essentiel dans certaines mesures d'actions d'origine unilatérale prises par des États côtiers à l'image des mesures prises par certains pays européens suite au naufrage du Prestige.

La productivité opérationnelle de la flotte mondiale, mesurée en tonnes de marchandises transportées par tonne de port en lourd, est tombée de 7,3 en 2000 à 7,1 en 2001. La productivité, mesurée en milliers de tonne-mille2(*) par tonne de port en lourd, a également diminué, passant de 30,9 en 2000 à 29,5. Ces résultats s'expliquent par une diminution des coefficients de chargement. L'accroissement du tonnage excédentaire, passé de 2,3 % de la flotte mondiale en 2000 à 2,6 % en 2001, explique également cette diminution de la productivité.

Le transport maritime est toujours aussi sensible aux conditions géopolitiques. Les menaces terroristes (l'attaque contre le pétrolier français Limburg en octobre 2002 au large du Yémen), les menaces de guerre et la « piraterie maritime » exercent une influence réelle sur les conditions d'exploitation des navires de commerce, notamment en matière de primes d'assurances.

2. La composition de la flotte mondiale

La forte augmentation du trafic maritime mondial de marchandises sur la période 1970 -2000 s'est accompagnée d'un développement de la flotte qui a plus que doublé : elle est ainsi passée de 326 Mtpl en 1970 à 789 Mtpl en 2000, mais avec un changement dans la répartition des navires.

. Répartition par types de navires

Globalement, on a observé un rééquilibrage entre les vraquiers et les pétroliers : ne représentant que la moitié du tonnage des pétroliers en 1970, le tonnage des vraquiers est devenu égal. Simultanément, on a assisté à une émergence des porte-conteneurs, alors que l'importance des navires de charge classique a tendu à diminuer depuis 1980.

L'évolution à la hausse du tonnage de la flotte mondiale s'est déroulée dans un double contexte d'une amélioration de la productivité des pétroliers et d'une baisse de l'excédent de tonnage (défini comme le tonnage qui n'est pas pleinement utilisé : navires exploités à vitesse réduite, navires désarmés et navires inactifs pour d'autres raisons).

. Évolution des zones de navigation

Au cours des trente dernières années, les grandes routes maritimes ont évolué à la faveur de l'émergence de l'Asie et des pays miniers de l'hémisphère Sud, des crises géopolitiques et du développement des relations intra-régionales. La vague de développement des pays d'Asie a modifié la matrice des échanges de vracs majeurs, sous l'effet de leurs besoins énergétiques importants, notamment en charbon, et de leur rôle croissant dans le commerce mondial de produits finis. L'essor des relations intra-régionales, dans le cadre de constitutions de blocs économiques (ALENA, UE, MERCOSUR) a impliqué un essor des trafics de cabotage et donc une augmentation des volumes, mais une diminution des distances des échanges.

. Internationalisation des comportements stratégiques

L'internationalisation est particulièrement visible au travers du choix du pavillon d'immatriculation. Ce qui différencie les pavillons de complaisance des autres pavillons, notamment ceux des pays développés, est la souplesse des mesures qui leur sont appliquées pour ce qui concerne notamment la fiscalité, la composition de l'équipage et les conditions de travail et l'application des conventions internationales sur la sécurité maritime.

Le tonnage des pays de libre immatriculation n'a cessé de croître depuis trente ans : ne représentant que 21,6 % du tonnage mondial en 1970 (date de la Commission Rochdale qui avait à l'époque proposé les critères d'identification d'un pavillon de complaisance), il en constituait près de la moitié en 2000.

Depuis 10 ans, on assiste à une relative stabilité du rang des cinq principaux pays maritimes (Grèce, Japon, États-Unis, Norvège, Hong-Kong), avec une croissance de 63 % du tonnage de la Grèce qui a ainsi distancié le Japon. Simultanément la puissance maritime de l'ex-URSS s'est effondrée avec une chute de 45 % de son tonnage. Le phénomène de « dépavillonnement », qui n'est pas récent, s'est poursuivi au cours des années 1990. La part du tonnage sous pavillon étranger représentait en 2000 pour la plupart des pays environ la moitié du tonnage total. Certains pays se distinguent cependant, comme le Royaume-Uni, Hong-Kong, la Chine, ou encore la Norvège, avec des taux d'immatriculation sous pavillon de complaisance en baisse ou inférieur à la moyenne.

On constate que les grands pays maritimes ont des comportements d'immatriculation à l'étranger assez spécifiques.

Certains pays, ou groupes de pays ont des pavillons de référence :

- les pays asiatiques ont tous plus de 50 % de leur flotte sous pavillon étranger immatriculée au Panama (77,3 % pour le Japon et 90 % pour la Corée) ; l'augmentation des immatriculations asiatiques au Panama fait écho à une diminution du tonnage enregistré au Libéria, dont on peut déduire un large transfert de navires d'armements asiatiques entre ces deux pavillons ;

- le Royaume-Uni immatricule 36,7 % de sa flotte sous pavillon étranger aux Bermudes ;

- les pavillons de complaisance méditerranéens accueillent une grande part du tonnage grec sous pavillon étranger (30 % à Malte, 25,2 % à Chypre) ;

- la Norvège et la Russie immatriculent une grande partie de leur tonnage sous pavillon étranger au Libéria (respectivement 35,6 % et 57 %) ;

- d'autres pays comme les États-Unis, la France et l'Allemagne dispersent davantage leur flotte, ou immatriculent sous des pavillons gérant des flottes de moindre volume (Îles Marshall pour les États-Unis, Saint-Vincent pour la France et la Barbade pour l'Allemagne).

On constate globalement pour les six principaux pavillons de complaisance, que sont le Panama, le Libéria, Chypre, les Bahamas, Malte et les Bermudes, que le tonnage immatriculé a augmenté entre 1990 et 2000. Mais l'évolution du tonnage de ces pavillons sur cette période n'est pas identique. Le tonnage a doublé au Panama et s'est accru de 31 % aux Bahamas, alors qu'il est resté a peu près constant à Chypre et au Libéria. De plus, on remarque qu'en 2000 la part du tonnage contrôlé par ces six pays est quasi nulle, atteignant au mieux 2,1% pour Chypre.

Par ailleurs, pour l'ensemble des cinq principaux pavillons de complaisance (Panama, Libéria, Chypre, Bahamas, Bermudes) la part des pétroliers diminue, ainsi que celle des navires de charge classique, au profit des vraquiers et des porte-conteneurs, suivant en cela la tendance de la flotte mondiale. En outre, la répartition des navires ne se ressemble pas d'un pavillon à l'autre. Le Libéria, les Bahamas et les Bermudes sont des pays où sont immatriculés une majorité de pétroliers, tandis que la plupart des navires immatriculés au Panama et à Chypre sont des vraquiers. Par ailleurs, on observe pour tous ces pavillons, à l'exception des Bermudes, une augmentation significative des porte-conteneurs.

L'état actuel de la marine marchande dans le monde et la nature de ses principaux problèmes s'éclaire par un regard rétrospectif sur des évolutions économiques mondiales au cours des vingt cinq - trente dernières années.

La fin du « pacte colonial », qui a progressivement dépolarisé les structures d'échange, et dans une moindre mesure la chute du mur de Berlin, ont mis fin pour le transport maritime aux espaces réservés. Il est en est résulté un nouvel élan au multilatéralisme des trafics maritimes.

Parallèlement les pays producteurs de pétrole ont recouvré la souveraineté sur leurs ressources. La crise du pétrole de 1973-79, c'est-à-dire l'enchérissement de son prix par trois, deux fois sur un faible espace de temps, a réduit la croissance industrielle mondiale et le besoin de transport maritime durant une quinzaines d'année. Cette baisse de croissance a induit une sur-offre de la capacité navale et une chute consécutive de la rémunération du transport maritime. Durant cette période les délocalisations industrielles se sont multipliées, facilitées par le bas prix du transport maritime ; tandis que le bas prix du transport maritime poussait à l'immatriculation sous registres de complaisance, qui représentent une version maritime des délocalisations.

Les flottes de pavillon national des pays développés qui avaient massivement dominé jusque-là le transport maritime mondial se sont progressivement étiolées, à commencer par le secteur du transport du pétrole dont les producteurs de pétrole s'étaient dégagés, notamment les « Majors ». Il en a été de même et progressivement pour les autres secteurs du transport en vrac puis plus tard pour l'armement de ligne régulière.

Comme les flottes contrôlées hors pavillon national se développaient, on a assisté à la multiplication des affrètements spot et non plus de durée ; tandis que pour les marins se multipliaient les pays de recrutement, les marins non stabilisés et les compagnies de manning. Les carrières des personnels des anciens pays de recrutement devenaient courtes et y prenait fin la promotion sociale. Dans le même temps se développait de façon rapide de nouveaux modes d'intermédiation financière pour l'acquisition des navires ou leur construction.

Somme toute la libéralisation des marchés, leur déréglementation, s'est accompagnée de la déstabilisation par perte de rentabilité du transport maritime alors que même la faillite d'une entreprise laissait disponible sur le marché la capacité de transport qu'elle représentait, reprise mais sous un autre régime d'exploitation, dont la main-d'oeuvre a constitué la principale variable d'ajustement (niveau des salaires, protection sociale, et niveau de qualification...).

Il en est résulté un vieillissement des flottes par insuffisance de renouvellement, mauvais entretien des navires, équipages composites parfois sous-qualifiés. Les organisations internationales concernées ont d'abord réagi en termes d'élévation des standards puis ont été confrontées aux questions de leur applicabilité ou du moins du contrôle de leur application, questions qu'affrontent encore tant l'OMI3(*) que l'OIT4(*) pour ce qui concerne les marins. Le développement du contrôle de l'état du port a été un essai de réponse à la baisse du contrôle de l'Etat du pavillon.

Le contre-choc dollar de 1986, la croissance américaine à compter de 1990, la montée en puissance de l'activité manufacturière des dragons asiatiques puis de la Chine a globalement favorisé l'expansion du transport maritime et la remontée des rémunérations, qui restent néanmoins marquée par un contexte d'intense concurrence.

La globalisation du transport maritime a également apporté une grande souplesse opérationnelle aux armateurs, à travers la possibilité d'affréter sous tout pavillon pour opérer sur tout trafic. Dans le transport de ligne notamment, les opérateurs utilisent une part importante de navires affrétés sur un marché mondial de l'affrètement, qu'il peuvent aisément ne pas ré-affréter ou échanger contre des navires plus grands ou plus petits pour s'ajuster finement aux évolutions des volumes sur leurs différents marchés. Les 2/3 environ des flottes contrôlées par les armateurs des pays de l'OCDE se trouvent sous registres ouverts (pavillons de complaissance). Pour l'essentiel ceux ci ne sont pas une réalité indépendante des opérateurs économiques des pays riches, mais une modalité de leur fonctionnement.

Des dispositions nouvelles ont été prises dans les pays de l'OCDE, pour soutenir leurs pavillons nationaux : dispositions fiscales favorables comme la taxe au tonnage, aides à l'investissement, par exemple par des régimes quirataires, exemptions de charges sociales ou assouplissements sur l'emploi des étrangers. Ces mesures ont fini au cours des années 1990 par amener une relative stabilisation du déclin de ces flottes.

Dans le même temps une lente amélioration de la qualité pouvait s'observer sur certains grands registres ouverts ; malheureusement de nouveaux registres de complaisance sont apparus (Cambodge, Colombie, Tonga ...) pour accueillir les plus mauvais navires chassés par les grands registres en quête d'une plus grande respectabilité. Il demeure ainsi une frange de très mauvais navires, que l'on ne trouve néanmoins pas seulement sous registre ouvert mais aussi sous les registres authentiquement nationaux de certains pays en difficulté économique.

Il conviendrait aussi que ne soit pas oubliée la question de l'harmonisation des conditions d'aide à la construction navale débattue au sein de l'OCDE, importante pour la régulation du volume des flottes en compétition et l'assainissement des conditions de fonctionnement du marché du transport maritime.

* 1 Tonnage de port en lourd (charge utile).

* 2 Mille marin, soit 1,852 km environ.

* 3 Organisation maritime internationale.

* 4 Organisation internationale du travail.

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