Projet de loi de modernisation de la sécurité civile

TITRE II
ORGANISATION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ CIVILE
CHAPITRE PREMIER
OBLIGATIONS EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ CIVILE

Article 4
(art. L. 312-13-1 du code de l'éducation)
Formation scolaire à la sécurité civile

Cet article insère un article L. 312-13-1 nouveau dans le code de l'éducation afin de prévoir une formation scolaire à la prévention des risques et aux missions des services de secours, comprenant un apprentissage des gestes élémentaires de premier secours.

A l'initiative du Sénat, la loi du 22 juillet 1987 a posé le principe d'un droit général des citoyens à l'information sur les risques technologiques et sur les risques naturels prévisibles (article 21), aujourd'hui codifié à l'article L. 125-2 du code de l'environnement, issu de la loi du 30 juillet 2003 : « Les citoyens ont un droit à l'information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent. Ce droit s'applique aux risques technologiques et aux risques naturels prévisibles. »

L'information de la population sur les risques est essentielle pour améliorer la mobilisation de tous en cas de crise mais elle est indissociable d'une formation aux « bonnes pratiques » afin d'améliorer la culture de sécurité civile en France. La formation de base aux premiers secours n'a pas en France, l'importance qu'elle a dans d'autres pays. Environ 500.000 personnes en bénéficient chaque année. Or, de nombreuses vies pourraient être sauvées si une promotion significative de l'apprentissage aux gestes des premiers secours était entreprise.

Aujourd'hui, cet objectif essentiel ne se traduit pas aujourd'hui dans la scolarité des élèves français, à la différence d'autres pays où la formation scolaire à la prévention des risques et à l'apprentissage des gestes élémentaires de secours est primordiale (Japon). Ceux-ci disposent pourtant de certains enseignements ou apprentissages spécifiques essentiels pour leur formation d'individu et de citoyen :

- « Les principes de l'organisation de la défense nationale et de défense européenne ainsi que l'organisation générale de la réserve font l'objet d'un enseignement obligatoire dans le cadre de l'enseignement de l'esprit de défense et des programmes de tous les établissements d'enseignement du second degré » ^{37 ( * )} ;

- « L'enseignement du code de la route est obligatoire et est inclus dans les programmes d'enseignement des premier et second degrés » ^{38 ( * )} ;

- Un enseignement d'éducation civique qui « comporte, à tous les stades de la scolarité, une formation à la connaissance et au respect des droits de l'enfant » ^{39 ( * )} .

En revanche, l'apprentissage aux gestes des premiers secours est surtout assuré en France par les associations de sécurité civile (Croix-Rouge française ; Fédération nationale de la protection civile) et les unions départementales de sapeurs-pompiers, qui jouent également un rôle essentiel de sensibilisation des jeunes à la sécurité civile (visites de casernes ; exercices d'évacuation ; formations à l'attestation de formation aux premiers secours (AFPS)).

Toutefois, ces efforts de formation sont facultatifs et dispersés. Ils ne permettent donc pas de toucher l'ensemble des jeunes Français en âge de scolarisation.

Or, la répétition de graves crises de sécurité civile et le nombre croissant des interventions pour secours à personnes des sapeurs-pompiers imposent de mieux préparer les Français aux risques dès leur scolarité afin qu'ils puissent prendre une part active à leur sécurité et suppléer utilement les secours en cas de catastrophe.

Le présent article introduirait donc un article L. 312-13-1 nouveau dans le code de l'éducation en vue de préciser que tout élève bénéficie, dans le cadre de sa formation scolaire, d'une sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d'un apprentissage des gestes élémentaires de premiers secours.

Selon le ministère de l'intérieur, le dispositif envisagé concernerait l'école primaire et le collège (la délivrance de l'attestation de formation aux premiers secours ou du certificat de sauveteur-secouriste serait prévue en 5 ^ème ou 4 ^ème ). Il comporterait deux volets complémentaires.

En premier lieu , « l'apprentissage des gestes élémentaires de premier secours à l'école doit permettre l'acquisition des connaissances et des comportements nécessaires pour sauver des vies, en limitant les conséquences d'un dommage corporel avant l'arrivée des secours (alerte ; compressions manuelles pour arrêter les saignements ; claques dans le dos et manoeuvre de Heimlich contre les étouffements ; position latérale de sécurité ; arrosage des brûlures...) ».

Bien évidemment, cet apprentissage devrait comporter des exercices pratiques et être adapté aux caractéristiques du public formé (âge...). Cette formation serait mise en oeuvre par une convention entre le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et le ministère de l'éducation nationale pour répartir la charge des dépenses et répondre aux besoins en personnel (coût estimé à 3 millions d'euros par an pour les cinq académies pilotes de Créteil, Dijon, Grenoble, Rennes et Versailles).

Le recours aux enseignants déjà impliqués dans cette mission et aux formateurs des associations de sécurité civile agréées et des services publics habilités (SDIS) devrait permettre une entrée en vigueur du dispositif dans des délais très courts.

En second lieu, la sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours constituerait une véritable éducation des élèves à la sécurité civile : la découverte des risques, éventuellement adaptée en fonction des spécificités locales, et la présentation de l'organisation des secours française et des moyens mis en oeuvre dans les interventions permettraient une prise de conscience plus globale de l'importance de la sécurité civile.

Des conventions pourraient être passées dans chaque département entre les acteurs intéressés (inspection d'académie ; conseil général ; service départemental d'incendie et de secours ; associations...) afin de préciser les modalités de leur collaboration (fonctionnement ; coût ; formation...), à l'issue d'une période d'expérimentation dans les départements volontaires.

En encourageant cette véritable éducation à la citoyenneté et à la solidarité, le Gouvernement entend aussi privilégier la prévention aux interventions « curatives », en faisant de tout citoyen le premier maillon de la chaîne des secours, capable de donner l'alerte et de pratiquer les premiers « gestes qui sauvent » face à une situation d'urgence médicale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .

Article 5
Obligations des exploitants de services publics
et de certaines infrastructures

Cet article prévoit :

- d'une part, que les exploitants des grands réseaux de service public et les opérateurs de communication électronique doivent fixer à l'avance les mesures nécessaires au maintien de la satisfaction des besoins prioritaires de la population en cas de crise ;

- d'autre part, que les maîtres d'ouvrage et exploitants d'infrastructures de transports ainsi que de certaines catégories d'établissements recevant du public doivent garantir aux services de secours un fonctionnement satisfaisant de leurs systèmes de communication radioélectrique au sein desdites infrastructures.

Les retours d'expérience de crises récentes par les services de la sécurité civile ont mis à jour la vulnérabilité importante des services (électricité ; gaz ; eau...) et des réseaux essentiels à la population.

Ainsi, la vague de chaleur de l'été 2003 a souligné la nécessité de « remettre à plat » certains systèmes de gestion de l'eau (adaptation des équipements hydrauliques) pour faire face à une longue période de sécheresse et de canicule.

Elle a aussi mis en évidence la fragilité problématique des infrastructures de transport ferroviaire (la dilatation des rails des voies de chemin de fer a entraîné de fréquents et importants retards des trains de la SNCF et un surcoût évalué entre 1 et 3 millions d'euros issu du dédommagement des voyageurs) et les risques de rupture de l'approvisionnement énergétique (voir commentaire de l'article 6) ^{40 ( * )} .

Or, à l'heure actuelle, aucun dispositif global ne pose un cadre juridique incitant les exploitants concernés à prévoir la continuité de la satisfaction des besoins prioritaires de la population en cas d'accident, de sinistre, de catastrophe. En effet, le prix payé par le consommateur ne lui garantit pas, avec certitude, le maintien du service en cas de catastrophe .

En raison de la répétition et de la fréquence des crises, le renforcement d'une culture de sécurité civile parmi les exploitants et opérateurs définis auparavant est une nécessité qui justifie les dispositions du présent article.

En premier lieu, il exige que les « exploitants d'un service, destiné au public, d'assainissement, de production ou de distribution d'eau pour la consommation humaine, d'électricité, de gaz ainsi que les opérateurs des réseaux de communication électronique ouverts au public » ^{41 ( * )} prévoient les mesures nécessaires au maintien de la satisfaction des besoins de la population lors des situations de crise (I).

Les besoins figureraient dans les cahiers des charges ou contrats « régissant les concessions ou délégations de service public conclus, révisés ou renouvelés » et dans les actes réglementaires régissant ces services.

Concrètement, un décret déterminera les clauses obligatoires à insérer dans ces actes et documents. Le cas échéant, des mesures transitoires pourraient être intégrées dans les actes réglementaires intéressés afin de permettre une entrée en vigueur progressive des nouvelles obligations des exploitants.

Les besoins prioritaires des populations doivent être assurés, autant que faire se peut, en toute situation : les mesures envisagées sont destinées à permettre cette continuité du service.

En second lieu , le dispositif prévu par cet article imposerait aux maîtres d'ouvrages et exploitants d'ouvrages routiers, ferroviaires ou fluviaux ainsi qu'aux exploitants de certaines catégories d'établissements recevant du public de garantir aux services de secours « la disposition d'une capacité suffisante de communication radioélectrique à l'intérieur des ouvrages et établissements concernés » (II), en fonction de leurs caractéristiques et des risques à couvrir.

Là encore, le Gouvernement tire les leçons des crises passées : aujourd'hui, l'efficacité des interventions des secours dans certaines infrastructures est rendue aléatoire par l'impossibilité d'utiliser leurs réseaux de transmissions, en raison des caractéristiques desdites infrastructures (tunnels routiers ou ferroviaires ; métro parisien ; stade de France).

Les catégories d'installations visées par cette « mise à niveau » des réseaux de transmissions, les niveaux d'exigence auxquels elles seraient soumises et les délais d'application des nouvelles mesures seraient définies par un décret en Conseil d'Etat.

Enfin, la réforme proposée est issue des fréquentes difficultés rencontrées par les autorités en charge des secours pour trouver un interlocuteur disponible et compétent , apte à prendre des mesures d'urgence en cas de crise dans les établissements précités, en raison de la diversité croissante de leur organisation.

C'est pourquoi le présent article impose aux exploitants visés par les mesures du I et du II de désigner un « Monsieur crise » au responsable de l'Etat territorialement compétent, « en vue de favoriser le retour à un fonctionnement normal de ces services ou de ces réseaux en cas de crise » (III). Par leur intervention anticipée et coordonnée, ces interlocuteurs de référence, qui jouiraient nécessairement d'un statut spécifique (responsabilités ; astreintes...), contribueraient à faciliter la tâche des services de secours dans la résolution de la catastrophe.

Votre commission, favorable au dispositif, vous propose cependant un amendement de précision tendant à :

- en clarifier la rédaction ;

- déterminer que les besoins prioritaires auxquels les exploitants de services essentiels devraient répondre pour la continuité de la vie du pays seraient définis par un décret et pris en compte dans les cahiers des charges, contrats et actes réglementaires encadrant leurs activités ;

- préciser que les exploitants de ces services et réseaux désigneraient un correspondant de référence au représentant de l'Etat dans le département , autorité de direction des opérations de secours importantes, ainsi qu'au préfet de zone lorsque leur organisation dépasse les limites départementales.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié .

Article 6
Sécurité des établissements médico-sociaux
pratiquant un hébergement collectif à titre permanent

Cet article prévoit que les établissements de santé et médico-sociaux pratiquant un hébergement collectif à titre permanent doivent assurer la sécurité des personnes hébergées en cas de défaillance du réseau d'énergie.

Les fortes chaleurs de l'été 2003 ont brutalement rappelé que les problèmes de défaillance des réseaux électriques ne relèvent pas de la simple théorie : des ruptures généralisées des réseaux ont ainsi été constatées au Canada, aux Etats-Unis et en Italie. En France, la canicule exceptionnelle a engendré une augmentation de 5 à 10 % de la consommation d'électricité pour « fabriquer plus de froid » (climatiseurs, réfrigérateurs...) dans une période où certaines centrales électriques étaient en situation de maintenance et où le réseau de transport a été saturé par endroits ^{42 ( * )} .

La mobilisation maximale des opérateurs et des pouvoirs publics a permis d'éviter le recours au délestage , c'est-à-dire à des coupures maîtrisées de la consommation relativement massives, de manière à éviter des coupures incontrôlées conduisant à une mise hors tension complète du réseau français.

Le délestage est une mesure d'urgence exceptionnelle qui doit préserver le fonctionnement des installations les plus vitales ^{43 ( * )} , recensées sur des listes établies par les préfets et classées selon trois niveaux croissants de priorité, dont l'arrêt induirait des dangers graves pour les personnes (établissements de soin ; maisons de retraite ; ouvrages de signalisation routière...).

Or, la crise estivale a révélé, qu'en raison des carences des plans existants, certaines maisons de retraite auraient pu être touchées par les délestages.

Ainsi que le préconisait la mission commune d'information du Sénat, cette situation préoccupante implique une adaptation des plans de délestage, qui est en cours et qui tend à déterminer avec précision les personnes considérées comme utilisateurs prioritaires du réseau d'énergie (patients des hôpitaux ; personnes dépendantes hébergées en établissements).

Par ailleurs, les carences des établissements de santé et médico-sociaux relatives à la sécurité des personnes qu'ils hébergent en cas de défaillance du réseau électrique ont été soulignées.

Une circulaire du ministère de la santé, en date du 6 octobre 1988, prévoit que les hôpitaux doivent disposer de deux sources d'alimentation distinctes et d'un ou plusieurs groupes électrogènes opérationnels à chaque instant. Mais cette obligation vise seulement la continuité des soins (blocs opératoires).

Le présent article tend donc à fixer des contraintes de sécurité spécifiques relatives à l'hébergement collectif des personnes les plus fragiles.

Ainsi, les établissements de santé et les établissements médico-sociaux pratiquant un hébergement collectif à titre permanent seraient désormais tenus soit de s'assurer de la disponibilité de moyens d'alimentation autonome en énergie (groupes électrogènes), soit de prendre les « mesures appropriées pour garantir la sécurité des personnes hébergées en cas de défaillance du réseau d'énergie ».

Cette formule large tiendrait compte de la diversité des besoins des établissements concernés (public accueilli, structure du bâtiment...) et des solutions possibles pour répondre aux vagues de chaleurs mais aussi de grands froids (aérations naturelles ; cheminées...).

Un décret en Conseil d'Etat préciserait les catégories d'installations concernées ainsi que les délais et les modalités d'application de cette disposition.

Celles-ci différeraient en fonction des circonstances locales, des dispositifs d'aération, d'éclairage ou de chauffage de base permettant de pallier les défaillances éventuelles dans les petits établissements.

Cependant, ces mesures devraient tenir compte de l'obligation d'établir une salle rafraîchie ou climatisée au minimum dans les établissements où sont hébergées les personnes fragiles, qui pourraient y séjourner ensemble ou à tour de rôle lors des vagues de chaleur à venir.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification.

Article 7
(article 95-1 nouveau de la loi du 30 septembre 1986)
Obligations de diffusion des services de radiodiffusion
et de télévision en temps de crise

Cet article insère un article 95-1 nouveau dans la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication afin de prévoir que les services de radiodiffusion et de télévision sont tenus de diffuser les messages d'alerte et les consignes des autorités en charge des secours en temps de crise.

La détection d'une catastrophe et le déclenchement de l'alarme s'appuient en outre sur de nombreux réseaux spécialisés (procédures de vigilance météorologique de Météo France ; 178 stations du réseau d'alarme à la radioactivité géré par l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) ; dispositif national d'annonce des crues ; veille permanente sur les événements sismiques de l'institut de géophysique du Globe et du Commissariat à l'énergie atomique (CEA)).

Au-delà, la diffusion de l'alerte en cas de crise grave nécessite un système d'alerte national efficace. Fort de ce constat, en 1973, le Gouvernement avait fixé, par arrêté interministériel, l'organisation d'un dispositif chargé de donner l'alarme en cas de danger aérien ou en cas de risques provoqués par une attaque nucléaire, biologique ou chimique.

Le signal national d'alerte est déclenché sur ordre du Premier ministre ou des diverses autorités de l'Etat chargées de la direction des opérations de secours, ou par les exploitants de certaines installations à risques. Consistant « en trois émissions successives d'une durée d'une minute chacune et séparées par un intervalle de cinq secondes, » ce signal a pour objet d'avertir la population de la nécessité de s'abriter immédiatement en un lieu protégé ^{44 ( * )} . Il est diffusé par tout moyen disponible et, en particulier, par le réseau national d'alerte, composé de 4.500 sirènes, par les moyens de diffusion et d'alerte des installations faisant l'objet d'un plan particulier d'intervention (PPI) et par les équipements des collectivités territoriales ^{45 ( * )} .

L'article 12 de la loi du 22 juillet 1987 a prévu en outre l'élaboration par décret d'un code d'alerte national ^{46 ( * )} afin de moderniser l'organisation de l'alerte par l'utilisation des radios et télévisions et d'en harmoniser les modalités.

Ce code d'alerte national est chargé de définir « les mesures destinées à informer en toutes circonstances la population d'une menace grave ou de l'existence d'un accident majeur ou d'une catastrophe » ^{47 ( * )} et détermine « les obligations auxquelles sont assujettis les détenteurs de moyens de publication et de diffusion (TV ; radios ; presse écrite) » ^{48 ( * )} .

Les mesures destinées à informer la population comprennent l'émission répétée tout au long de l'événement de messages sur les consignes de sécurité à observer par la population concernée (évacuations et mises à l'abri ; restriction de la consommation de certains aliments ; distribution et utilisation de substances protectrices...) ^{49 ( * )} et sur le cas d'urgence survenu ainsi que l'émission d'un message de fin d'alerte.

Le décret du 11 mai 1990 fixe également certaines procédures relatives à la diffusion des messages d'alerte et des consignes de sécurité dans les services de radiodiffusion sonore et de télévision :

- les sociétés nationales de programme Radio France, les chaînes de télévision publiques (France 2, France 3...) et les services autorisés de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre desservant une zone dont la population recensée est supérieure à six millions d'habitants programment , pendant leurs heures de fonctionnement, et à la demande du ministre chargé de la sécurité civile ses propres messages , ceux des autorités dirigeant les opérations de secours ou du commandement militaire responsable de la coordination des mesures de défense civile avec les opérations militaires ;

- le signal national d'alerte incite la population à se porter à l'écoute de l'un des programmes nationaux de radiodiffusion sonore émis par la société nationale de programme (Radio France et Radio-France outre-mer).

Les services de radiodiffusion sonore et de télévision « à l'écoute desquels doit se porter la population concernée » figurent sur une liste établie par le représentant de l'Etat dans chaque département et mise à jour au moins une fois par an ^{50 ( * )} .

Ces messages, lus à l'antenne et ou inscrits en surimpression sur les images de télévision après interruption des programmes, confirment l'alerte sur le territoire national « et indiquent à la population la conduite à tenir et les premières mesures de protection et de sécurité à prendre ». En cas de crise locale, des procédures similaires peuvent être mises en place à la demande des préfets concernés ^{51 ( * )} . Le coût des installations techniques nécessaires et de leur fonctionnement est pris en charge par l'Etat.

Le présent article confirme tout d'abord les dispositions de l'article 12 de la loi du 22 juillet 1987 (II).

En outre, il insère un article 95-1 nouveau dans la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication afin de préciser et de renforcer les obligations à la charge des détenteurs des moyens de radiodiffusion sonore et de télévision (I). Cette insertion tient compte du fait que la loi du 30 septembre 1986 est aujourd'hui le texte de référence encadrant l'activité des « media ».

En cas de risque majeur ou de déclenchement d'un plan ORSEC justifiant d'informer sans délai la population, les services précités seraient donc tenus de diffuser, à titre gracieux, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, les messages d'alerte et consignes de sécurité liés à la situation.

Fixer dans la loi les obligations de diffusion de l'alerte dans les radios et télévisions en temps de crise, permet de préciser les procédures existantes , parfois insuffisantes pour assurer une information satisfaisante des populations touchées (exemple des inondations de la région d'Arles à l'automne 2003).

Les délais nécessaires à la diffusion seront diminués et la mission de service public des « media », dont le rôle dans la gestion et la résolution de la crise est essentiel sera ainsi renforcé .

Ces mesures vont de pair avec le développement d'une coopération contractuelle entre l'Etat et les sociétés concernées (exemple de la convention-cadre passée entre le ministère de l'intérieur et Radio France, prévoyant l'élaboration d'un vade-mecum à destination des préfectures et des journalistes).

Enfin, cette réforme doit être accompagnée d'une refonte du réseau national d'alerte. ^{52 ( * )}

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification .

Article 8
Interopérabilité des réseaux de communication

Cet article prévoit un cadre technique national garantissant l'interopérabilité des réseaux de communication des services qui concourent à la sécurité civile.

A l'heure actuelle, les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) disposent de réseaux radioélectriques très hétérogènes et basés sur une gamme de fréquence commune (80 Mkz), destinée à être remplacée par une bande harmonisée (400Mkz) pour l'ensemble des services européens de sécurité.

« Les réseaux sapeurs-pompiers sont (...) fondés sur des technologies analogiques. Depuis 10 ans, les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) attendent une prise de position de l'Etat sur le devenir de ces réseaux. Cette situation a conduit à un vieillissement du parc plus que préoccupant. » ^{53 ( * )} .

Les réseaux analogiques des SDIS ne répondent pas aux exigences opérationnelles nouvelles (sécurisation et rapidité des transmissions de données ...) et leur faible interopérabilité nuit à la coopération des services en charge des secours (SDIS, SAMU, police, gendarmerie) lors des interventions. L'efficacité de cette dernière est aujourd'hui en cause. En effet, la réactivité des secours est conditionnée par l'interconnexion des appels d'urgence des dispositifs de traitement de l'alerte des services d'incendie et de secours (CTA), chargés de la réception et de la réorientation éventuelle des demandes de secours avec les centres de réception et de régulation des appels des unités participant au service d'aide médicale urgente (SAMU - SMUR) ainsi qu'avec les dispositifs de réception des appels destinés aux services de police ^{54 ( * )} .

Simultanément, le réseau national numérique de communication de la police nationale (système ACROPOL) a été développé pour offrir aux intervenants une flexibilité maximale lors de crises complexes (modes multiples, chiffrement ...). Il couvre environ 65% du territoire national et doit, à terme, être déployé sur l'ensemble des « zones police » ^{55 ( * )} .

Ce constat doit amener un pilotage national du renouvellement des réseaux de communication des différents acteurs des secours afin d'éviter des surcoûts importants liés à une modernisation non coordonnée de chaque réseau et de permettre l'interconnexion impérative des réseaux des SDIS, des SAMU, de la police nationale et de la gendarmerie nationale. Or, les services concernés sont dépourvus d'un guide technique de référence favorisant la cohérence de leurs efforts.

En conséquence, le présent article prévoit la détermination, par décret, des règles et normes techniques permettant d'assurer l'interopérabilité des réseaux de communication radioélectriques et des systèmes d'information des services publics nécessaires au bon accomplissement des missions de sécurité civile.

En 2002, le Gouvernement a choisi de faire bénéficier les services départementaux d'incendie et de secours de l'infrastructure du réseau ACROPOL après expérimentation. Une structure de pilotage conduite par la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) du ministère de l'intérieur a été mise en place et une expérimentation d'accueil des sapeurs-pompiers sur le réseau ACROPOL a été lancée dans les départements de l'Eure-et-Loir (début 2004), de la Seine-et-Marne (second semestre 2004) et des Vosges (2005), qui représentent un échantillon complet des configurations possibles. Une étude nationale devrait en outre définir la position des relais nécessaires pour assurer la couverture du territoire au-delà du réseau de la police.

Pour poursuivre les efforts d'équipement entrepris, les SDIS pourront bénéficier du fonds d'aide à l'investissement ^{56 ( * )} des services départementaux d'incendie et de secours . Ce dernier a été créé par la loi de finances initiale pour 2003 afin de donner une vocation permanente à la majoration exceptionnelle de la dotation globale d'équipement (DGE) dont bénéficiaient les services départementaux d'incendie et de secours mise en place par la loi du 28 décembre 1999 ^{57 ( * )} .

Doté de 54 millions d'euros en autorisations de programme et de 45 millions d'euros en crédits de paiement en 2004, ce Fonds est réparti entre les SDIS par les préfets de zone, qui arrêtent chaque année la liste des opérations à subventionner et le montant de l'aide de l'Etat qui leur est attribué. Ces subventions doivent en particulier contribuer à la modernisation des « équipements et matériels informatiques et de transmissions » ^{58 ( * )} .

Votre commission partage les objectifs de cette disposition. Elle souhaite cependant préciser la définition des services publics intéressés par l'interopérabilité des réseaux de communication, afin de faire apparaître explicitement l'ampleur de cette dernière qui est nécessaire au « bon accomplissement des missions de sécurité civile ».

Elle vous propose donc un amendement de précision qui tend à éliminer les ambiguïtés de la rédaction actuelle sur les systèmes d'information concernés par la mesure. Ceux-ci seraient bien ceux des services qui « concourent aux » missions de sécurité civile (sapeurs-pompiers, unités militaires de la sécurité civile, police, gendarmerie, SAMU) et non ceux de l'ensemble des services ou firmes qui peuvent apparaître utiles à l'efficacité des opérations de secours (exploitants des réseaux de communication, de services d'assainissement, de production et de distribution d'eau, d'électricité et de gaz...).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié .

Article 9
(art. L. 122-8 nouveau du code des assurances)
Renforcement de l'obligation de débroussaillement en zone forestière

Cet article tend à insérer un article L. 122-8 nouveau dans le code des assurances en vue de permettre à l'assureur d'un propriétaire ne respectant pas les exigences de débroussaillement posées par la loi, de pratiquer une franchise supplémentaire d'un montant maximum de 5.000 € sur son contrat d'assurances incendie.

L'efficacité de la politique de prévention et de lutte contre les incendies de forêts est une nécessité pour la France . En effet, avec 13 millions d'hectares de forêts , notre territoire est particulièrement vulnérable au risque d'incendie. La forêt recouvre ainsi 60 % de la surface du département des Landes et 58 % de celle du Var.

Elle repose sur la collaboration de plusieurs acteurs , chargés de la surveillance des sites « à risques » (réseau de surveillance et d'alerte de l'office national de la forêt, guet aérien armé des bombardiers d'eau de la sécurité civile pendant l'été), de l'entretien de la forêt pour faciliter la défense contre l'incendie et de la lutte contre ces derniers (sapeurs-pompiers des SDIS, moyens nationaux de la sécurité civile). La politique de prévention des feux de forêt doit aussi s'adapter aux caractéristiques des massifs forestiers concernés .

Ainsi, dans les forêts méditerranéennes, le relief accidenté, le morcellement de la propriété (environ 70.000 propriétaires dans la forêt varoise) et la faible exploitation de la forêt ont souligné l'importance du débroussaillement des terrains par leurs occupants.

L'intérêt du débroussaillement dans la prévention des incendies de forêt s'est rapidement traduit par des mesures incitatives ou contraignantes favorisant son utilisation . Une loi de 1924 a institué le classement des communes en « zones particulièrement exposées aux incendies de forêt » ^{59 ( * )} . La loi du 12 juillet 1966 a prévu la possibilité de déclarer d'utilité publique certains travaux de débroussaillement utiles pour la protection de la forêt et des plans intercommunaux de débroussaillement et d'aménagement forestier (PIDAF), approuvés par le préfet, ont été particulièrement développés dans les départements du sud de la France.

Enfin, la loi du 6 juillet 1992, modifiée par la loi du 9 juillet 2001, a posé la définition légale du débroussaillement dans les communes où se trouvent des bois classés ou inclus dans les massifs forestiers sensibles ^{60 ( * )} . Le code forestier fixe des obligations précises en matière de débroussaillement aux propriétaires. « On entend par débroussaillement les opérations dont l'objectif est de diminuer l'intensité et de limiter la propagation des incendies par la réduction des combustibles végétaux en garantissant une rupture de la continuité du couvert végétal et en procédant à l'élagage des sujets maintenus et à l'élimination des rémanents de coupes ».

Le respect de l'obligation de débroussaillement :

Le débroussaillement ou le maintien du terrain en état débroussaillé est obligatoire sur les zones situées à 200 mètres de terrains en nature de bois, forêts, landes, maquis, garrigue, plantations ou reboisements et répondant à l'une des situations suivantes :

- abords des constructions, chantiers, travaux et installations de toute nature, sur une profondeur de 50 mètres, ainsi que des voies privées y donnant accès, sur une profondeur de 10 mètres de part et d'autre de la voie ;

- terrains situés dans les zones urbaines délimitées par un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé, ou un document d'urbanisme en tenant lieu dans le cas des communes non dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu dans les zones d'urbanisation diffuse. Le représentant de l'Etat dans le département peut porter l'obligation précitée au-delà de 50 mètres sans excéder 200 mètres, après avis du conseil municipal et de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité et après information du public ;

- terrains servant d'assiette à certaines opérations d'urbanisme (zones d'aménagement concerté ; lotissements ; remembrements ou groupements de parcelles, conservation de secteurs sauvegardés ...) ou utilisés pour le camping ;

- terrains situés dans les zones délimitées et spécifiquement définies comme devant être débroussaillées et maintenues dans un état débroussaillé en vue de la protection des constructions par un plan de prévention des risques naturels prévisibles ^{61 ( * )} .

Les travaux nécessaires sont à la charge des propriétaires des constructions ou terrains intéressés . Ils peuvent être effectués par les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les

syndicats mixtes ^{62 ( * )} . Des contraintes spécifiques sont prévues à proximité des lignes électriques ^{63 ( * )} , des routes ^{64 ( * )} et des voies ferrées ^{65 ( * )} .

Tout comme le préfet, le maire de la commune intéressée informe les propriétaires de leurs obligations. Il en assure le respect et peut les renforcer (obligation de débroussaillement sur une profondeur de 100 mètres au lieu de 50 mètres aux abords des constructions ; obligation de nettoyage).

Si les propriétaires visés n'effectuent pas les travaux nécessaires, la commune y pourvoit d'office après mise en demeure de ces derniers et à leur charge. En cas de carence du maire, le représentant de l'Etat dans le département se substitue à la commune.

Le propriétaire d'un terrain soumis à une obligation de débroussaillement qui n'exécute pas lui-même les travaux requis ne peut s'opposer à leur réalisation . Le propriétaire négligent peut être contraint de respecter l'obligation précitée dans un certain délai accompagné d'une astreinte (entre 30,49 et 76,22 € par jour et par hectare). En cas de retard ou d'échec, l'astreinte est liquidée. De plus, en cas de non-respect de l'obligation précitée, le propriétaire visé est passible d'une amende (ne pouvant excéder 30 euros par mètre carré en cause), après mise en demeure du maire ou, le cas échéant, du représentant de l'Etat dans le département.

Après plusieurs années de bons résultats en matière de lutte contre les incendies de forêts, les données de l'année 2003 apparaissent comme catastrophiques avec le décès de 10 personnes et une superficie de 72.500 hectares touchée par le feu (contre une moyenne de 19.000 hectares lors des dix dernières années), dont 61.500 environ pour les seuls départements méditerranéens : il s'agit pour ceux-ci, du bilan le plus lourd depuis 30 ans.

A ce titre, le Gouvernement n'a pu que constater l'échec des dispositifs prévus pour l'application de l'obligation de débroussaillement par les propriétaires de terrains forestiers : « malgré les campagnes de communication, de nombreux propriétaires ne respectent pas l'obligation de débroussaillement. Une conséquence majeure de cette situation est de détourner les sapeurs-pompiers de la lutte contre la propagation du feu en forêt pour protéger les habitations et les personnes. Les communes, si elles effectuent des mises en demeure, n'exécutent que trop rarement les travaux de débroussaillement en cas de carence des propriétaires » ^{66 ( * )} .

Tirant les leçons de l'été 2003, le Gouvernement a souhaité améliorer le respect de l'obligation de débroussaillement par les propriétaires de terrains forestiers avec le dispositif proposé par le présent article . Ce dernier insérerait un article L. 122-8 nouveau dans le chapitre II du titre II (règles relatives aux assurances de dommages non maritimes), du livre 1 ^er (le contrat) du code des assurances relatif aux assurances contre l'incendie ^{67 ( * )} . Selon le système prévu, l'assureur pourrait, s'il était établi que l'assuré ne s'était pas conformé aux obligations précitées découlant des articles L. 322-3 à L. 322-10 du code forestier, pratiquer, en sus des franchises prévues le cas échéant au contrat, une franchise supplémentaire d'un montant maximum de 5.000 €.

Cette mesure est conforme à l'une des recommandations de la mission commune d'information du Sénat : « La mission ne peut qu'être favorable à un tel système. Cette réforme, fondée sur une logique de responsabilisation nécessiterait une modification du code des assurances qui instaurerait une franchise supplémentaire, dont le montant -nécessairement significatif- pourrait varier entre 3.000 et 6.000 € ^{68 ( * )} » . La modulation de la franchise des assurés « à risques » est déjà en place pour d'autres types de contrats d'assurances (assurances automobiles).

La mesure retenue aurait un effet incitatif évident pour les propriétaires, permettant, par conséquent, un meilleur respect des obligations légales de débroussaillement.

Sous réserve d'un amendement de précision mentionnant les articles du code forestier que les propriétaires doivent respecter pour éviter l'application de la franchise supplémentaire, votre commission vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié .

* ³⁷ Article L. 312-12 du code de l'éducation.

* ³⁸ Article L. 312-13 du code précité.

* ³⁹ Article L. 312-15 du code précité.

* ⁴⁰ Rapport n° 195 (2003-2004) de la mission commune d'information du Sénat précitée.

* ⁴¹ Projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, adopté le 3 juin 2004. Les opérateurs visés seraient ceux qui exploitent un service de communication à destination de la population (Bouygues, France Télécom, SFR...).

* ⁴² Selon le rapport précité de la mission commune d'information du Sénat, « à Paris, la chaleur des sols a entraîné une recrudescence d'incidents sur le réseau souterrain de distribution : 237.000 clients d'EDF en Ile-de-France ont été concernés par des coupures momentanées » et des groupes électrogènes ont été fournis pour répondre aux urgences.

* ⁴³ Selon l'article 2 de l'arrêté ministériel du 5 juillet 1990, ces installations sont les hôpitaux, cliniques et laboratoires, les systèmes de signalisation et d'éclairage sur la voie publique jugés indispensables et certaines installations industrielles.

* ⁴⁴ Article 6 du décret précité.

* ⁴⁵ Article 5 du décret du 11 mai 1990 précité.

* ⁴⁶ Article 10 de la loi du 22 juillet 1987 précité.

* ⁴⁷ Article 1 ^er du décret n° 90-394 du 11 mai 1990 relatif au code d'alerte national.

* ⁴⁸ Voir note 1.

* ⁴⁹ Articles 2 et 2-1 du décret du 11 mai 1990 précité.

* ⁵⁰ Articles 6 et 8 du décret du 11 mai 1990 précité.

* ⁵¹ Article 7 et 9 du décret précité.

* ⁵² Voir commentaire de l'article 3.

* ⁵³ Extrait du Livre Blanc du Haut-Comité Français pour la défense civile « 20 ans, constats, propositions », 2003. Selon le Haut-Comité, la situation serait similaire pour les réseaux des SAMU.

* ⁵⁴ Article D. 1424-32-3 nouveau du code précité.

* ⁵⁵ L'investissement de l'Etat pour le développement du réseau ACROPOL représentait :

- 449,9 millions d'euros en autorisations de programme et 343,7 millions d'euros en crédits de paiement sur la période 1993-2002 ;

- 80,2 millions d'euros en autorisations de programme et 61,1 millions d'euros en crédits de paiement pour 2003.

* ⁵⁶ Article L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales.

* ⁵⁷ Loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de la population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales.

* ⁵⁸ Article D. 1424-32-3 nouveau du code précité.

* ⁵⁹ Articles L. 321-5-3 du code forestier.

* ⁶⁰ Selon l'article L. 321-6 du code précité, ces massifs sont ceux des « régions Aquitaine, Corse, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d'Azur et dans les départements de l'Ardèche et de la Drôme, à l'exclusion de ceux soumis à des risques faibles figurant sur une liste arrêtée par le représentant dans le département concerné ... ».

* ⁶¹ Constitués par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, ces plans, qui succèdent aux plans de prévention des risques (PPR) de la loi du 2 février 1995, ont pour objet de maîtriser l'urbanisation dans les zones les plus sensibles afin de réduire les risques et protéger les constructions existantes. Etablis par les préfets en concertation avec les collectivités territoriales concernées, ils sont approuvés par arrêté préfectoral au terme d'une enquête publique. Couvrant les inondations ou les incendies de forêt, ils valent servitude d'utilité publique, sont pris en compte dans les documents d'urbanisme et sont immédiatement opposables à toute personne. Ces plans peuvent imposer le débroussaillement de certaines surfaces et leur maintien en état débroussaillé.

* ⁶² Article L. 322-4-2 du code forestier.

* ⁶³ Article L. 322-5 du code forestier. Le préfet peut prescrire au transporteur ou au distributeur d'énergie électrique de prendre à ses frais le débroussaillement d'une bande de terrain autour des lignes aériennes.

* ⁶⁴ Article L. 322-7 du code précité. L'Etat et les collectivités territoriales propriétaires de voies ouvertes à la circulation publique, ainsi que les sociétés concessionnaires d'autoroutes doivent procéder au débroussaillement d'une bande de terrain dont la largeur est fixée par le représentant de l'Etat dans le département et qui ne peut excéder 20 mètres de part et d'autre de l'emprise de ces voies, dans la traversée des forêts ou dans les zones situées à moins de 200 mètres de terrains forestiers ou sauvages.

* ⁶⁵ Article L. 322-8 du code précité. Les propriétaires d'infrastructures ferroviaires sont autorisés à débroussailler une bande longitudinale sur une largeur de 20 mètres à partir du bord extérieur de la voie.

* ⁶⁶ Communication de M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, sur le bilan des feux de forêt de l'été 2003, au conseil des ministres du 1 ^er octobre dernier.

* ⁶⁷ Selon l'article L. 122-1 du code des assurances : « L'assureur contre l'incendie répond de tous dommages causés par conflagrations, embrasement ou simple combustion. Les dommages matériels résultant directement de l'incendie ou du commencement d'incendie, auxquels sont assimilés les dommages occasionnés par les secours et par les mesures de sauvetage, sont seuls à la charge de l'assureur, sauf convention contraire ».

* ⁶⁸ p. 122 du rapport n° 195 (2003-2004) précité.