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TITRE V
DISPOSITIONS TENDANT À ACTUALISER
LES PROCÉDURES EN SÉANCE PLÉNIÈRE

Article 9
(art. 8 de la proposition de résolution n° 213, 2003-2004)
Procédure d'examen simplifiée - vote sans débat
(art. 47 ter à 47 nonies du Règlement)

Le présent article reprend en les modifiant les dispositions de l'article 8 de la proposition de résolution n° 213. Il tend à substituer aux « procédures abrégées », actuellement prévues par le Règlement au chapitre VII bis, des « procédures simplifiées » instituant, d'une part, une procédure d'examen simplifiée et, d'autre part, le vote sans débat.

Ces nouvelles dispositions s'inspirent très directement des propositions présentées dans le cadre du rapport du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidée par M. Daniel Hoeffel. Ce rapport soulignait le « régime lourd et complexe » des procédures abrégées.

1. Les procédures abrégées actuellement prévues par le Règlement du Sénat

Le chapitre VII bis du Règlement a été introduit par la résolution du 4 octobre 1990. Le dispositif initialement envisagé, fruit de la réflexion engagée dans le cadre du rapport remis au Bureau du Sénat le 31 janvier 1990 par MM. Henri de Raincourt, Guy Allouche et Gérard Larcher pour « alléger les débats législatifs » reposait sur deux nouvelles procédures : le vote sans débat (le texte, y compris les amendements de la commission, étant mis aux voix sans que les amendements non retenus par la commission puissent être défendus en séance publique) et sur le vote après débat restreint (permettant aux auteurs d'amendements d'intervenir en séance).

Ce dispositif a été annulé par le Conseil constitutionnel dans sa décision en date du 7 novembre 1990.

En effet, selon le Conseil, « s'il est loisible à une assemblée parlementaire de prévoir, par son Règlement, que dans le cadre de la procédure de « vote sans débat », le Président met aux voix l'ensemble du texte, y compris les amendements adoptés par la commission, lorsqu'il n'en existe pas d'autres, en revanche porte atteinte au droit d'amendement (...) l'interdiction faite à tout membre de l'Assemblée saisie du texte de reprendre en séance plénière un amendement relatif à celui-ci, au motif que cet amendement aurait été écarté par la commission saisie au fond ».

En conséquence, le dispositif des procédures abrégées, tel qu'il a pu être transcrit après la décision du Conseil constitutionnel, apparaît en retrait par rapport aux ambitions initiales. Il est triplement encadré.

- En premier lieu, il ne peut pas porter sur les textes dont l'importance justifie l'examen complet en séance plénière (article 47 nonies): textes constitutionnels, organiques ou portant amnistie, projets de lois de finances, projets d'habilitation à légiférer par voie d'ordonnance et de ratification des ordonnances (article 38 de la Constitution), projets de loi autorisant la prorogation de l'état de siège, projets ou propositions de loi relatifs au régime électoral des assemblées parlementaires et locales, concernant les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources, concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques et, enfin, lois soumises à une nouvelle délibération à la demande du Président de la République (article 10, second alinéa, de la Constitution).

- Ensuite, les procédures abrégées ne peuvent être mises en oeuvre qu'avec l'accord de tous les présidents des groupes politiques (article 47 ter, alinéa 2). Elles sont décidées par la Conférence des présidents, à la demande du Président du Sénat, du président de la commission saisie au fond, d'un président de groupe ou du Gouvernement.

- En troisième lieu, dans le cadre du vote sans débat, le transfert de la séance publique vers la commission compétente de l'essentiel de l'examen du texte est entouré de garanties destinées à assurer, en commission, l'organisation la plus ouverte et transparente possible des débats (article 47 quater) : la commission ne peut se réunir pour examiner le texte et les amendements qui s'y rapportent avant un délai de 72 heures suivant l'expiration du délai limite pour le dépôt des amendements. En outre, chaque sénateur et le Gouvernement sont immédiatement informés de la date, du lieu et de l'objet de la réunion.

Par ailleurs, le Gouvernement participe de droit à la réunion (et, contrairement à la règle usuelle, peut assister aux votes) tandis que l'auteur de chaque amendement peut défendre son amendement devant la commission.

Les exceptions d'irrecevabilité prévues aux articles 40 (irrecevabilité financière) et 41 (domaine réglementaire) de la Constitution peuvent être soulevées lors du débat en commission et sont appréciées respectivement par la commission des finances et par le Président du Sénat dans les mêmes conditions qu'elles l'auraient été en séance publique. En outre, les exceptions, questions ou motions définies à l'article 44 du Règlement sont également examinées en commission sauf si elles émanent de celle-ci ou du Gouvernement et font alors l'objet d'un examen en séance publique. Enfin, la publicité des débats en commission est assurée par la publication du compte rendu intégral au Journal officiel (article 16, alinéa 9, du Règlement), le rapport de la commission reproduisant en annexe le texte des amendements rejetés par la commission.

En séance publique, dans le cadre du vote sans débat, les amendements rejetés par la commission peuvent être repris par leurs auteurs qui disposent de cinq minutes pour les présenter (article 47 quinquies).

Ces amendements, le cas échéant, ceux de la commission ainsi que l'article auquel ils se rapportent sont mis aux voix12(*).

Avant le vote sur l'ensemble du texte, la parole peut être accordée, pour cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

Le vote sans débat est converti de plein droit en vote après débat restreint lorsque le Gouvernement le demande (au plus tard quatre jours avant la date prévue pour le vote du texte en séance publique) ou quand celui-ci a déposé un ou plusieurs amendements après la réunion de commission.

La faculté donnée au signataire de l'amendement de le défendre de nouveau en séance publique dans le cas où il n'aurait pas été repris par la commission -faculté qui fait suite à la censure du Conseil constitutionnel- a retiré, comme le soulignait le rapport du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale, une grande partie de son intérêt pratique au vote sans débat. Il n'a du reste jamais été mis en oeuvre.

Le vote après débat restreint ne se distingue quant à lui de la procédure de droit commun que sur trois points (article 47 sexies) :

- les motions de procédure autres que celles présentées par le Gouvernement ou la commission doivent être examinées lors de la réunion de la commission ;

- les interventions sont limitées au Gouvernement, au président et rapporteur de la commission saisie au fond, aux auteurs d'amendements et sur chaque amendement, à un orateur d'opinion contraire ; les interventions autres que celles du Gouvernement sont fixées à cinq minutes au plus ;

- avant le vote sur l'ensemble, la parole peut être accordée pour cinq minutes à un représentant de chaque groupe.

Depuis 1991, le vote après débat restreint n'a été utilisé qu'à deux reprises :

- le 10 juin 1991, sur la proposition de loi relative aux sanctions contre les avocats au Conseil d'Etat (durée du débat : douze minutes dont sept minutes pour le rapporteur et le ministre) ;

- le 15 mai 1992, sur le projet de loi relatif au code de la propriété intellectuelle (durée du débat : trente cinq minutes).

Par ailleurs, le groupe communiste s'était opposé au vote après débat restreint d'un projet de loi instituant la saisine pour avis de la Cour de cassation le 18 avril 1991.

2. La procédure d'examen simplifiée à l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a également institué une procédure d'examen simplifiée dont les modalités sont définies aux articles 103 à 107 de son Règlement.

- L'initiative des recours à la procédure d'examen simplifiée appartient concurremment au Président de l'Assemblée nationale, au Gouvernement, au président de la commission saisie au fond et au président d'un groupe. La demande n'est recevable que si elle concerne un texte qui n'a pas encore été examiné en commission ou si celle-ci est présentée par le président de la commission saisie au fond après que celle-ci a été consultée.

- La décision de mise en oeuvre de la procédure est prise par la Conférence des présidents à la condition qu'aucune opposition ne se soit manifestée en son sein.

En outre, jusqu'à la veille de la discussion (à 18 heures), le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d'un groupe peuvent s'opposer à la procédure ; le texte est alors examiné selon la procédure de droit commun ; en outre, si le Gouvernement dépose un amendement au delà du délai d'opposition, le texte est retiré de l'ordre du jour13(*).

- Le texte auquel est appliqué la procédure d'examen simplifiée ne peut faire l'objet d'une exception d'irrecevabilité, d'une question préalable, d'une motion tendant au renvoi en commission ou d'une motion d'ajournement.

- L'examen simplifié en séance publique repose sur un débat abrégé. En effet, il s'organise de la manière suivante :

* La discussion générale

 intervention du rapporteur de la commission au fond (dix minutes)

  intervention du rapporteur de la ou des commissions saisies pour avis (cinq minutes chacune)

 discussion globale au cours de laquelle chaque groupe peut s'exprimer pendant cinq minutes

* L'examen des articles

 si aucun amendement n'est déposé, l'ensemble du texte est mis aux voix

 si des amendements sont déposés, seuls les articles auxquels ils se rapportent sont appelés. Sur chaque amendement, outre le Gouvernement, peuvent seuls intervenir l'un des auteurs, le représentant de la commission saisie au fond et un orateur contre

Seuls sont mis aux voix les amendements, les articles auxquels ils se rapportent, puis l'ensemble du texte.

Les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation d'un accord international pour lesquels l'application de la procédure d'examen simplifiée a été décidée font quant à eux l'objet d'un régime particulier d'examen en séance publique défini à l'article 107 du Règlement de l'Assemblée nationale : en effet, ils sont directement mis aux voix sauf décision contraire de la Conférence des présidents.

A l'expérience, il semble que la procédure d'examen simplifiée ait été principalement appliquée aux conventions internationales, les groupes manifestant une réticence certaine à l'emploi de ces procédures pour les autres textes.

3. Les propositions du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale

« Rendre le débat parlementaire plus lisible ou plus visible », tel est l'objectif qui a conduit le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidé par M. Daniel Hoeffel à proposer de réactiver les procédures abrégées d'examen en séance publique sous la forme de deux nouvelles procédures : la procédure d'examen simplifiée et le vote sans débat.

La procédure d'examen simplifiée proposée par le groupe de réflexion repose sur un raccourcissement des temps de parole -qui n'ont pas de support constitutionnel à la différence des conditions d'exercice du droit d'amendement.

La procédure ne pourrait pas s'appliquer aux catégories de textes les plus importants comme le prévoit déjà l'article 47 nonies du Règlement du Sénat pour les procédures abrégées.

L'initiative appartiendrait au président de la commission saisie au fond, à un président de groupe ou au Gouvernement.

La décision relèverait du Sénat statuant sur les conclusions de la Conférence des présidents -le Gouvernement pouvant exercer un droit d'opposition pour les textes inscrits à l'ordre du jour prioritaire.

L'organisation du débat s'inspirerait de celle retenue dans le cadre de la procédure simplifiée en vigueur à l'Assemblée nationale. Dans la discussion générale interviendraient le rapporteur au fond pour dix minutes, le rapporteur pour avis pour cinq minutes, un représentant par groupe ou un non inscrit pour cinq minutes chacun. En outre, « par convention établie en Conférence des présidents, le Gouvernement disposerait d'un temps de parole équivalent à celui de la commission saisie au fond ».

Ensuite deux cas de figure se présenteraient : soit aucun amendement n'est présenté et le texte serait alors directement mis aux voix sans que des explications de vote puissent être demandées, soit des amendements ont été déposés et seuls les articles auxquels ils se rapportent seraient appelés. Sur chaque amendement pourraient intervenir l'auteur, la commission saisie au fond, le Gouvernement et un orateur d'avis contraire. Aucune autre parole ne serait admise. « En revanche, chaque votant pourrait expliquer son vote pour cinq minutes sur l'ensemble du texte ».

Le vote sans débat ne concernerait que les conventions internationales ou les conventions fiscales.

L'initiative appartiendrait à la commission compétente et la décision serait prise par la Conférence des présidents. Le projet de loi serait directement mis aux voix sans discussion générale et sans explication de vote sauf autorisation expresse de la Conférence des présidents.

4. Le dispositif retenu par la proposition de résolution

Paragraphe I

La proposition de résolution retient deux formules très proches des recommandations du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale : la procédure d'examen simplifiée et le vote sans débat.

La procédure d'examen simplifiée

- champ d'application

La procédure d'examen simplifiée ne pourrait pas porter sur un certain nombre de textes dont l'importance politique ou institutionnelle justifie l'application de la procédure de droit commun. L'énumération reprend pour l'essentiel la liste de l'article 47 nonies : elle l'actualise pour exclure également du champ d'application de la procédure simplifiée les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

En revanche, alors que le texte actuel comprend les « projets de loi de l'article 38 de la Constitution », ne seraient explicitement visés que « les projets de loi tendant à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures qui sont du domaine de la loi ». En effet, la mise en oeuvre de la procédure d'examen simplifiée apparaît particulièrement adaptée à l'examen des projets de loi de ratification des ordonnances de l'article 38.

Enfin, la rédaction procède à une adaptation formelle en remplaçant la désignation de « collectivités locales » par celle de « collectivités territoriales », consacrée par la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003.

- l'initiative et la décision

Aux termes de la proposition de résolution n° 213, l'initiative appartient à la Conférence des présidents et la décision relèverait du Sénat.

Votre commission des lois propose comme tel est le cas à l'Assemblée nationale, de préciser, d'une part, que les procédures d'examen simplifiées sont mises en oeuvre à la demande du Président du Sénat, du président de la commission saisie au fond, d'un président de groupe ou du Gouvernement et, d'autre part, qu'elles sont proposées par la Conférence des présidents si aucune opposition ne s'est manifestée en son sein.

Ainsi, l'accord au moins tacite de tous groupes politiques serait nécessaire. En revanche, l'abstention ne saurait empêcher la mise en oeuvre de la procédure.

- l'organisation du débat

Comme le suggérait le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale, au cours de la discussion générale interviennent :

- le Gouvernement,

- le rapporteur au fond : dix minutes,

- le ou les rapporteurs pour avis : cinq minutes.

En revanche, pour l'expression des groupes politiques, la proposition de résolution définit des modalités différentes de celles envisagées par le groupe de réflexion. Elle fixe en effet un temps global d'une heure réservé aux orateurs des divers groupes et non inscrits. Dans ce cadre, elle concilie le respect de l'expression de tous les groupes et la prise en compte de leur importance numérique : ainsi, le temps de parole de chacun des représentants des groupes -et non inscrits- que le groupe de réflexion proposait de limiter à cinq minutes au maximum serait fixé à cinq minutes au minimum et augmenté en fonction de l'importance numérique de chacun des groupes.

S'agissant de la discussion générale des articles, la proposition de résolution reprend les préconisations du groupe de réflexion :

- seuls les articles sur lesquels des amendements ont été déposés sont appelés ; sur chaque amendement, outre le Gouvernement, peuvent seuls intervenir l'un des auteurs et un orateur d'opinion contraire pour un temps limité à 5 minutes chacun et le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond ;

Ne sont mis aux voix (sous réserve que le Gouvernement n'ait pas demandé au Sénat de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion - article 44, troisième alinéa, de la Constitution) que les amendements et les articles auxquels ils se rapportent. Aucune parole ni explication de vote sur un article ou un amendement n'est autorisée.

- L'ensemble du texte est ensuite soumis au vote, la parole pouvant être alors accordée pour explication de vote à un représentant de chaque groupe et à un non inscrit pour une durée limitée à cinq minutes.

L'examen simplifié se distingue ainsi de la procédure de droit commun principalement, d'une part, par l'exclusion des explications de vote sur les articles et sur les amendements, d'autre part, par la limitation à un représentant par groupe des explications de vote sur l'ensemble du texte.

Le vote sans débat

Le vote sans débat pourrait être appliqué aux projets de loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord international.

Il serait décidé par la Conférence des présidents à la demande de la commission saisie au fond -commission des affaires étrangères et, pour les conventions fiscales, la commission des finances.

Votre commission des lois propose comme pour l'examen simplifié de prévoir l'application du vote sans débat si aucune opposition ne s'est manifestée au sein de la Conférence des présidents.

Quand le vote sans débat est appliqué, le texte est directement mis aux voix.

Paragraphe II

Le paragraphe II procède à des coordinations nécessaires liées notamment à la mise en oeuvre des nouvelles modalités des procédures simplifiées qui, contrairement aux actuelles procédures abrégées, n'auraient plus d'incidence sur l'examen des textes par les commissions permanentes :

- suppression des alinéas 9 et 10 de l'article 16 relatifs à la publication du compte rendu intégral des débats de la commission portant sur un texte faisant l'objet d'un vote sans débat ;

- suppression de l'alinéa 6 de l'article 29 relatif à l'obligation d'information immédiate du Gouvernement, des présidents de groupes et des présidents de commissions sur toute modification de l'ordre du jour ou des discussions concernant l'organisation d'un vote sans débat ou après débat restreint.

Par ailleurs, le Règlement du Sénat prévoit actuellement deux autres références aux procédures abrégées qui deviendraient inutiles :

- à l'article 48, alinéa 1, le droit de présenter des amendements aux textes faisant l'objet d'une procédure de vote sans débat (le vote sans débat ne devrait concerner que les accords internationaux qui ne se prêtent pas, en principe, au dépôt d'amendements) ;

- à l'article 24, alinéa 1, l'examen par les commissions compétentes d'un texte dans les conditions prévues par les procédures abrégées.

Procédure d'examen simplifié
Éléments de comparaison

 

Assemblée nationale

Groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale

Proposition de résolution

Champ d'application

Tous les textes

Tous les textes, à l'exclusion de ceux visés à l'article 47 nonies du Règlement du Sénat

Idem

Initiative

 Président AN
 Gouvernement

 Président commission saisie au fond

 Président de groupe

 Gouvernement,

 Président de la commission saisie au fond,

 Président de groupe

Conférence des présidents

Décision

Conférence des présidents

Sénat, sur les conclusions de la Conférence des présidents

Idem

Discussion générale

 rapporteur commission saisie au fond : 10 mn

 rapporteur commission pour avis : 5mn

 orateur de chaque groupe : 5mn

idem

 rapporteur commission saisie au fond : 10 mn

 rapporteur commission pour avis : 5 mn

 orateurs des différents groupes :

1 h au total, et dans ce cadre : 5mn au maximum pour chaque groupe, le temps restant réparti en fonction de l'importance numérique des groupes.

Discussion des articles (seuls sont appelés les articles sur lesquels ont été déposés des amendements)

Pour chaque amendement :

le Gouvernement

l'auteur

la commission au fond

un orateur contre

idem

- Sur chaque amendement :

le Gouvernement

l'auteur : 5 mn

l'orateur contre : 5 mn

la commission au fond

Vote sur l'ensemble

 

Explication de vote de 5 mn pour chaque groupe

idem

Article 10
(art. 9 de la proposition de résolution n° 213, 2003-2004)
Délai d'examen et adoption d'une résolution européenne
(art. 73 bis du Règlement)

Le présent article tend à modifier l'article 73 bis, alinéa 8, du Règlement. Il vise, d'une part, à encadrer dans un délai l'examen par la commission permanente compétente d'une proposition de résolution européenne. Il reprend, d'autre part, l'article 9 de la proposition de résolution n° 213 tendant à ramener de dix à cinq jours le délai au terme duquel la proposition de résolution de la commission devient résolution du Sénat. Enfin, il précise les conditions dans lesquelles une proposition de résolution retirée de l'ordre du jour devient résolution du Sénat.

L'article 88-4 introduit dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 et complété par la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999 oblige le Gouvernement à soumettre au Parlement « dès leur transmission au conseil de l'Union européenne » les propositions d'actes communautaires ainsi que les projets ou propositions d'actes de l'Union européenne (relevant des deuxième et troisième piliers : respectivement, affaires étrangères ; justice, affaires intérieures et sécurité) quand ces actes comportent des dispositions de nature législative.

En outre, le Gouvernement peut également soumettre au Parlement -sans qu'il s'agisse d'une obligation- les autres projets ou propositions d'acte ainsi que tout document (y compris les documents de consultation de la Commission européenne tels que les « livres verts » ou les « livres blancs »).

Au Sénat, la procédure telle que la prévoit l'article 73 bis du Règlement distingue trois étapes :

- les textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 sont instruits par la délégation pour l'Union européenne qui peut conclure au dépôt de propositions de résolution, déposées et envoyées à la commission compétente ;

- au cours d'une même réunion14(*), la commission examine la proposition de résolution ainsi que les amendements qui la concerne. Elle élabore un rapport qui comporte le cas échéant la proposition de résolution qu'elle a adoptée ;

- la proposition de résolution de la commission devient proposition du Sénat au terme d'un délai de dix jours suivant la date de la distribution du rapport sauf si une demande d'inscription à l'ordre du jour a été formulée dans ce délai par le Président du Sénat, le président d'un groupe, le président de la commission compétente ou d'une commission saisie pour avis, le président de la délégation pour l'Union européenne ou le Gouvernement.

Si dans les quinze jours francs qui suivent cette demande, la Conférence des présidents ne propose pas ou le Sénat ne décide pas l'inscription à l'ordre du jour, la proposition de résolution devient résolution du Sénat.

Le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale avait relevé que la procédure présentait des « contraintes de gestion de calendrier et de délais susceptibles d'empêcher, dans certains cas, leur adoption en temps utile ». Dès lors, le Sénat se voyait privé de la possibilité d'exercer une réelle influence sur la position du Gouvernement au sein des instances européennes. En conséquence, le groupe préconisait un processus d'adoption plus rapide et, en particulier, le raccourcissement de dix à un jour franc à partir de la mise en distribution du rapport, du délai à l'issue duquel la proposition de résolution devient proposition du Sénat.

Malgré la fusion des deux réunions de la commission permanente compétente -examen du rapport puis examen des amendements- la procédure actuelle demeure encore trop longue. Or les résolutions européennes, tel que le Sénat entend les mettre en oeuvre, ne relèvent en aucune façon d'une fonction « tribunicienne », mais ont au contraire vocation à influencer la position de notre Gouvernement dans le cadre de la négociation communautaire. Dans ces conditions, les retards dans les prises de position du Sénat interdisent à notre assemblée de peser sur un processus dont le déroulement justifierait une plus forte réactivité. Ce constat, déjà dressé par le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale et rappelé à votre rapporteur par M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, contrarie l'objectif d'accroître le pouvoir d'intervention du Parlement dans le processus européen de décision. Pour votre commission, il importe de remédier à cette situation.

Les retards peuvent se présenter à deux stades différents de la procédure :

- l'examen de la proposition par la commission ;

- le délai au terme duquel la proposition de résolution devient résolution du Sénat.

Les auteurs de la proposition de résolution modifiant l'article 73 bis du Règlement (n° 253, 2002-2003) proposaient que la délégation instruise elle-même, lorsque le président de la commission normalement compétente l'estime nécessaire, la proposition de résolution. Néanmoins, comme il a été rappelé dans l'exposé général, cette modification ne fait pas l'unanimité au sein des présidents de commissions. Aussi, à l'exemple de l'Assemblée nationale dont le Règlement fixe un délai d'un mois à la commission permanente saisie de la proposition de résolution pour déposer son rapport (article 151-2, alinéa 1, du Règlement de l'Assemblée nationale), votre commission vous suggère-t-elle de prévoir un délai d'un mois pour l'examen de la proposition par la commission saisie au fond.

Il convient d'ailleurs de relever que la délégation ne dépose des résolutions que sur les plus importants des actes européens en gestation, de sorte que si le Sénat décide de se faire entendre, sa position ait un plus grand impact auprès des représentants français à Bruxelles.

Ainsi, en tout état de cause, le nombre de propositions de résolution soumises aux commissions reste limité.

Sauf dans l'hypothèse où elles sont accaparées par l'ordre du jour prioritaire, les commissions devraient être en mesure de respecter le délai d'un mois proposé.

Ensuite, s'agissant du délai d'adoption de la proposition de résolution, les auteurs de la proposition de résolution n° 253 (2002-2003), sur la base des recommandations du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale, prévoyaient de raccourcir de dix à un jour franc à partir de la mise en distribution du rapport le délai à l'issue duquel la proposition de résolution devient résolution du Sénat.

Si le délai de dix jours retarde sans doute inutilement l'adoption de la résolution du Sénat, le délai d'un jour apparaît en revanche trop contraignant notamment pour exercer la faculté de demander l'inscription à l'ordre du jour. Le délai de cinq jours fixé par la proposition de résolution n°213 semble dans ces conditions un point d'équilibre.

Par ailleurs, votre commission suggère de régler une incertitude relative aux conditions d'adoption d'une proposition de résolution qui, après avoir fait l'objet d'une demande de débat en séance publique, aurait été, par la suite, retirée de l'ordre du jour. Dans la mesure où, si le Sénat n'avait pas été appelé à se prononcer en séance publique, la proposition de résolution serait automatiquement devenue résolution du Sénat, il semble logique d'admettre qu'un éventuel retrait de l'ordre du jour fasse de nouveau courir le délai au terme duquel la proposition de résolution deviendrait résolution du Sénat.

Tel est l'objet du nouvel alinéa que votre commission vous propose d'introduire à l'article 73 bis du Règlement.

Article 11
(art. 75 bis du Règlement)
Périodicité des questions d'actualité au Gouvernement

Le présent article tend à élargir la possibilité d'organiser les questions d'actualité au Gouvernement dans la limite d'une séance par semaine.

L'article 75 bis du Règlement prévoit actuellement que l'ordre du jour « comporte, deux fois par mois, des questions au Gouvernement en liaison avec l'actualité ». La procédure des questions au Gouvernement n'a été fixée dans notre Règlement qu'en 199515(*). En effet, si la séance mensuelle de questions d'actualité a été instituée dès 1982, les règles de procédure avaient alors été fixées par la Conférence des présidents en concertation avec le Gouvernement. La révision de l'article 48 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 4 août 1995 a fixé à une séance par semaine « au moins » -et non « au plus » comme dans la rédaction antérieure- la périodicité des questions des parlementaires au Gouvernement.

A l'Assemblée nationale, le Règlement est muet sur les questions au Gouvernement. Celles-ci sont seulement mentionnées à l'article 15 de l'Instruction générale du Bureau qui se borne à rappeler : « Les questions au Gouvernement ont un caractère spontané : elles ne sont ni déposées, ni notifiées, ni publiées ».

Notre collègue, M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la proposition de résolution16(*) de 1995, s'était interrogé sur l'opportunité de « figer dans une disposition du Règlement la périodicité des questions posées au Gouvernement en liaison avec l'actualité.

« Sur la forme, en effet, le Règlement du Sénat sera ainsi plus détaillé que celui de l'Assemblée nationale, alors que le génie de notre Règlement est précisément de ne pas entrer trop avant dans les détails susceptibles d'être réglés par la pratique.

« Sur le fond, on constate par ailleurs que la révision constitutionnelle a donné aux assemblées la possibilité d'organiser chaque semaine une séance de questions au moins. Fixer la périodicité à deux séances par mois représente une autolimitation qui n'est peut-être pas souhaitable : pourquoi figer un système de façon plus stricte que ne le prévoit la Constitution ? L'expérience pourrait d'ailleurs montrer d'ici quelques années que deux séances de questions d'actualité par mois se révèlent insuffisantes. »

A l'expérience, la justesse du pronostic est confirmée.

La formule retenue par la proposition de résolution présente le mérite de la souplesse à deux titres différents : d'abord, elle ne fixe pas, contrairement à la rédaction actuelle, d'obligation de tenir un nombre déterminé de séances. Cette souplesse apparaît conforme au principe même des questions au Gouvernement commandées par l'actualité dont la densité, par hypothèse, peut varier selon les périodes ; ensuite, elle permettrait d'augmenter éventuellement la fréquence des séances, dans la limite d'une séance par semaine.

En tout état de cause, avant une éventuelle augmentation du nombre des séances d'actualité, il conviendra sans doute de chercher à répondre à la double interrogation soulevée par le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale, d'une part, sur la façon de redonner spontanéité à un exercice dont chacun s'accorde à reconnaître qu'il présente des « signes d'essoufflement » et, d'autre part, sur la programmation de cette séance. A cet égard, le groupe de réflexion avait marqué sa préférence pour le mardi à 16 heures 30 plutôt que pour le jeudi après-midi actuellement retenu, sous réserve que cette modification fasse l'objet d'une concertation avec le Gouvernement et France 3.

* 12 De nouveaux sous-amendements sur lesquels la commission n'a pas statué peuvent être également mis aux voix.

* 13 Le texte retiré de l'ordre du jour peut être inscrit au plus tôt à l'ordre du jour de la séance suivante et examiné dans les conditions de droit commun (Règlement de l'Assemblée nationale, article 105).

* 14 La procédure instituée en 1992 par le Règlement du Sénat prévoyait deux réunions, la première consacrée à l'examen de la proposition de résolution, la seconde à l'examen des amendements. Elles ont été fusionnées en 1999.

* 15 Résolution du 21 novembre 1995.

* 16 Rapport au nom de la Commission des Lois constitutionnelle, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sur la proposition de résolution de MM. Yves Guéna, Henri de Raincourt, Jean Faure, Paul Girod, Jacques Valade, Michel Dreyfus-Schmidt, Lucien Neuwirth, Mme Hélène Luc, MM. Claude Estier, Maurice Blin, Josselin de Rohan, Guy Cabanel et Jean-Claude Gaudin, tendant à modifier le Règlement du Sénat n° 75, Sénat, session ordinaire de 1995-1996.

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