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N° 179

SÉNAT


SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 janvier 2004


RAPPORT


FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social,

Par Mme Annick BOCANDÉ,

Sénateur.

Tome I :

Formation professionnelle tout au long de la vie

(Titre Ier)

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12e législ.) : 1233, 1273, et T.A. 223

Sénat
: 133 (2003-2004)


Travail.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Ils avaient l'obligation de réussir, et ils y sont parvenus ! Le 20 septembre 2003, après un marathon de trois années de négociations, souvent douloureuses, les partenaires sociaux ont enfin signé un accord national interprofessionnel (ANI) relatif à la réforme longtemps attendue de la formation professionnelle.

Lors de la table ronde organisée au Sénat, le 22 janvier dernier, qui les réunissait à nouveau, votre rapporteur a pu prendre la mesure de leur unanimité autour de cet accord. Cette situation est assez rare pour être saluée.

Tous, même les plus exigeants, se sont accordés à reconnaître le caractère historique de l'ANI. Du côté des organisations patronales, le MEDEF a parlé de « révolutions », au pluriel, l'Union des professions artisanales a salué « un texte particulièrement novateur », la CGPME a estimé avoir « globalement obtenu satisfaction ». Du côté des cinq syndicats de salariés, la CFDT, la CFTC, FO, la CGC et même la CGT, ont rappelé l'opportunité qu'offre cet accord pour la réduction des inégalités devant l'accès à la formation. C'est dire combien les partenaires sociaux ont pris conscience de la responsabilité qui était la leur pour répondre à la crise de la formation professionnelle dans notre pays. Certes, depuis la transposition de l'accord en projet de loi, on a pu entendre ici ou là des réserves, des remords ou des inquiétudes, mais sans qu'il en résulte de regrets sur la signature de l'accord.

Les organismes de formation font preuve de moins d'optimisme. Depuis le vote du projet de loi à l'Assemblée nationale, on aurait pu croire leurs inquiétudes quelque peu apaisées. Mais il semble bien qu'elles persistent à dénoncer « la mort annoncée de l'alternance » qui résulterait de l'adoption du présent texte.

Après la signature de l'ANI, il revient désormais au Parlement de traduire son contenu en texte de loi et d'éclaircir, le cas échéant, les points encore obscurs de l'accord.

Votre rapporteur se réjouit tout particulièrement de la méthode ici retenue par le Gouvernement, qui a d'abord attendu la fin de la négociation des partenaires sociaux avant de s'en remettre au Parlement : certains craignaient que les progrès du dialogue social n'empiètent sur le champ des compétences sociales que la Constitution donne au Parlement. Il n'en a rien été. Pour preuve, l'Assemblée nationale a adopté soixante-cinq amendements et a enrichi le volet « formation » du texte de trois articles supplémentaires.

Ce projet de loi peut sans doute être encore amélioré mais, dans le souci permanent de préserver l'équilibre de l'accord signé par les partenaires sociaux qui se sont quittés, au soir du 20 septembre 2003, avec la ferme intention de se réunir, une fois la loi adoptée, pour vérifier sa conformité avec leur accord. C'est en ce sens qu'il faut comprendre la lettre paritaire envoyée le 13 janvier dernier par les syndicats au ministre des Affaires sociales pour contester certaines évolutions du texte après son passage à l'Assemblée nationale.

*

* *

Le volet « formation professionnelle » figure au titre premier du projet de loi relatif à la formation tout au long de la vie et au dialogue social.

Sa philosophie pourrait se résumer en un seul mot : celui de « responsabilité ». Tous les acteurs de la formation professionnelle devront, en effet, assumer les responsabilités qui leur incombent, dans les limites de leurs compétences respectives. Il s'agit désormais :

- de reconnaître aux salariés un droit réel, et non pas théorique, à la formation ;

- de rompre avec une tendance, vieille de trente ans, qui a vu les inégalités d'accès à la formation se creuser entre les moins qualifiés et les cadres, les hommes et les femmes, les jeunes et les seniors, les PME et les grandes structures ;

- de favoriser la compétitivité de nos entreprises.

Salariés et employeurs sont fermement incités à mobiliser les nombreux dispositifs de formation professionnelle qui existent et à les mettre au service de leur employabilité pour les uns, de leur compétitivité pour les autres.

Les partenaires sociaux sont, semble-t-il, parvenus à concilier ces deux objectifs à travers la procédure de la codécision. C'est d'ailleurs sur ce point que les négociations ont été le plus ardues. L'équilibre ainsi atteint est donc précaire. Deux dispositions essentielles de l'ANI illustrent la primauté accordée à la codécision : la création d'un droit individuel à la formation (DIF) et la révision du plan de formation. Dans le cas du DIF, la codécision joue surtout en faveur des salariés. D'une manière symétrique, la codécision jouera en faveur de l'employeur puisque c'est lui qui a l'initiative de mettre en oeuvre le plan de formation.

Le Gouvernement a également souhaité impliquer davantage les partenaires sociaux dans la gestion de la formation professionnelle, dans la droite ligne de l'accord national du 20 septembre. On a longtemps reproché aux partenaires sociaux d'avoir laissé notre système de formation devenir de plus en plus complexe, voire illisible. Avec la consécration de la formation professionnelle tout au long de la vie, on connaît enfin l'objectif à poursuivre, ce qui permet d'apprécier les moyens à mettre en oeuvre.

Les partenaires sociaux ont ainsi décidé de créer en lieu et place des quatre contrats d'insertion en alternance existants un nouveau contrat, dit de professionnalisation, autour de trois principes : simplification, professionnalisation et personnalisation. Le système de collecte géré par les partenaires sociaux a également été simplifié avec la liberté totale d'affectation des fonds de la formation professionnelle entre alternance et apprentissage, un fonds unique de péréquation des fonds intervenant pour garantir l'équilibre financier du système. En contrepartie de cette liberté nouvelle, les partenaires sociaux devront bien sûr rendre compte de leurs actes. Le projet de loi comporte ainsi de très nombreuses dispositions garantissant la transparence des comptes, des statistiques et des actions de formation menées. L'Assemblée nationale a trouvé ce dispositif d'ensemble encore insuffisant : elle a donc alourdi, à juste titre, le régime de sanctions applicable aux organismes collecteurs des fonds.

Enfin, le Gouvernement s'est appliqué le principe de responsabilité à lui-même. Il a ainsi souhaité intégrer dans le projet de loi initial des dispositions qui ne figuraient pas dans l'ANI et qui n'empiètent en rien sur le champ d'intervention des partenaires sociaux.

Il a d'abord rappelé que l'État doit contribuer à l'exercice du droit à la qualification professionnelle. Suivant une démarche parallèle, l'Assemblée nationale a associé, à juste titre, la région à la mise en oeuvre de ce droit pour les populations les plus en difficulté. Il a également rénové le dispositif d'aide au remplacement des salariés en formation dans les PME. Il a intégré la lutte contre l'illettrisme, fléau méconnu de notre société, dans le champ de la formation continue, répondant ainsi aux souhaits exprimés par notre commission lors de l'examen du budget pour 2004. Votre rapporteur se félicite également qu'il ait considéré la formation professionnelle des personnes handicapées comme une priorité de la négociation. Enfin, le Gouvernement a souhaité intégrer dans le projet de loi des dispositions relatives à l'apprentissage. Cette insertion a choqué certains partenaires sociaux, qui avaient demandé l'ouverture d'une concertation sur l'apprentissage avant toute initiative législative. Votre commission a considéré qu'il s'agissait là d'un faux débat car les articles « incriminés » ne portent que sur des aménagements techniques, souhaités d'ailleurs de longue date par le Sénat.

Responsabilité des salariés, des employeurs, des partenaires sociaux, de l'État : telle est donc la philosophie du premier volet de ce texte et votre commission l'a jugée convaincante.

Mais d'autres sont plus réservés : il en est ainsi des régions qui s'estiment oubliées et il est vrai que votre rapporteur regrette l'absence d'articulation entre ce texte et le projet de loi relatif aux responsabilités locales dont l'adoption est aussi en cours. La place réservée aux branches professionnelles dans les accords collectifs de formation professionnelle devrait aussi être rééquilibrée au profit de la filière interprofessionnelle, dont l'ancrage territorial est un facteur utile de collaboration réelle entre territoires et partenaires sociaux. Enfin, les organismes de formation craignent de ne pas disposer d'un délai suffisant pour mettre en oeuvre les nouveaux contrats de professionnalisation.

*

* *

C'est pour répondre à ces inquiétudes que votre rapporteur a proposé de compléter le travail accompli par l'Assemblée nationale, avec les cinq objectifs suivants :

- clarifier le droit applicable en matière de formation ;

- rapprocher le projet de loi de la lettre de l'ANI, lorsque cela s'avère nécessaire, notamment en ce qui concerne l'obligation de formation incombant à l'employeur et la durée de formation assignée aux contrats de professionnalisation ;

- donner un contenu au principe d'égalité d'accès à la formation professionnelle, pour les femmes inactives, les salariés sous contrat à durée déterminée, les professions agricoles, les travailleurs handicapés et les personnes illettrées ;

- adapter certaines dispositions du projet de loi aux PME pour les aider à surmonter les nouvelles formalités administratives créées par ce projet de loi, notamment par la création d'un « titre-formation » sur le modèle du « ticket-restaurant »;

- rééquilibrer la négociation entre la place importante occupée par les branches et celle, qui reste à consolider, de la filière interprofessionnelle.

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* *

En aménageant ainsi la traduction législative de l'accord conclu par les organisations syndicales et patronales le 20 septembre dernier, votre commission a souhaité améliorer ses conditions d'application future sans trahir la lettre et l'esprit de l'accord.

Elle considère que c'est à cette condition que le dialogue social et la démocratie parlementaire marcheront « main dans la main ». Car, comme l'ont joliment souligné les syndicats lors de la table ronde qu'elle a organisée : « aussi supérieure que puisse être la légitimité du législateur sur celle du négociateur, il ne faut pas qu'il décourage le négociateur ». Elle a entendu ce message.


I. LES ORIGINES DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE TOUT AU LONG DE LA VIE


A. LA FORMATION PROFESSIONNELLE TOUT AU LONG DE LA VIE : UNE IDÉE FRANÇAISE, À LAQUELLE L'UNION EUROPÉENNE A DONNÉ UNE ACTUALITÉ NOUVELLE


1. Qu'est-ce que la formation professionnelle tout au long de la vie : au-delà des mots, une certaine idée de la formation

Peut-on encore parler en termes simples de la formation professionnelle en France, aujourd'hui? Elle se voit affligée de tant de maux qu'elle découragerait même les plus initiés : multiplication des intervenants, pléthore de dispositifs, opacité des flux financiers, les critiques ne manquent pas. Le terme même de formation professionnelle renvoie à une réalité mal identifiée, comme en témoigne le nombre de qualificatifs utilisés pour la qualifier : formation continue ? Formation permanente ? Les mots employés ne sont pas neutres.

Au départ, un point semblait pourtant acquis : la distinction entre formation initiale et formation professionnelle.

La première a pour objectif d'offrir aux jeunes des enseignements généraux, notamment par la voie de l'apprentissage.

La seconde concerne les personnes déjà engagées dans la vie active ou qui s'y engagent, en vue de faciliter leur adaptation à l'évolution des techniques, d'améliorer leur qualification et de favoriser leur promotion sociale et professionnelle.

Mais, même sur ce point, de notables évolutions sont venues atténuer la clarté de cette distinction : ainsi, où doit-on classer la « formation professionnelle initiale » qui permet aux jeunes d'obtenir un certificat d'aptitude professionnel (CAP), un brevet d'études professionnelles (BEP) ou un baccalauréat professionnel (Bac pro) ?

S'agissant de la formation professionnelle stricto sensu, la notion est également fluctuante Pour les uns, notamment les syndicats, il faudrait se contenter de l'expression de « formation professionnelle » pour qualifier les différentes composantes du système institutionnel français issu du premier accord national interprofessionnel de 1970.

Pour les autres, les spécialistes du droit social par exemple, l'emploi de l'expression de « formation professionnelle continue » est plus adéquat et désignerait plus particulièrement les formes d'engagement des entreprises qui découlent de la loi, c'est-à-dire le financement d'actions de formation à destination des salariés.

Toutefois, les défenseurs des mouvements d'éducation populaire, préfèrent l'expression historique d'« éducation permanente » qui renvoie au développement continu des capacités des individus pendant leur vie active1(*) et qui figure actuellement dans le code du travail.


* 1 Des amendements ont été présentés à l'Assemblée nationale lors de la lecture du projet de loi pour restaurer cette notion d'éducation permanente dans l'intitulé du livre IX du code du travail.

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